지방재정위기관리제도

지방재정위기관리제도 개요

지방재정위기관리제도는 채무, 금고 잔액, 공기업 부채 등 재정지표가 기준을 벗어난 지자체를 재정위기 단체로 지정하는 제도이다. 재정위기란 해당 지방정부의 수입과 지출의 격차가 ‘일시적으로’ 커지는 현상을 통칭하는 표현을 의미한다. 해당 제도는 자치단체의 채무 및 부채 증가에 대한 모니터링 강화 등을 목적으로 제정된 제도로서 지방자치단체 대상 분기별 모니터링, 기준 초과단체는 지방재정위기관리위원회 심의를 거쳐 위기 주의단체로 지정한 후, 주의 단체는 건전화조치를 권고하고, 재정상의 제한조치 부여 등 위기관리대책을 실시한다. 구체적으로 예산 대비 채무 비율이 40% 이상이면 심각, 25~40% 미만은 주의, 25% 미만은 양호로 분류된다. 재정위기 주의 단계로 분류되더라도 신규 투·융자사업과 지방채 발행 규모가 축소되며 채무비율이 40%가 넘는 ‘심각’ 단계에 접어들더라도 교부세 감액 등의 조치가 추가된다. 해당 제도의 도입으로 자치단체들은 재정건전화 계획에 따라 지방채무 규모 및 비율 감소(부산, 대구, 인천, 태백)를 이행하였고, 지방채 상환액 대비 축소발행을 통한 채무감축(부산, 대구), 지방채발행 상한제 및 억제(부산, 인천), 순세계 잉여금의 기금적립(부산, 대구), 지방채 및 보증채무이행액 조기상환(인천, 태백), 자체 채무 zero화(태백)를 달성하였다. 그 밖에도 ‘대구’와 ‘인천’은 고금리 차환, 금리공개입찰 등 채무의 구조를 변경하여 이자비용을 절감하였으며 비교적 단기간에 감축 및 조기상환이 이루어졌다.

재정위기단체 및 재정주의단체 지정기준
관점	재정지표	산정방식	주의단체 기준	위기단체 기준
재정수지	통합재정수지 적자비율	(세입-지출 및 순융자)/통합재정규모	25%초과	30%초과
채무관리	예산대비 채무비율	지방채무 잔액/총예산	25%초과	40%초과
	채무상환비 비율	지방채무 상환액/일반재원	12%초과	17%초과
세입관리	지방세 징수율	당해연도 지방세 징수액/당해연도 지방세 부과액	80%미만	70%미만
자금관리	금고잔액 현황	당해연도 분기말 잔고/최근 3년 평균 분기말 잔고	20%미만	10%미만
공기업	공기업 부채비율	부채/순자산	400%초과	600%초과
	개별공기업 부채비율

외부링크

• 네이버 지식백과: 재정위기관리제도 (지식백과 내 한경 경제용어사전)

근거법령

• 지방재정법: 공포일 2022.11.15 시행일 2023.05.16

제55조의2(재정위기단체와 재정주의단체의 지정 및 해제) ① 행정안전부장관은 제55조제1항에 따른 재정분석 결과와 같은 조 제3항에 따른 재정진단 결과 등을 토대로 지방재정위기관리위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호의 구분에 따라 해당 지방자치단체를 재정위기단체 또는 재정주의단체(財政注意團體)로 지정할 수 있다. <개정 2018. 3. 27.>

1. 재정위기단체: 재정위험 수준이 심각하다고 판단되는 지방자치단체

2. 재정주의단체: 재정위험 수준이 심각한 수준에 해당되지 아니하나 지방자치단체 재정의 건전성 또는 효율성 등이 현저하게 떨어졌다고 판단되는 지방자치단체

제55조의3(재정위기단체 등의 의무 등) ① 제55조의2제1항제1호에 따른 재정위기단체로 지정된 지방자치단체의 장(이하 “재정위기단체의 장”이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 재정건전화계획을 수립하여 행정안전부장관의 승인을 받아야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장은 시ㆍ도지사를 경유하여야 한다.

제55조의4(재정위기단체의 지방채 발행 제한 등) ① 재정위기단체의 장은 제11조부터 제13조까지, 제44조 및 「지방회계법」 제24조에도 불구하고 행정안전부장관의 승인과 지방의회의 의결을 얻은 재정건전화계획에 의하지 아니하고는 지방채의 발행, 채무의 보증, 일시차입, 채무부담행위를 할 수 없다.

