버스공영제

버스공영제 개요

버스운영체계의 유형

버스공영제는 노선권의 소유와 운영방식에 따라 민영제, 준공영제, 공영제로 구분되고 있는 버스운영체계의 한 종류이다. 민영제가 민간이 자유경쟁 시장체제 하에서 서비스를 공급하는 것으로, 민간이 버스서비스 공급 및 관리의 주체가 되고 정부는 최소한의 규제를 통해 간접적으로 개입하는 방식인 것에 반하여 공영제는 공공이 버스노선의 계획, 조정 및 운영 등의 모든 업무를 직접 담당하는 것으로, 버스서비스를 공공재로 간주하여 개인교통수단 또는 타 교통수단을 이용할 수 없는 사람들에게 버스서비스를 제공하기 위한 운영방식이다. 한편 준공영제는 민영제와 공영제가 가지고 있는 단점을 보완하기 위해 민영과 공영방식을 혼합한 형태로, 민영제의 효율성과 공영제의 노선운영 공공성을 결합하여 버스서비스 개선 및 운행의 안정성을 도모하기 위한 방식이다. 공영제방식으로는 정부 또는 지자체가 직접 운영하는 직영방식과 정부 또는 지자체가 버스관리운영을 위한 별도의 독립기구(공사형태)를설립하여운영 하는 공기업형이 있다. 공영제는 수요가 적어 수익이 발생하지 않는 비수익노선을 대상으로 버스서비스를 제공하여공공성을 확보할 수 있고 업체 간의 과다경쟁해소등의 장점이 있는 반면, 운영에 필요한 모든 비용을 재정으로 지원하므로 정부 또는 지자체의 재정악화를 초래할 수 있다. 준공영제는 운영방법에 따라 수입금공동관리형, 노선관리형 및 위탁관리형의 3가지 유형으로 구분된다. 현재 국내 대부분의 지자체에서 버스공영제는 준공영제 방식으로 이루어지고 있다.

외부링크

국내 지자체별 시내버스 준공영제 연혁

• 네이버 지식백과: 버스준공영제 (지식백과 내 한경 경제용어사전)

• 나무위키: 공영버스

해외사례

• 영국: 영국 교통부의 통계자료에 따르면 2018년 3월 기준 영국 전체에서 운행되고 있는 버스대수는 약 34,500대이며, 그 중 약 29%인 10,000대 정도가 런던 지역에서 운행되고 있음, 노선 입찰제의 대표적 사례인 런던의 경우 보수당의 대처 정부가 집권한 후 노동당 정부의 국유화 정책으로 인한 공기업 적자, 서비스 품질 저하를 해결하기 위해 민영화 정책을 펼치는 과정에서 버스 서비스에 대한 경쟁이 도입됨, 1984년까지 런던의 집행부였던 Greater London Council(GLC)에 의해 버스 서비스 공급이 이루어졌으나 대처 정부가 제정한 1985년 지방정부법에 의해 런던광역시가 폐지되었으며, 대중교통의 운영업무를 중앙정부로 이관한 후 경쟁 도입을 위해 노선입찰제를 도입하고 전 노선으로 확대함
• 핀란드: 헬싱키는 수도권 지역의 대중교통서비스가 독점적 장기계약을 맺은 서비스 운영자에 의해 공급됨에 따라 계약의 자동 연장으로 인한 비용 상승을 억제하고 대중교통에 투자되는 재원을 통해 서비스 수준을 개선하기 위해 1994년부터 노선입찰을 시작함
• 스웨덴: 스톡홀름은 1967년부터 주 산하 공사(Storstockholms Lokaltrafik, SL)를 통해 대중교통서비스를 공급해왔으나 버스의 행정 및 운영비용 절감, 버스서비스 만족도 향상을 위해 1992년부터 경쟁입찰을 시작함
• 스페인: 마드리드의 경우 기존의 양여 계약 방식에서의 단순한 운영비용 보충에서 나오는 운영비용 저감 노력 저하, 공공 서비스 이용객 증가 동기 저하등 문제를 해결하기 위해 ‘수익 공동 분배 관리’로 이전, 킬로미터당 운영 비용, 서비스 품질에 따른 보너스와 벌금등의 조건을 포함한 계약을 체결하고 있으며 시영 교통회사인 EMT(Empresa Municipal de Transportes de Madrid, S. A) 및 시와 계약한 민간 사업자들이 버스 서비스 공급에 참여하고 있음
• 브라질: 쿠리치바의 경우 노선권은 정부가 소유하고 있으며 도시개발과정에서 설립되어 주 법률에 의해 시의 대중운송제도를 규율, 윤용, 기획, 감독하는 총괄권을 부여받은 쿠리치바도시공사(URBS)가 구역별로 민간 회사에 경쟁 입찰을 통한 운영권 계약을 함
• 싱가포르: 싱가포르의 경우 2016년 9월부터 승객들의 요구에 대한 반응성을 높이고 업체간 경쟁을 장려하여 버스서비스 품질을 개선하려는 목적으로 호주의 퍼스 및 영국 런던의 사례를 참고해 Bus Contracting Model이라는 이름으로 노선입찰제를 도입함, 기존 2개의 버스회사(SBS Transit, SMRT)의 면허가 2016년 8월에 만료됨에 따라 점진적으로 노선입찰제로 전환하여 신규 2개 업체가 시장에 진입함, 싱가포르 정부는 신규 업체의 시장 진입을 용이하게 하여 입찰과정에서의 경쟁을 강화하기 위해 차고지 등 관련 기반시설과 버스를 정부소유로 전환함

