평창동계올림픽 시설 활용

이슈 요약

2018 평창동계올림픽이 강원도에서 개최되었다. 동계올림픽 이후 강원도 산하 공공시설로 남은 경기장 7곳의 최근 3년간 누적적자는 약 135억원으로 집계되며, 평균 수익률은 –78%로 추산되고 있어 올림픽 시설에 대한 사후활용 대책이 시급한 실정이다.

가장 큰 갈등이 발생한 시설은 알파인 스키 경기장이다. 평창동계올림픽이 예정되며 강원도 정선군, 주민들과 환경단체는 협의 과정을 거쳐 자연생태계1등급으로 보호 중인 가리왕산을 올림픽 이후 완전 복구를 전제로 알파인 경기장으로 활용하는 데에 동의하였다. 그러나 동계올림픽이 치러진 후, 평창과 강릉 등 올림픽 경기가 펼쳐진 지역들이 발전함과 달리 정선은 올림픽 전과 후에 별 차이가 없었다. 정선군에 남은 동계올림픽의 유일한 유산은 알파인 경기장 뿐이었다. 정선군민들은 강원도와 중앙 정부에 평창동계올림픽의 유일한 유산인 가리왕산의 곤돌라를 철거하지 말고 보존하여 후손들에게 전하고 싶다는 이야기를 전했다. 이들의 이야기는 ‘올림픽 이후 가리왕산 완전 복구’ 약속에 배치되며 산림청, 환경부, 환경 단체의 반대에 부딪치게 되었다.

이해관계자들은 국무조정실의 제안을 수용하여 가리왕산의 합리적 복원을 위한 갈등조정협의체를 구성하였고, 2년간 14차례의 회의를 거쳐 합의안을 도출하였다. 주요 갈등 쟁점은 곤돌라 존치에 대한 법·행정적 타당성, 경제적 타당성, 환경적 타당성, 올림픽 유산으로서의 가치, 산림복원에 대한 대국민 약속 및 사회적 합의 등 다섯 가지였다. 2년여간의 조정과정을 통해 3가지의 합의안이 도출되었고, 주요 내용은 3년간의 곤돌라 한시적 운영 이후, 곤돌라 철거 또는 유지에 대한 판단을 정부(산림청)에 일임하는 것이었다.

이슈 전개 과정

발단

• 2012.6 평창동계올림픽 활강 경기장으로 가리왕산 선정
• 2016.12 평창 동계올림픽대회 및 동계패럴림픽대회 지원에 관한 특별법 제정
• 2018.1 강원도, 산림청 중앙산지관리위원회에 가리왕산 복원계획 제출
• 2018.2 평창동게올림픽 대회 개최
• 2018.2 강원도지사, 강원도민일보와의 인터뷰를 통해 2021년 남북 공동 아시안 개최 및 알파인 스키장 존치 의사 밝힘

증폭

• 2018.3 정선지역 주민들이 알파인 스키장 존치 요구 서명 발표
• 2018.4 산림청, 가리왕산 산림 생태복원 지원단 구성
• 2018.5 녹색연합, 가리왕산 산사태 위험 가능성이 높다는 점을 지적
• 강원도, 가리왕산 산사태예방대책마련 및 산사태 예방사업 실시설계 용역 착수
• 녹색연합, 감사원에 가리왕산 알파인스키장 감사 청구

고조

• 2018.7 원주지방환경청, 가리왕산 복원 여부와 관련하여 이행조치 명령을 받고도 조치를 취하지 않았음을 이유로 강원도에 1,000만원 과태료 부과
• 2018.8 산림청 중앙산지관리위원회, 전면복원을 요구하며 강원도에 가리왕산 생태 복원 보완 계획 수립하고 9월말까지 제출할 것을 요구
• 2018.12 산림청, 경기장과 부대시설을 철하고 전면 복원하라고 통보
• 2018.12 정선 알파인경기장 원상복원반대 투쟁위원회, 정선 알파인경기장 복원 반대 대정부 투쟁을 선언
• 2018.12 환경부, 정선 가리왕산 활강 경기장을 복원하라는 이행조치명령 강원도에 통보
• 2018.12 강원도, 곤돌라/관리용 도로 존치 계획을 담은 '가리왕산 생태복원 기본계획'을 최종 제출
• 2018.12 산림청 중앙산지관리위원회, 전면복원 계획이 제출되지 않았음을 이유로 가리왕산 복원 안건을 심의치 않기로 결정
• 2018.12 산림청, 강원도가 전면복원에 대한 의지가 없다고 판단, 국유림 사용허가 기간 만료되는 12월31일 이후 관련법에 따른 행정절차를 진행한다고 밝힘

완화

• 2019.1 산림청, ‘정선지역 상생･발전 민간협의회’구성을 제안했지만 정선지역 주민들이 산림청의 ‘가리왕산 전면복원 강행 방침’에 거부의사를 밝힘
• 2019.1 강원도, '사회적 합의 기구 구성'을 공식적으로 제안
• 2019.4 가리왕산의 합리적 복원을 위한 협의회 공식 출범함
• 2020.7 강원도와 정선군 주민, 3년간의 한시적 곤돌라 운행을 제안
• 2021.4 협의회, 14차의 협의회를 통해 가리왕산 알파인 스키 경기장 운영 합의한 확정
• 2021.6 정부, 가리왕산 합리적 복원을 위한 협의회와 결정 수용 및 이에 따른 추진 계획 발표

이해관계자별 입장

강원도(정선군)

강원도와 정선군은 '법행정적 타당성', '경제적 타당성', '환경적 타당성', '안전성', '올림픽 유산으로서의 가치'을 제시하며 입장을 드러냈다.

