예산결산특별위원회 (국회)

개요 및 현황

예산결산특별위원회(이하 예결특위)는 예산안 심의를 총괄하는 조직으로, 상설특별위원회에 속한다.[1]

• 민주화 이후 예산과정에서 국회의 역할 강화를 배경으로 중요성이 강조되고 있다(강혜원·하연섭, 2016).

연혁

예산결산특별위원회는 상임위원회, 비상설특별위원회, 상설특별위원회로 변천되어 왔다.

• 상임위원회: 제헌국회('48.5.31~'50.5.30)부터 제2대국회 제15회('52.12.20~'53.1.21)까지 상임위원회인 ｢재정경제위원회｣, 제2대국회중 국회법 개정, (’53.1.22 시행)에 따라 상임위원회의 하나로 ｢예산결산 위원회｣를 신설하여 제5대국회(’60.7.29 ~ ’61.5.16)까지 운영

• 비상설특별위원회: 제6대국회('63.12.17~'67.6.30)부터 제15대 국회('96.5.30~'00.5.29)

• 상설특별위원회: 제16대국회('00.5.30~'04.5.29)부터 현재

직무

예산안 및 기금운용계획안 심사 (국회법 제45조 ①예산안, 기금운용계획안 및 결산(세입세출결산과 기금결산을 말한다. 이하 같다)을 심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다.)

• 국가 결산(세입세출결산 및 기금결산) (국회법 제45조 제1항)

• 예비비지출 승인 (헌법 제55조 ②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다.)

• 임대형 민자사업(BTL) 한도액안 심사(국회법 제84조의4(임대형 민자사업 한도액안의 회부 등)

• 기획재정부 소관 재정 관련 법률안과 상당한 규모의 예산상 또는 기금상 조치 수 반 법률안에 대한 협의(국회법 제83조의2(예산 관련 법률안에 대한 예산결산특별위원회와의 협의)

• 예산안·기금운용계획안 및 결산에 대한 공청회 개최(국회법 제84조의3(예산안ㆍ기금운용계획안 및 결산에 대한 공청회)

구성

위원

• 위원 수는 50인(국회법§45②)이고, 임기는 1년(국회법§45②)이다.

• 위원은 의장이 교섭단체 소속 의원 수의 비율과 상임위원회 위원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 선임한다(국§45②).

위원장

• 위원장은 예산결산특별위원회의 위원 중에서 임시의장 선거(무기명투표로 선거 하고 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 다수득표자를 선출:국§17)의 예에 준하여 본회의에서 선거한다(국회법§45④).

• 위원장의 임기는 1년으로, 위원 임기와 같다(국회법§41④·③·§45⑥).

• 위원장의 사임은 본회의 동의를 필요로 하며, 폐회 중에는 의장의 허가를 받아 사임이 가능하다.(국회법§41⑤·§45⑥)

• 위원장은 위원회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독(국§49①)하며, 의사일정 및 개회일시를 간사와 협의하여 정한다(국회§49②).

간사

• 간사는 각 교섭단체별로 1인을 선임(국§50①)하고, 임기 및 사임에 관한 「국회법」상 규정은 없으며, 사임하지 않는 한 위원의 임기와 같다.

• 간사는 위원장의 직무대리를 행한다. 위원장 사고 시에는 위원장이 지정하는 간사가(국회법§50③), 위원장 궐위 시에는 소속 의원 수가 많은 교섭단체의 간사 순으로 직무대리(국회법§50④)를 행하며, 위원장이 개회 또는 의사진행을 거부·기피하거나 사고시 직무대리자를 지정하지 아니하여 위원회 활동이 어려운 때에는 위원장이 소속되지 않은 교섭단체 중 소속 의원 수가 많은 교섭단체 소속 간사 순으로 직무를 대행(국회법§50⑤)한다.
• 또한, 의사일정 및 개회일시 협의(국회법§49②), 위원회에서의 첫 번째 발언시간 균등 협의(국회법§60①), 본회의 심사보고에 대한 보충보고(국회법§67③), 종합정책질의 기간의 결정 협의(국§84③), 국무총리·국무위원의 대리출석·답변의 승인을 위한 협의(국회법§121④)를 한다.

