FTA 직접피해보전제도

FTA 직접피해보전제도 개요

FTA 직접피해보전제도는 FTA 이행으로 수입이 급격히 증가해 가격하락의 피해를 본 품목의 생산자에게 가격하락의 일정 부분을 지원하는 제도이다. 해당 제도는 2004년 한·칠레 FTA 체결에 따른 수입 농산물 시장개방 확대에 대응하여 농업인의 피해보전과 농업경쟁력 제고를 목적으로 국내보완대책을 수립하여 시행되었다. FTA 피해보전직불금 지급 요건은 당해연도 총수입량이 기준총수입량보다 많고, FTA 체결국 수입량이 기준수입량보다 많고, 수입 농산물과 직접 대체되는 국산 농산물의 당해연도 평균가격이 기준가격 미만으로 하락했는지 여부이다. 3가지 지급요건을 모두 충족한 품목에 대해 당해연도 평균가격과 기준가격 간 차액의 95%를 FTA 피해보전직불금으로 지급하게 된다. 대상품목은 키위, 시설포도와 같이 피해가 예상되는 품목을 사전적으로 결정하였으나, 2007년 개정안에서는 피해가 실제로 발생한 품목을 사후 지정하는 방식으로 변경되었다. 발동기준은 ‘당해연도의 국내 시장가격(연중 평균가격)이 과거 5년간의 시장가격 중 최댓값·최솟값을 제외한 평균값의 85% 이하’에서 2012년 ‘90% 이하’로 완화되었다. 즉, 가격 발동기준이 과거 5년 올림픽평균의 85%에서 90%로 상향조정되면서 피해보전 대상 품목으로 선정될 가능성이 그만큼 높아지게 된다. 보전비율은 당해연도 가격과 기준가격 간 차액의 85%에서 2011년 90%, 2015년 한·중 FTA 여･야･정 합의를 통해 95%로 다시 상향 조정되었다. 지급한도는 애초 규제가 없었으나, 2012년부터 법인은 5천만 원, 개인은 3천 5백만 원 내에서 지급하도록 제한하고 있다. 사업 시행기간은 기존 ‘한·칠레 FTA 발효 후 7년’에서 ‘한·EU FTA 발효 후 10년간’으로 연장되었고, ‘한·중 FTA 발효 후 10년간’으로 재연장되었다. 한편 폐업지원제도는 FTA 이행으로 과수·시설원예·축산·수산 등의 품목을 재배·사육 또는 포획·채취·양식하는 사업을 계속하는 것이 곤란하다고 인정되는 품목에 대해 농어업인 등이 폐업하는 경우 지원금을 지급하는 제도이다. 폐업지원제는 농업의 구조조정을 촉진하여 경쟁력을 높이고, 폐업농가의 안정적인 경제활동과 생활기반을 보장하는 정책적 목표를 가진다. 한·미 FTA 체결을 계기로 폐업지원 대상 품목은 모든 농수산물을 대상으로 하는 피해보전직불제와는 달리 과수, 축산 등 초기 투자 비용이 커서 폐업 시 시설 투자비 회수가 어렵거나 재배·사육 기간이 2년 이상 소요되어 단기간에 수익을 얻기 어려운 품목으로 한정된다. 폐업지원제도의 시행기간은 기존 제도(2004년)에서는 2008년 12월에 종료하는 것이었으나, 한·EU FTA(2011.7.1.) 발효 후 5년간으로 연장되었고, 한·중 FTA(2015.12.20.) 발효 후 5년간으로 재 연장되었다. 2011년 개정안에서 폐업지원을 받은 농가는 5년간 동일 품목이나 축종의 생산에 참여하지 못하고, 정부에서 시행하고 있는 경쟁력 제고 사업을 지원받을 수 없도록 규정하고 있다. 폐업지원금 지급기준은 기존 순수입(조수입-경영비-자가노력비) 기준에서 2007년 이후 순수익(순수입-토지·자본 용역비) 기준으로 변경되었다.