제55조의5(재정건전화 이행 부진 지방자치단체에 대한 불이익 부여) ① 행정안전부장관은 재정위기단체의 재정건전화계획 수립 및 이행 결과가 현저히 부진하다고 판단하는 경우에는 교부세를 감액하거나 그 밖의 재정상의 불이익을 부여할 수 있다.

제56조(지방재정위기관리위원회 설치 및 운영) ① 행정안전부장관은 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 지방재정위기관리위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다. <개정 2017. 7. 26.>

1. 제54조, 제55조 및 제55조의2부터 제55조의5까지의 규정에 따른 지방재정위기관리 등에 관한 사항

2. 제60조의3에 따른 긴급재정관리단체의 지정 및 해제에 관한 사항

3. 제60조의4에 따른 긴급재정관리인의 선임에 관한 사항

4. 제60조의5에 따른 긴급재정관리계획의 승인 및 변경에 관한 사항

5. 제60조의6제4항에 따른 긴급재정관리계획 이행상황의 평가 및 권고에 관한 사항

6. 그 밖에 지방자치단체의 재정위기관리를 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항

연혁

• 2011년: 지방재정위기관리제도 도입
• 2015년: 부산․대구․인천광역시, 태백시는 예산대비 채무비율 주의기준(25%) 초과로 재정주의단체로 지정
• 2016년: 부산, 대구, 태백 재정주의단체 해제, 긴급재정관리제도 도입
• 2018년: 인천 재정주의단체 해제
• 2019년: 지방재정법 및 시행령 개정, 재정분석과 재정위기관리제도의 ‘재정진단-건전화계획 수립-이행평가’ 기능이 중복되어 이원화된 두 제도를 연계, ‘예산대비 채무비율’에 BTL 지급잔액을 포함하고, 지방세 징수액 지표를 지방세 징수율로 변경

해외사례

• 호주: 호주는 중앙집권 수준이 높은 연방국가로서, 다른 연방국들에 비해 다양한 재정조정 정책이 존재하는 특징이 있음, 주 정부는 IFRS에 기초하여 회계정보를 공시하고 있지만, 해당 정보는 국가재정통계(government-finance statistics)로부터의 주요 분류체계를 포함, 지방정부 재정에서 가장 중요한 조정메커니즘은 ‘투융자 협의회(Loan Council)’을 통하여 이루어짐, 주 정부는 ‘투융자 협의회’에 의해 채무에 대한 제한을 받게 되자, 지방정부들로 하여금 대신 차입하도록 하거나, 판매 후 리스나 민관협력 사업 등 다양한 방법을 활용해 채무를 대신함
• 브라질: 브라질은 개발도상국들 가운데 분권화 수준이 높은 국가로 평가받음, 브라질 연방정부는 재정책임법(Fiscal Responsibility Law)을 통해 지방정부에 직접적인 통제권을 행사함, 2000년도부터 시행된 재정책임법은 지방정부가 재정준칙을 이행하고 재정보고서를 작성하도록 요구함, 또한 주 정부(states)의 경우 순 채무가 순 경상수입의 200%를 초과할 수 없고, 지방정부(municipalities)는 120%를 초과할 수 없도록 제한함, 재정책임법이 통과된 이후에는 연방정부가 지방정부에 대출을 새로 제공하거나, 기존에 합의된 채무재조정에 대해 협상을 다시 진행하는 것이 금지됨
• 프랑스: 프랑스의 지방정부 지출규모는 다른 단일국가들에 비해 크고, 지방정부들의 자치수준이 매우 높은 것으로 평가받음, 다만, 지방정부의 재정에 대해서는 여전히 중앙정부가 통제권을 행사하며 재정 보고를 의무화함, 지방정부들은 오래 전부터 내무부 장관(Ministry of the Interior)의 감시 하에 황금준칙을 따라야 하는 제약을 받고 있음, 만일 지방정부가 준칙을 따르지 않을 경우에는, 최후의 수단으로 중앙정부에서 임명한 도지사(Préfet)가 지방정부 예산을 관리할 수 있음, 재정경제부 장관(Ministry of Economy and Finance)은 지방정부의 재정이슈를 감지하기 위해 지방정부의 여러 재정지표를 감독함
• 독일: 독일은 자치권을 가지는 주 정부들로 이루어진 연방국가로서, EU의 재정준칙에 따라 연방정부가 주 정부의 재정을 감시하고 있음, 독일은 안정성 위원회(Stability Council)를 통해 재정정책을 조정하며 지방자치의 운영원리와 지방정부의 재정책임성을 적절히 조화시키고자 함, 독일의 독립적인 재정기관에 속해 있는 안정성 위원회는 2009년부터 연방정부와 각 지방정부의 예산을 감독하는 임무를 수행함, 해당 감독체제는 EU의 안정·성장협약과는 구분되는 독일 자체 재정준칙으로서 정부채무를 제한하는데, 연방정부의 경우 GDP대비 채무비율 0.35%까지는 균형재정으로 허용하는 반면 주 정부에는 이와 같은 자율권이 주어지지 않음, 만일 안정성 위원회가 지방정부 예산에 위기상황(budget emergency)을 규정하면 지방정부는 회생절차에 동의해야만 함, 각 정부들은 채무규제를 피하기 위한 수단으로 경상지출을 자본지출로 재분류하거나 비교적 채무규제가 약한 산하기관 혹은 민관협력 사업 등을 활용함
• 미국: 미국의 연방정부는 주 정부의 재정위기에 대해 구제하지 않는 전략(no-bailout strategy)을 취함, 주 정부에서 지방정부를 구제하는 경우 또한 발견하기 어려우며, 2000년대 초반 New Jersey주가 Camden시를 구제한 사례가 거의 유일한 것으로 알려져 있음, 미국 연방정부의 구제중단 접근법(no-bailout approach)은 정부재정에 대한 시장의 감시체제에 의존하기도 하는데, 즉 시장에서 채권발행으로 재원을 마련하기 위한 차원에서 지방정부의 회계 및 재무보고 수준이 향상되는 효과도 가짐, 실제로 연방정부의 강요가 없음에도, 대다수의 주 정부 및 지방정부는 미국 지방회계기준위원회(GASB)의 기준과 회계원칙(GAAP)에 따라 회계정보를 작성함