관련 이슈

• 2023년도 예산안 부실심사 논란: 2023년도 예산안에 대한 예산결산특별위원회 심사가 기한 내에 완료되지 않으면서 부실심사 논란이 제기되었다. 국회 예산결산특별위원회의 법정 활동 기한(11월 30일)이 도과되면서, 2023년도 예산안은 실질적으로 교섭단체 원내 지도부 및 예산결산특별위원회 간사 등이 참여하는 위원회에서 개최하는 비공개 회의에서 확정되었다.
• 차기 연도 예산 배분 방안 보고 의무화 입법을 둘러싼 논란2022년 12월 30일, 김진표 국회의장 등은 <국회법 개정안>, <국가재정법 개정안>을 발의했다. 개정안의 핵심은 1) 국정감사, 결산심사 조기 실시, 2) 시정 요구 사항을 차기 연도 예산안에 반영, 3) 차기 연도 분야별 재원배분방안 보고 의무화 등이다. 특히 3)과 관련하여 예산 편성권 침해 여부를 둘러싼 논란이 제기되었다. 2023년 3월 31일, 장민철 의원 등 더불어민주당 의원 11명은 <국가재정법 개정안>을 발의했다. 개정안의 핵심은 정부에 차기 연도 예산안 총액, 부서별 지출한도 등을 국회에 보고하도록 하는 의무를 부여하는 것이다.
• 2000년 5월 30일, 국회 예산결산특별위원회가 상설화되었다.

관련 이론

선심성 예산 정치(pork barrel politics) 이론

• 선심성 예산 정치란 정치인들이 득표를 위해 지역구에 보다 많은 예산을 배정받기 위해 노력하는 현상이다. 예산과정의 정치성(politics)을 지지하는 이론으로 알려져 있다. 우리나라의 경우 소선거구제-단순다수투표제를 운용하고 있어 선심성 예산 정치 이론의 적합성이 높다고 평가된다(e.g. 신가희·하연섭, 2015).

연구 동향

전반적인 경향

• 윤영진(1993)은 예산결산특별위원회를 포함하는 예산결정기관의 역할·행태의 유형을 소비자·절약자·수문장으로 분류하였다. 이 분류에 따르면, 예산결산특별위원회는
• 장문선·윤성식(2002) 등은 선행연구 검토 결과를 바탕으로 예산심의 결과에 영향을 미치는 다양한 요인들을 종합적으로 고려하였다.
• 김난영·김상헌(2007)은 국회 예산결산특별위원회의 상설화(2000. 5. 30.)가 국회 예산심의의 효율성과 전문성을 제고하고 있는지 확인하고자 하였다.
• 서인석 외 3인(2009)은 국회, 서울시의회에서 나타나는 예산총괄심의 관련 의사결정의 구조(패턴 및 양상)를 비교·분석하였다.
• 박정수와 신혜리(2013)는 선행연구 검토 결과를 바탕으로 예산심의 행태의 영향요인을 분석하였다.
• 신가희와 하연섭(2015: 535)은 예비타당성 제도 수용에 관한 예산심의 행태의 영향요인을 제도적 요인, 정치적 요인 및 국회의원 개인의 특성 등으로 세분하였다.
• 강혜원과 하연섭(2016)은 예산심의 행태에 관한 영향요인을 예산제도과 비제도적 요인으로 구분하여 접근하였다. 선행연구 검토 결과를 바탕으로 정치적 요인에 초점을 두고 예산심의 행태의 영향요인을 분석하였다.
• 전진영과 김인균(2020)은 이익분배 이론(distributive theory), 정보확산 이론(informational theory), 정당이익 이론(partisan theory) 등을 바탕으로 국회 예산결산특별위원회의 구성 상 특성을 설명하고자 하였다.