외부링크

• 공식자료: 직접피해보전제도 (한국해양수산개발원 내 FTA 국내보완대책)

근거법령

• 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법: 공포일 2022.01.11 시행일 2023.01.12

제1조(목적) 이 법은 자유무역협정을 이행할 때에 농어업등의 경쟁력을 높이고 피해를 입거나 입을 우려가 있는 농어업인등에 대한 효과적인 지원대책을 마련함으로써 농어업인등의 경영 및 생활의 안정에 기여하는 것을 목적으로 한다.

제6조(자유무역협정의 이행에 따른 피해보전) ① 정부는 협정의 이행으로 수입량이 급격히 증가하여 가격 하락의 피해를 입은 품목에 대하여 해당 협정의 발효일 이전부터 해당 품목을 생산한 농어업인등에게 협정의 이행에 따른 피해보전직접지불금(이하 “피해보전직접지불금”이라 한다)을 지원하는 시책을 「대한민국 정부와 중화인민공화국 정부 간의 자유무역협정」의 발효일부터 10년간 시행한다.

제7조(피해보전직접지불금의 지급기준) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 피해보전직접지불금 지원대상품목이 다음 각 호 모두에 해당하는 경우에는 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에서 허용하는 범위에서 피해보전직접지불금을 매년 지급한다. <개정 2012. 1. 17., 2013. 3. 23.>

1. 협정의 이행에 따라 피해보전직접지불금 지원대상품목의 해당 연도 평균가격이 기준가격(해당 연도 직전 5년간의 평균가격 중 최고치와 최저치를 제외한 3년간의 평균가격에 100분의 90을 곱하여 산출한 가격을 말한다. 이하 같다) 미만으로 하락한 경우. 다만, 협정의 발효연도의 경우에는 협정의 발효일부터 해당 연도 말일까지 피해보전직접지불금 지원대상품목의 평균가격이 기준가격 미만으로 하락한 경우

2. 협정의 이행에 따라 피해보전직접지불금 지원대상품목의 해당 연도 총수입량이 기준총수입량(해당 연도 직전 5년간의 연간 총수입량 중 최고치와 최저치를 제외한 3년간의 평균총수입량을 말한다. 이하 같다)을 초과하고 협정상대국으로부터의 해당 연도 수입량이 기준수입량을 초과하는 경우. 다만, 협정의 발효연도의 경우 해당 연도 총수입량과 협정상대국으로부터의 해당 연도 수입량은 협정의 발효일부터 해당 연도 말일까지의 기간 동안 수입된 물량으로 산출하고 기준총수입량과 기준수입량은 연간 기준총수입량과 기준수입량에 협정의 발효일부터 해당 연도 말일까지의 일수를 1년으로 나눈 비율을 곱하여 산출한다.

제9조(폐업 지원) ① 정부는 협정의 이행으로 과수ㆍ시설원예ㆍ축산ㆍ수산 등의 품목을 재배ㆍ사육 또는 포획ㆍ채취ㆍ양식하는 사업을 계속하는 것이 곤란하다고 인정되는 품목에 대하여 농어업인등이 폐업하는 경우에는 폐업지원금을 지급하는 시책을 일정 기간 시행할 수 있다.

제10조(생산자단체에 대한 지원) 정부는 협정의 이행으로 수입량이 급격히 증가하여 가격 하락, 생산액 감소 등의 피해를 입거나 입을 우려가 있는 농산물 또는 수산물에 대하여 생산자단체의 수매ㆍ비축 및 가공을 지원할 수 있다.

제11조(농산물 또는 수산물 가공업에 대한 지원) 정부는 농산물 또는 수산물의 가공업이 협정의 이행으로 매출이 급격히 감소하는 등 피해를 입는 경우에는 경영정상화에 필요한 자금을 지원할 수 있다.