연구동향

• 정창훈(2011)의 연구는 미국의 지자체 파산 절차를 소개하였다. 본 논문에서는 지자체 파산제도가 어떻게 운영되는지 간략히 소개하고, 재정 책임성 부족과 정부 간 재정 시스템 문제로 재정난을 겪고 있는 지자체에 대한 시사점을 제시하였다. 많은 한국 지자체가 재정난을 겪고 있는 상황에서 미국의 사례를 통해 지방자치를 보호하기 위한 안전장치로서 지자체에 적합한 파산법을 어떻게 설계해야 하는지 배울 수 있을 것으로 기대하였다.
• 주민수(2012)의 연구는 지방채무의 변화추이와 중앙정부에 대한 지방정부의 재정의존성 변화추이를 이용하여 지방재정이 위기라는 주장의 실상을 파악하고 최근의 지방재정위기를 초래한 요인들을 분석하였다. 지방재정위기의 근본적인 원인은 지방재정의 연성예산제약과 가격기능이 작동하지 않는 지방세제, 그리고 과도한 재정형평화를 초래하는 지방재정조정제도 등 지방재정제도에 내재한 요인 때문이지만 최근 지방재정위기가 부각된 것은 세계금융위기를 극복하기 위한 확장적 재정정책과 사회복지정책 확대에 따른 지방재정분담의 급증 때문으로 판단되다. 이 논문에서 지방재정 위기의 크기를 지방채무로 측정하고 토빗모형을 이용하여 지방채무에 대한 사회복지지출 비중과 재정자립도 등의 효과를 실증적으로 분석하였. 이를 통해 지방채무의 측정방법 및 지방정부 유형에 따라 지방채무의 결정요인이 서로 달라짐을 제시하였다.
• 박정민 외(2013)의 연구는 전라남도를 대상으로 설정하여 현재 지방정부의 재정위기의 가능성을 진단하고, 이에 대비하기 위한 지방재정위기관리제도의 운용실태를 파악한 다음, 지방정부 재정위기를 극복하기 위한 지방재정위기관리의 개선방안을 제시하는 데 있다. 최근 경기침체 및 중앙정부의 감세정책 등으로 지방재정 수입이 감소하고 있으며, 사회복지수요 확대, 낭비성ㆍ행사성 경비 과다지출 등으로 지방자치단체의 재정부담이 가중됨에 따라 지방재정 부족분 보전을 위한 지방채 발행이 급증하고 있다는 점에서 재정위기(fiscal emergency)가 발생할 수도 있을 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고, 현재의 지방재정위기관리제도는 사전적 위기관리 측면에서는 조기경보 기능이 미흡하며, 사후적 위기관리 측면에서는 재정건전화 조치의 실효성이 부족한 실정이다. 이에 따라 지방정부의 재정위기 상황에 대처하는 방안으로 지방재정분석ㆍ진단제도의 보완, 조기경보시스템 개선, 재정분석 및 진단의 실효성 제고, 정부간 재정부담 구체화, 연성예산제약하의 지방재정 운영방식 탈피, 지방재정조정제도 개편 등을 제시하였다.