예산심의 행태, 결과의 영향요인

가. 제도적 요인

• 신가희·하연섭(2015) 등은 제도적 요인이 예산심의 행태에 영향을 미칠 수 있을 것이라고 가정하였다. 첫째, 예산제도는 행정부의 재량수준 및 예산편성의 신축성에 관한 규정들을 포함하고 있어, 이를 매개로 예산심의 행태 및 결과에 영향을 미칠 수 있다(신가희·하연섭, 2015: 534).
• 신가희·하연섭(2015), 강혜원·하연섭(2016) 등은 제도적 요인 외에 다른 요인이 예산심의 행태에 영향을 미칠 수 있다는 입장에서 접근한다. 첫째, 제도는 행위자의 선택을 '제약'할 뿐 '결정'하지 않기 때문이다(강혜원·하연섭, 2016: 63). 둘째, 우리나라의 경우, 예산제도가 예산결산특별위원회에 부여하는 역할의 차별성이 부각되지 않는다(강혜원·하연섭, 2016: 73).

나. 정치적 요인

• 장문선·윤성식(2002), 김난영·김상헌(2007), 서인석 외(2009), 박정수·신혜리(2013), 신가희·하연섭(2015), 강혜원·하연섭(2016) 등은 예산심의 행태에 영향을 미치는 정치적 요인을 강조한다. 정치적 요인은 당파성 및 선거요인을 포괄한다(신가희·하연섭, 2015: 534).
• 첫째, 여당의원과 야당의원은 정부에 대한 태도가 다르기 때문에, 당파성에 따라 행태의 차이가 나타날 것이다(장문선·윤성식, 2002: 104; 신가희·하연섭, 2015; 강혜원·하연섭, 2016: 74-75). 보다 구체적으로, 여당소속 위원의 경우 '조정지향적', 야당소속 위원의 경우 '삭감지향적' 행태를 보일 가능성이 크다(장문선·윤성식, 2002: 104). 여당의원이 야당의원에 비해 '조정지향적' 행태가 강하기 때문이다(장문선·윤성식, 2002: 104).
• 서인석 외(2009) 등에 따르면, 국회 예산결산특별위원회와 지방의회 예산결산특별위원회의 예산심의 행태는 서로 다르게 나타날 수 있다. 첫째, 중앙정치는 '권력정치적' 요소를 지니고 있어 '생활정치적' 특성을 갖는 지방정치에 비해 당파성의 영향이 크게 나타날 것이다(서인석 외, 2009).
• 둘째, 선거 직전에 이른바 '지역구 챙기기' 행태가 강화되므로, 선거주기에 따라 행태의 차이가 나타날 것이다(장문선·윤성식, 2002; 신가희·하연섭, 2015; 강혜원·하연섭, 2016: 74). 첫째, 선거가 있는 해에는 예산이 증액될 가능성이 높다. 특히 선거가 있는 해에는 다른 항목보다 국민의 혜택과 직결되는 교육비, 경제개발비, 사회개발비가 증액될 가능성이 높다(장문선·윤성식, 2002: 105).

다. 국회의원 특성

• 김난영·김상헌(2007), 신가희·하연섭(2015), 강혜원·하연섭(2016) 등은 제도적 요인, 정치적 요인 외에 국회의원 개인의 특성이 예산심의 행태에 영향을 미칠 가능성을 고려하였다. 첫째, 지역구 의원은 자신이 대표하는 지역구의 이익을, 비례대표 의원은 정당 또는 국가의 이익을 각각 대변하는 경향이 있으므로, 비례대표 여부 또는 국회의원 선출방법에 따라 행태의 차이가 나타날 것이다(신가희·하연섭, 2015: 534; 강혜원·하연섭, 2016: 73-74). 둘째, 초선의원의 경우 전문성이 상대적으로 낮기 때문에, 초선의원 비율에 따라 예산심의 행태 및 결과에 차이가 나타날 수 있다(김난영·김상헌, 2007: 94).