  

  해외 (준)공영제 버스운영체

연구동향

• 이영수(2014)의 연구는 기존 연구와 달리 면허 재갱신, 노선 소유권과 조정권, 재정지원, 운영의 공영화 등의 지표를 이용해서 한국 버스운영체제의 특징을 새롭게 분석 했다. 분석 결과, 한국의 버스운영체제는 기간이 없는 일반면허가 발급이 되면서 면허 재갱신이 이뤄지지 않았고 그로 인해서 노선 소유권과 조정권 등도 지방정부가 아닌 버스 사업주들이 소유하고 있었다. 민간사업자들이 과도하게 사업 운영권을 독점하면서 사유화 문제를 야기하고 있었던 것이다. 외국과 달리 한국의 버스운영체제는 공공권한이 아주 약한 특징을 가지고 있으므로 버스개혁은 물론 버스공영제 도입을 위해서는 이러한 부문을 개선하는 조치가 선행되어야 한다. 현행 기간이 없는 일반면허 체계를 기간이 있는 한정면허체계로 전환하여 사유화된 노선권을 공공소유로 전환시켜야 하는 것이다. 그래서 지방정부가 지금과 달리 노선권을 실질적으로 소유하게 된다면 버스사업에 대한 공적개입을 확대할 수 있을 뿐만 아니라 지방정부의 정책적 판단에 따라 버스민영제로 운행되는 노선에서도 버스공영제를 도입할 수 있을 것이다.
• 김현우와 이원욱(2009)의 연구는 버스교통 운영방식이 민영제의 효율성과 공영제의 공공성을 살려 운영하는 준공영제 정책의 방식으로 가고 있는데 대중교통으로서 효과성을달성할 수 있는 교통정책인지 알아보고자 하였다. 그리고 과연 준공영제란 어떠한 것인지를 좀 더 알아보고자 하였으며, 준공영제의 모형은 어떤 것이 있는지, 또한 버스준공영제 정책의 유형은 어떠하며, 국내외의 준공영제 정책의 사례는 무엇이 있는지도 알아보고자 하였다. 국내의 버스준공영제는 주로 수입금공동관리제와 재정지원제도를 통하여 실시하고 있으며, 국외의 버스준공영제는 일본의 경우 노선, 차량과 시설은 지자체가 소유하고 운영권만 위탁하고 있으며, 미국과 영국도 민간위탁제 방식으로 실시하고 있었다. 준공영제는 노선권확보, 버스재정지원, 수입금공동관리 및 환승제에 의한 것이 있으며 이를 통해 도시 대중교통효율화를 이루어야 할 것이다.
• 오미영과 박준환(2011)의 연구는 서울시 준공영제 이후 서울시내버스 업체의 생산성 변화에 대해 살펴보았다. 2004년 7월 이후 서울시는 시내버스산업에 준공영제를 도입함에 따라 버스 업체에 매년 운영보조금을 지급하고 있다. 서울시가 시내버스 업체에 지급하는 운영보조금은 요금이 조정된 2007년 이후 지속적으로 증가하고 있다. 일반적 통념에 따르면 버스산업에 공영제를 도입한 이후 버스업체에 지급하는 운영보조금이 증가하는 이유는 운영업체들의 도덕적 해이로 인한 경영생산성이 감소하기 때문이라고 가정할 수 있다. 하지만, 운영보조금의 증가는 두 가지 원인으로 나누어 생각할 수 있다. 먼저 연료비, 인건비 및 물가가 계속 상승하였음에도 불구하고 2007년 4월 이후 대중교통 요금은 유지되고 있기 때문이다. 이 경우, 버스업체의 생산성이 일정부분 증가하더라도 적자가 지속되어 운영보조금이 증가할 수 있다. 또하나 요인으로는 일반적으로 알려진 바와 같이 버스업체들의 경영생산성이 감소했기 때문일 수도 있다. 어떤 원인에 의해 보조금 지급이 증가하였는지에 대한 판단에 따라 향후 준공영제 제도 개선과 관련한 다양한 정책적 결정이 좌우될 수 있다. 특히 시내버스 요금 인상에 있어서 버스업체의 생산성에 대한 분석은 중요한 역할을 할 수 있다.

참고문헌

• 김도영 외. (2019). 광역버스 새경기 준공영제 도입방안 연구. 경기도 연구용역보고서.
• 김영욱 외. (2023). 경기도 시내버스 준공영제 추진방안 연구용역. 경기연구원 연구용역보고서.
• 이영수. (2014). 한국 버스운영체제의 특징과 버스공영제 도입을 위한 선행과제: 노선면허제도를 중심으로. 경제와사회, 104, 335-357.
• 김현우, & 이원욱. (2009). 버스준공영제 정책의 효과성 평가. 국가정책연구, 23(4), 141-168.
• 오미영, & 박준환. (2011). 서울시 준공영제 이후 서울시내버스 업체의 생산성 변화. 대한교통학회 학술대회지, 65, 547-551.