• 이희재(2014)의 연구는 최근(2013년) 연방정부에 파산을 신청하여 미국 정부와 시민들에게 큰 충격을 안겼으며 ,2014년 말 현재 여전히 해결 절차가 진행 중인 미시간 주 디트로이트 시 파산 사례를 중심으로 미국 지방자치단체의 재정위기관리 절차에 관해 살펴보았다. 미시간 주는 위기 상태를 판별할 수 있는 다양한 조건들을 규정하고 있으며, 심각한 재정위기가 발생하기 전에 주의 대응을 허가하고 긴급관리인이 지방자치단체가 파산되지 않도록 다양한 조치를 할수 있도록 하고 있다. 파산을 해야만 하는 부득이한 상황이 되는 경우, 연방파산법을 적용하도록 하는 사후적 조치까지도 주법에 규정하고 있다. 미국 주정부의 강력한 대응 방식및 정교한 대응 절차와 각종 소송에 대비한 검토 조항들은 한국식의 재정위기관리제도를보다 강력하게 개선하고자 할 때, 큰 도움과 시사점을 줄 수 있을 것이다.
• 서정섭과 이희재(2015)의 연구는 새로 도입될 긴급재정관리제도를 다루고 있다. 먼저 재정위기에 대한 이론적 논의를 정리하고, 우리나라 지방재정의 여건과 운영 실태를 살펴본다. 그리고 현재 상황에 비추어 지방재정위기관리제도의 한계점을 살펴본다. 우발 상황의 발생은 기존의 투자심사제도나 지방채발행총액한도제를 적용하여 스크린하기에 한계가 있으며, 지방 공사의 사업 확장, SPC에 대한 지급보증, 예산외 의무 부담 등 준재정영역을 지방재정분석진단제도, 기존의 재정위기관리제도에서 포괄하여 담당하기에도 한계가 있다. 이를 극복하기 위해 현재 지방재정위기관리제도의 연장선상에서 보다 강화된 긴급재정관리제도의 개념 및 필요성을 이론적으로 검토하였다. 향후 제도가 도입되었을 때 중요하게 다루어져야 할 내용들을 제시하는 것으로 연구를 마무리 한다.

참고문헌

• 김현아. (2020). 지방재정위기관리제도 개선방안 마련. 행정안전부 연구용역보고서.
• 임상수&윤성일. (2023). 지방재정위기관리제도 실효성 제고 방안 마련 연구. 행정안정부 연구용역보고서.
• 정창훈. (2011). 미국지방자치단체의 지방재정위기관리제도와 시사점. 강원법학, 32, 47-88.
• 주만수. (2012). 지방재정위기의 현황과 원인분석. 지방행정연구, 26(2), 3-30.
• 박정민, 정민석, & 류상일. (2013). 지방정부 재정위기의 진단과 재정위기관리 개선방안에 관한 연구. Crisisonomy, 9(8), 115-138.
• 이희재. (2014). 미국 지방자치단체의 재정위기관리 절차에 관한 연구: 디트로이트 시 파산 사례를 중심으로. 지방행정연구, 28(4), 367-390.
• 서정섭, & 이희재. (2015). 지방재정위기 극복을 위한 ‘긴급재정관리제도’에 관한 연구. 한국정책연구, 15(4), 151-171.