연혁

• 2004년: 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법 제정, FTA 피해보전직접지불제와 폐업지원제를 포함하는 FTA 직접피해보전제도 운영
• 2007년: 한·미 FTA 체결에 따른 국내보완대책 발표
• 2010년: 한·EU FTA의 발효에 앞서 집중적 피해가 예상되는 축산분야에 대해 기존 ‘축산업발전대책’ 등 기배정된 지원 규모에 2조 원을 추가한 10조 8천억 원 규모의 ‘한·EU FTA 국내보완대책’ 마련
• 2012년: 한·미 FTA 비준에 앞서 2조 7천억 원의 국내보완대책 추가 수립

해외사례

• 미국: 미국의 TAAF는 북미자유무역협정(NAFTA) 체결을 앞두고 멕시코와 캐나다로부터의 수입증가가 과수·채소·축산농가에 피해를 줄 것으로 예측되는 상황에서 수입증가에 따른 농산물가격 하락 및 농가소득 감소의 피해를 보전하기 위해 도입되었다. 미국은 입법을 통해 TAAF 운영을 위한 근거와 예산(2~5년)을 규정하고, 매 기간마다 TAAF의 효과를 점검하고 연장 여부(예산 승인 포함)를 논의하는 과정을 거치고 있다. 미국 TAAF에서는 예산법률주의에 따라 각 법에서 예산규모와 적용시한을 정함으로써 예산 집행의 불확실성을 제거하고 있다. 2002년 무역조정지원개혁법(TAARA), 2009년 미국경제회생·재투자법(ARRA), 2011년 무역조정지원확장법(Trade Adjustment Assistance Extension Act, TAAEA), 2015년 무역특혜확장법(Trade Preferences Extension Act, TPEA)으로 매년 9천만 달러를 집행할 수 있도록 근거를 마련하였다. 미국은 행정부가 ｢FTA 농어업법｣에 근거해 투자 계획을 수립하고 의회에 승인을 받는 구조를 가지고 있으나, 우리나라는 미국과 같이 매년 일정 규모의 FTA 직접피해보전제도 예산이 보장되는 것이 아니라, 그 당시 상황과 재정 여건에 따라 매년 변동될 가능성이 있다. 미국 TAAF는 농무성 산하 해외농업청(FAS)을 중심으로 경제연구소(ERS), 신청심의위원회(PRC),70) 농업지원청(FSA), 국립식품농업연구소(NIFA) 등이 참여하여 각자의 역할을 수행하는 방식으로 운영된다. 해외농업청(FAS)이 신청심의위원회(PRC)의 심의의견을 바탕으로 생산자그룹의 청원서 인증 여부를 공고하면, TAAF 지원품목(생산자그룹의 청원이 인정된 품목)을 생산한 농업인은 농업지원청(FSA)에 현금지원을 신청하고 적격 여부를 판정받은 후 교육·훈련의 기술지원과 현금지원을 받게 된다. 미국 TAAF에서는 세 명 이상의 생산자(생산자그룹)가 수입증가로 자신들이 생산한 농수산물 가격이 하락했다고 판단되면 해외농업청에 현금 지급을 받기 위한 청원서를 제출(신청)할 수 있다. 