라. 기타 요인

• 장문선·윤성식(2002) 등에 따르면, 세입이 증가할수록 심의에서 증액이 이루어질 가능성이 높다. 장문선·윤성식(2002), 김난영·김상헌(2007) 등은 이와 같은 맥락에서 경기변동이 예산심의 결과에 미치는 영향을 고려하기도 하였다. 첫째, 예결특위는 재정균형에 입각하여 예산심의에 임하는 경향이 있다(장문선·윤성식, 2002: 104). 둘째, 경기가 양호할수록 국회의 예산심의 행태에 관한 여론의 관심, 비난 수준이 낮아지는 경향이 있다(김난영·김상헌, 2007: 93).
• 장문선·윤성식(2002) 등에 따르면, 예산심의 결과는 경비의 특성에 따라서 달라질 수 있다. 첫째, 경직성 경비에 비해 비경직성 경비에 대해서 재량범위가 보다 넓게 인정되기 때문에 세입증감에 따른 변동폭이 더 커질 것이다(장문선·윤성식, 2002: 104).
• 김난영·김상헌(2007) 등에 따르면, 예산심의 결과는 시민사회의 감시·통제 수준에 따라서 달라질 수 있다. 첫째, 시민사회의 감시·통제가 강화될수록 국회의 예산심의는 실질적으로 운용될 가능성이 높아진다(김난영·김상헌, 2007: 93).

예산결산특별위원회 구성의 영향요인

• 전진영·김인균(2020) 등에 따르면, 국회 예산결산특별위원회의 위원 구성상 특징은 다양한 이론에 의해 설명가능하다.
• 전진영·김인균(2020) 등에 따르면, 국회 예산결산특별위원회의 위원 구성은 이익분배 이론(distributive theory)에 의해 설명가능하다. 이 이론에 따르면, 위원회 구성은 각 위원들의 지역구 특성과 밀접하게 연관되며, '거래이익(gains from trade)'을 극대화하는 방향으로 이루어진다.
• 전진영·김인균(2020) 등에 따르면, 국회 예산결산특별위원회의 위원 구성은 정보확산 이론(informational thoery)에 의해 설명가능하다. 이 이론에 따르면, 위원회 구성은 본회의, 상임위원회 등 국회의 다른 기구들과 분업 구도 하에서 의회운영의 효율을 극대화하는 방향으로 이루어지므로, 국회 전체의 구성과 예결특위의 구성상 특성이 일치하게 된다. 국회 전체의 선호에 부합하는 의사결정을 내릴수록 문제되는 안건이 본회의에서 통과될 가능성이 높아지기 때문이다. 따라서 상임위, 예결특위는 관련 분야 전문성에 입각하여 구성된다(전진영·김인균, 2020: 103).
• 전진영·김인균(2020) 등에 따르면, 국회 예산결산특별위원회의 위원 구성은 정당이익 이론(partisan theory)에 의해 설명가능하다. 이 이론에 따르면, 위원회 구성은 정당 지도부의 입장을 가장 잘 반영할 수 있는 형태로 결정된다(전진영·김인균, 2020: 103).