• 법행정적 타당성 : 올림픽 개최가 다가오고, 경기장 시설을 구축할 마땅한 장소가 없는 상황에서, 올림픽 개최 또한 국제사회와의 약속이므로 할 수 없이 가리왕산 완전복원을 약속하게 되었다는 입장이다.
• 경제적 타당성 : 알파인 경기장 보존을 통해 곤돌라 운영 뿐만 아니라 여러 환경 체험의 장으로 활용하여 강원도 내 관광자원, 시설, 축제 등과 연계하여 경제성을 높일 수 있을 것이라 분석하였다.
• 환경적 타당성 : 가리왕산 곤돌라 운영 시 환경영향을 예측하고 대책을 마련하여 곤돌라의 존치의 타당성을 강조하였다. 가리왕산의 생태복원은 훼손 이전 가리왕산의 구조와 기능의 회복보다는 가리왕산 생태계 회복을 돕는 공간적·사회적 노력을 모두 포함하는 것으로 생태복원의 개념의 변화가 있음을 주장하였다.
• 안전성 : 곤돌라 시설의 안전성 이슈와 관련하여, 정기검사와 일상검사를 실시하고 있으며, 곤돌라 설계 및 제작사의 설계도면에 따라 지주는 일정한 기울기로 시공되었고, 교통안전공단 안전검사 결과 조명 및 승강시설을 제외하고는 모든 항목에서 적합한 것으로 판정 받았음을 강조하였다.
• 올림픽 유산으로서의 가치 : 평창 올림픽의 전략목표는 문화, 환경, 경제 및 평화올림픽이었으며, 대한민국과 개최지역의 지속가능한 올림픽 유산을 창출하는 것이었음을 강조하였다.

정부 (환경부)

환경부는 '생태복원 이행 법행정적 당위성', '환경적 측면에서 생태복원의 당위성'을 강조하며 입장을 드러냈다.

• 생태복원 이행 법행정적 당위성 : 가리왕산 입지결정 당시 사용승인조건은 "슬로프는 산림으로 복구 및 복원하고 산림유전자보호구역으로 환원하는 것"이었다. 이에 따라 생태복원 대상지역의 시설물 철거 및 전면 복원하는 것을 강조하였다.
• 환경적 측면에서 생태복원의 당위성 강조 : 가리왕산은 생태·자연도 1등급 지역, 산림유전자원보호구역 등을 포함하고 있는 생태적 측면에서 보전가치가 매우 높은 지역이며, 멸종위기야생생물 11종, 희귀식물 23종 등 다수의 법정보호종이 서식·분포하고 있는 지역으로 조사되어 지속적인 방문객 유입, 시설의 유지·관리 등으로 인해 주요 동식물 및 서식지의 훼손·파괴·교란 등 생태계 악영향 우려됨을 지적하였다. 이에 따라 활강장 내 모든 시설물들을 철거하고 전면 생태복원함이 타당하다는 입장이다.

정부(산림청)

산림청은 '곤돌라 운영수지분석과 생태관광계획의 경제적 타당성 입증', '환경적 타당성', '지속적인 재해 위험으로 인한 지역주민의 안전 위협'을 강조하며 입장을 드러냈다.

• 곤돌라 운영수지분석과 생태관광계획의 경제적 타당성 입증 : 다른 관광요소가 없는 가리왕산 곤돌라의 최소 탑승객 수가 14만명인 것은 설득력이 떨어지며, 강원도가 제시한 최소 수익이 사회적 합의사항 파기, 산림유전자원보호구역의 생태적 가치와 맞바꿀 정도의 가치는 없다고 판단하였다.
• 환경적 타당성 : 가리왕산과 같이 원시림에 가깝게 발달한 산림은 국내에 거의 없으며, 쉽게 찾아 볼 수 없는 울창한 천엽활엽수림과 희귀식물이 생육하는 곳임을 지적하였다. 생태적 가치가 높은 산림유전자원보호구역으로서, 가리왕산의 추가적인 산림훼손을 막아야 함을 강조하였다.
• 지속적인 재해위험으로 지역주민의 안전 위협 : 운영도로는 임도와 달리 경사가 급해 도로로서의 기능이 유지될 수 없으며, 오히려 여름철 집중 호우 시 배수로 역할을 함으로써 산사태 위험이 매우 크고, 운영도로를 존치한 상태에서는 지형과 식생 복원이 어렵다고 주장하였다.