해외농업청은 청원 품목의 가격(국가 평균), 생산량, 생산액, 현금수입(이상 그룹 평균) 중 어느 하나가 과거 3개년 평균 대비 15% 이상 감소했는지, 수입량은 과거 3개년 평균보다 증가해서 가격·생산량·생산액·현금수입 감소에 중대한 영향을 끼쳤는지를 검토한다. 지원대상 농산물의 범위에서 미국은 2단위 HS code로 제한하지만, 해당 2단위 HS code 내의 모든 유형을 포함한다. 농업인 수혜자격에 있어서 미국의 경우는 지원대상 품목 선정 기준과 별도로 농업인 수혜 자격을 구분해 실질적인 가격하락의 피해를 입은 농업인을 지원하는 반면, 우리나라는 지원대상 요건을 충족하는 품목을 관련 FTA 발효 이전부터 생산한 모든 농업인에게 수혜자격을 부여하고 있다. 미국은 현금지원(cash benefit) 중심에서 기술지원(technical assistance)과 사업계획(business plan) 수립 중심으로 변경해 농가의 실질적인 영농재기와 성장을 도모한다.
• 호주: 호주정부는 지원의 필요성에는 동의하지 않았지만 계속되는 생산자의 지원요청을 일부 수용하여 감귤시장발전프로그램(Citrus Market Development Program: CMDP)을 시행하기 시작하였다. 5년 프로그램으로 원활한 조정과 국제 경쟁력 향상을 도모하여 장기적 성장궤도에 진입하도록 돕는 것을 목적으로 하며 세부적으로는 신선과일 수출의 증가를 권장하여 감귤산업의 수익률 제고를 달성하고자 하였다. CMDP는 감귤산업에 간접지원을 제공하는 일시적 프로그램으로 예산은 모두 820만 호주달러며, 지원 대상은 생산자를 포함하여 가공, 포장, 수출업자까지이고, 지원 분야는 수출증대, 국내 신선주스 소비증대, 냉동농축주스 시장의존율 감소와 관련된 투자에 한정된다. 일반적으로 비즈니스 계획 수립, 교육 이수, 농가 구조조정의 활동에 금융지원을 한다. 비즈니스 계획 수립은 RPP 지원을 위한 선행조건에 해당하여 농장 수익성, 농장경영주의 개인적 능력 수준, 농장 재정 여건 개선 방법 등이 포함된다. 프로그램별로 정해진 예산 대비 많은 농가의 지원으로, 프로그램 신청 농가는 자금 지원의 필요성을 설득력 있게 설명하고 RPP 지원을 통해 더욱 수익성 높은 사업으로 이끌고 갈 수 있다는 것을 보여줄 수 있어야 한다. 한편 DSAP(낙농농가 피해보상 직불)는 정책개혁으로 인해 영향을 받은 모든 농민에게 전환 지원을 제공하기 위한 종합대책 중의 하나로 피해 보상 직접지불에 해당한다. DSAP 보상권은 낙농 경영체에 배분되었으며, 1999년 9월 28일을 기준으로 낙농 기업에 경제적 이권이 있는 자라면 누구나 DSAP 보상에 지원할 수 있다. 낙농 경영체에 대한 보상금은 350,000호주달러로 상한이 설정되었지만, 지원자의 낙농 소득이 특정 기간 총 농가소득의 70%를 초과할 때는 적용되지 않는다.