출처	자료	방법론	주요 시사점
장문선·윤성식(2002)	국회 예산결산특별위원회 세출예산액 증감 (1972-1998)	회귀분석
김난영·김상헌(2007)	국회예산결산특별위원회의 예산에 대한 수정비율, 회의일수(지연일수) (1979-2007)	회귀분석	예산결산특별위원회 '상설화'의 기대효과가 충족되고 있지 않은 것으로 확인되었다.
서인석 외(2009)	국회, 서울시의회 예산안총괄심의자료(2008)	내용분석	위원의 전문성에 따라 심의행태가 다르게 나타났다. 특히 전문성이 높을수록 의제수용가능성이 높아지는 것으로 확인되었다. 국회와 서울시의회의 의사결정 양상이 서로 다르게 나타났다. 국회에서는 당파성이, 서울시의회에서는 전문성이 의사결정의 결과에 영향을 미치는 핵심적인 요인이었다.
박정수·신혜리(2013)	국회 예산결산특별위원회 회의록(2004-2011)	내용분석	거시예산·재정개혁 관련 질의의 빈도가 높지 않아, 관련 전문성 수준이 낮은 것으로 확인되었다. 여·야 간 견제·균형이 생산적인 결과로 이어지지 못하고 있는 것으로 확인되었다. 선거요인과 질의 빈도 사이에 높은 연관성이 확인되었다. 연구진의 해석에 따르면, 이 결과는 정치적 이익 추구 행태가 강하게 나타난 것이다.
신가희·하연섭(2015)	국회 예산결산특별위원회 회의록(1999-2013)	내용분석, 교차분석	정치적 요인(집권당 여부, 선거연도 여부 등)이 예비타당성 제도에 대한 국회의원들의 수용태도에 영향을 미치는 유의미한 요인으로 확인되었다.
강혜원·하연섭(2016)	국회 상임위원회, 예산결산특별위원회 고등교육예산 관련 회의록(1996-2015)	내용분석	상임위, 예결특위 심의행태가 서로 다르다. 예결특위의 경우 (상임위에 비해) 소속정당에 따른 행태 차이가 부각되었으며, 여당의원이 특수이익을 보다 적극적으로 옹호하는 것으로 확인되었다.
전진영·김인균(2020)	국회예산결산특별위원회, 예산안조정소위원회 현황 자료 (2008, 2010, 2011 / 2012-2019)	기술통계분석	예결특위, 소위원회는 전체 국회 대비 1) 지역구 의원의 비중이 높고, 2) 비수도권 의원의 비중이 높고, 3) 관료 및 법조·회계·세무 분야 전문가의 비중이 높은 것으로 확인되었다. 연구진의 해석에 따르면, 이상의 경향은 위원회 구성에 관한 '이익분배 이론'에 가장 잘 부합한다.

참고문헌

1. 강혜원·하연섭. (2016). 고등교육 예산에 대한 국회의 심의행태 분석: 상임위원회와 예산결산특별위원회를 중심으로. 한국정책학회보. 25(4): 59-89.
2. 김난영, & 김상헌. (2007). 예산결산특별위원회 상설화의 효과에 관한 실증적 연구: 예결위상설화는 기대효과를 발휘하고 있는가?. 행정논총, 45(3), 81-109.
3. 박정수, & 신혜리. (2013). 거시예산개혁과 재정개혁 이후 예산심의과정에서 나타난 행태 분석: 국회 예산결산특별위원회를 중심으로. 의정연구, 19(1), 73-109.
4. 서인석, 권기헌, 이종구, & 김태진. (2009). 국회 및 서울시의회 예산총괄심의과정에서의 의사결정: 질적연구방법을 활용한 예산결산특별위원회 회의록분석. 한국행정학보, 43(4), 47-80.
5. 신가희, & 하연섭. (2015). 예산심의과정에서 예비타당성조사제도의 정치적 수용성에 관한 연구-예산결산특별위원회 회의록 분석을 중심으로. 한국정책학회보, 24(2), 527-564.
6. 尹榮鎭. (1997). 예산결정기관의 예산행태에 관한 연구. 한국사회과학연구, 16, 33-51.
7. 장문선, & 윤성식. (2002). 국회 예산심의액 증감의 영향요인에 관한 실증적 분석-예산결산특별위원회를 중심으로. 한국정책학회보, 11(2), 99-120.
8. 전진영, & 김인균. (2020). 국회 예산결산특별위원회 위원구성의 대표성 연구. 의정논총, 15(1), 99-123.

같이 보기

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