환경단체

환경단체는 가리왕산 활강 경기장의 전면복원 타당성을 '법행정적 측면'에서 강조하였다.

• 법행정적 측면 : 가리왕산 활강경기장의 전면복원은 환경적 측면 뿐만 아니라, 법적 의무사항이며, 올림픽 이전 경기장 시설에 대한 사후관리계획도 수립되지 않았기 때문에 반드시 전면복원되어야 한다는 점을 강조한다.

해결 과정 및 발전 방향 제언

해결 과정

2021년 2월 26일, 1년 여 만에 13차 협의회가 개최되었고, 1년 여의 의견 조율 끝에 정부와 정선군측 간 잠정 합의된 대안들이 협의회에 상정되었다.

환경단체의 반대와 합의안 이행에 대한 불안 요소가 남아있기는 했지만, 2021년 4월 13일 14차협의회를 마지막으로 합의안이 도출되고, 실행계획 등을 조율한 이후 국무조정실에서 보도자료를 통해 “가리왕산 알파인 경기장 복원 착수”계획을 발표하였다. 이로써, ‘가리왕산의 합리적 복원을 위한 협의회’는 주어진 임무를 마무리하게 되었다.

협의안 내용

1. 가리왕산 알파인 경기장은 복원에 착수한다. 다만, 복원에 필요한 준비기간 동안 곤돌라를 한시적으로 유지한다. 정선군은 2021년도 내에 곤돌라 운영 준비를 조속히 완료하고, 운영개시일로부터 3년간 이를 운영한다. (2021년 내 준비가 완료되지 않은 경우, 2024년 12월 31일까지 운영할 수 있다.) 정부(산림청)는 운영기간 종료 시 곤돌라 시설의 유지 여부를 검토하여 결정한다. 그리고 정선군은 검토 기준과 방법 등을 정부에 일임한다.
2. 정부는 안전사고, 자연재해 발생 등 곤돌라 유지가 불가능하다고 판단되는 경우에는 3년의 한시적 운영기간 중이라도 정선군과 협의하여 곤돌라를 철거할 수 있다.
3. 정선군은 곤돌라 운영에 필요한 비용을 부담하고, 향후 복원에 지장을 주지 않는 최소한의 범위 내에서 편의시설을 설치할 수 있다.

발전 방향 제언

올림픽 레거시(Legacy)는 2000년대 이후 국제올림픽 위원회(IOC) 및 올림픽 개최국에서 중요하게 인식하기 시작한 개념으로 올림픽 개최를 통해 유발되는 장기적이고, 긍정적인 효과(Effect)를 의미한다. IOC(국제올림픽위원회, International Olympic Committee)는 올림픽 레거시를 5가지 영역(스포츠, 사회문화, 환경, 지역개발, 경제)으로 구분하였으며, 개최효과 검증을 위해서는 이상의 영역들이 다면적으로 평가되어야 한다고 하였다. 지금까지 올림픽 레거시는 유형의 측면에서 시설의 사후 활용 계획에 대한 논의를 바탕으로 이루어지고 있다.

또한, IOC는 이 레거시를 포함하여 올림픽 유치 도시 선정의 필수 요건으로 올림픽 헌장 제 5장 제 34조 '올림픽 경기의 위치, 장소, 경기장을 결정할 때 기존 또는 임시 경기장과 기반시설 사용을 우선적으로 고려해야만 한다. 올림픽 대회 조직을 위한 새로운 영구 경기장과 시설의 건설은 지속가능한 레거시 계획에 기초해서 고려 되어야만 한다.'라 경기장과 시설에 대한 규정을 정하였다.

각 개최국은 이와 같은 규정, 올림픽 레거시를 기반으로 올림픽과 같은 메가 이벤트 후 시설들을 어떻게 활용해야 할 지 해결방안 고안 후 관련 시설을 건설하여야 한다. 우리나라 또한 이후 올림픽 개최 전 위 내용들을 기반으로 시설 건설 전 충분한 기간 동안 대안을 마련하고, 나아가 지금까지의 올림픽 시설운영을 통해 향후 레거시 창출 방안을 마련하여야 한다.

참고문헌

• 국제스포츠전략위원회(2019) 올림픽 헌장 제 5장 제 34조.
• 나윤호, 원새미, 진규진, 이원미. (2019). 체육전공 대학생이 인식하는 동ㆍ하계 올림픽 레거시의 개념화. 스포츠사이언스, 37(1), 85-96.
• 백종관, "평창동계올림픽 시설 사후관리 안된 골칫거리로 전락... 활용 방안 모색해야", 한국인권신문, 2021.10.01, https://www.committee.co.kr/46616#
• 이선우, 가리왕산 복원 갈등사례연구, 한국공공관리학보 제37권 제2호, 한국공공관리학회, 2023.