연구동향

• 이현근 외(2019)의 연구의 목적은 FTA 직접피해보전제도와 관련된 사회적 논란과 이해관계자 갈등을 줄이기 위해 보다 정확한 정보를 제공하고 법적-제도적 방안을 모색하는 데 있다. 이를 위해 미국 무역조정촉진법과 우리나라 FTA 직접피해보전제도의 유사점과 차이점을 비교하고 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 첫째, 총수입액, FTA 수입액, 국내가격 등 세 가지 요건을 완화할 필요가 있다. 동시에 개별 농가의 지원대상(신청조건)에 생산 또는 판매 사실뿐만 아니라 가격하락의 영향을 입증할 수 있는 조건을 부과하여 실질적인 소득손실이 있는 농가가 지원받을 수 있도록 할 필요가 있다. 둘째, FTA 직접 피해보전의 요건 중 하나인 수입량 요건 분석을 위한 HSK 코드가 매우 중요하다. 따라서 품목별 HSK의 범위를 법률 또는 시행령에 상세히 규정하여 제도 운영의 투명성을 높일 필요가 있다. 셋째, 폐업보상제의 경우 특정 품목의 폐업으로 인해 동일 품목의 다른 품목 재배면적이 증가해 가격하락으로 이어지는 등 풍선효과가 발생하고 있다. 이는 단순 보조금이며 중장기적으로 공급을 통제하는 것은 불가능합니다. 따라서 무조건 보조금을 지급하기보다는 교육-컨설팅 등을 통해 전환계획 수립 여부에 따라 일정 금액의 보조금을 지급하는 방식으로 변경할 필요가 있다. 이를 통해 국내 보조금에 대한 WTO 규제를 완화하고, FTA 수입으로 피해를 입은 농가를 효과적으로 지원할 수 있을 것이다.
• 심영규(2013)의 연구는 현행｢FTA 지원특별법」에 따른 피해보전대책 제도 운영 현황에 대해서 살펴본 후, 국내ㆍ외 주요 유사제도인 우리나라의 무역조정지원제도 및 미국의 ‘농어민 TAA’와의 비교 검토를 중심으로 현행 법령체계 상 피해보전대책 제도의 주요 문제점을 분석하고, 제도의 실효성 제고를 위한 법적ㆍ제도적 보완ㆍ개선 방안을 정리ㆍ제시하였다최근｢한국-중국 FTA」체결을 위한 논의와 협상이 활발히 진행되고 있고, 쌀 관세화 정책이 본격적으로 추진되고 있는 등 국내농업과 대외 농업통상을 둘러싼 환경의 급격한 변화와 함께 국내농업에 미치는 영향과 피해의 확대는 불가피할 것으로 전망된다. 따라서 FTA 농업부문 피해보전대책에 대한 장ㆍ단기적 법적ㆍ제도적 보완과 개선은 선택사항이 아닌, 필수적인 과제라고 할 수 있다. 더욱이 피해보전직접지불제도 및 폐업지원제도는 농업인의 경영ㆍ생활안정에 기여하기 위한 지원대책일 뿐만 아니라, 궁극적으로는 국내농업의 합리적인 구조조정을 자연스럽게 유도하고 우리 농업의 대외 경쟁력을 효과적으로 제고하기 위한 주요 정책적 수단으로서의 성격을 갖기 때문에, 우리 국내농업의 생존과 지속가능한 발전을 위해서도 제도의 적절한 정비ㆍ보완 및 실효적인 운영이 필요하다고 할 것이다. 이러한 인식 하에 현재 정부의 주무부처인 농림축산식품부는 물론 국회를 중심으로 제도의 정비 및 보완ㆍ개선에 관한 논의가 진행되고 있는 것으로 알려져 있는 바, 이 논문에서의 논의가 제도의 보완ㆍ개선을 위한 규범적 논의과정에 기여할 수 있기를 기대한다.
• 손용정(2012)의 연구는 FTA 체결에 따른 국내지원대책을 직접적 피해보전, 산업별 경쟁력 강화, 소득기반확충으로 나누어 계층설계를 하였다. 직접적 피해보전대책에는 농업인, 어업인, 제조업, 서비스업 경영인, 근로자로, 산업별 경쟁력 강화는 농업, 수산업, 제조업, 제약산업, 서비스업, 소득기반확충에는 농업과 어업에 대하여 계층적으로 구조화된 평가틀을 구축하였으며, 27개의 하위기준의 측정항목을 선택하여 AHP분석을 위한 계층 설계를 하였다. 국내지원대책 중에서는 직접적 피해보전 대책보다는 산업경쟁력 강화와 소득기반확충을 위한 대책의 중요도가 높게 나타났다. 산업경쟁력강화에서는 농업과 제조업에 대한 지원을 소득기반확충에서는 어업보다는 농업에 대한 지원을 그리고 직접적 피해보전대책에서는 농업인과 근로자에 대한 지원대책이 중요도가 높은 것으로 분석되었다.

참고문헌

• 문한필, 이현근, 채상현, 명수환, & 최미라. (2020). FTA 직접피해보전제도 운용실태 분석과 개선방안 연구. 한국농촌경제연구원 정책연구보고서, 1-258.
• 이현근, 문한필, & 채상현. (2019). FTA 직접피해보전제도와 미국 농업인 무역조정지원제도의 법･ 제도적 비교 연구. 농업경영. 정책연구, 46(4), 668-695.
• 심영규. (2013). FTA 체결에 따른 농업부문 피해보전대책제도 개선에 관한 법정책학적 고찰. 법과 정책연구, 13(4), 1755-1783.
• 손용정. (2012). FTA 체결에 따른 국내지원대책의 평가기준 및 우선순위 선정. 통상정보연구, 14(1), 301-314.