태양광산업을 둘러싼 사회적 갈등

갈등 배경

문재인 정부의 주요 에너지 정책 공약(태양광 등)

관련 문제는 문재인 정부 취임 이후 본격적으로 탈원전 및 친환경 정책을 추진하면서 발생했다. 문재인 정부는 급격한 기후 변화를 대응하기 위한 세계적 흐름인 탄소중립에 맞춰 에너지산업 변화를 꾀했고 그 중심은 원전에 대한 의존도를 낮추고 석탄발전을 줄임과 동시에 이를 대체하기 위해 풍력·태양광 발전 등의 신재생에너지를 적극적으로 활용하는 것이었다. 그중 가장 역점적으로 추진한 정책이 태양광 발전이었고 문재인 정부는 태양광 발전시설 확충을 통해 정책 목표를 달성하고자 했다.

문재인 정부의 주요 사업인 태양광발전사업은 전국을 대상으로 시행되었는데, 문제는 이 정책 시행 과정에서 공공갈등이 야기되었다는 것이다. 무분별하고 일방적인 태양광발전사업 추진으로 인한 환경파괴 및 자연경관 훼손, 산사태 같은 자연재해에 대한 우려, 주민들의 삶의 터전이 사라지는 등 각종 부작용이 잇따랐기 때문이다. 이러한 정부의 정책에 직접적인 피해를 입은 주민들은 불편함을 호소하며 위에 나열된 문제들을 이유로 정부 및 지자체 그리고 주민들이 대립 구도를 형성하며 서로 갈등의 골이 깊어진 상황이다.

이해관계자 및 양측 입장

이해관계자

우선 이 공공갈등에서의 이해관계자를 따져보았을 때, 태양광발전사업을 주도하는 정부 및 지자체와 시행하는 태양광사업자 그리고 태양광발전사업에 대한 우려 및 피해로 인해 반대하는 지역 주민들이 될 것이다. 따라서 문제를 거시적인 측면에서 본다면 태양광발전사업을 찬성하는 측과 반대하는 측으로 나뉜 이해관계자들의 대립 양상으로 볼 수 있다.

• 찬성측

정부 및 지자체, 태양광사업자

• 반대측

국가별 태양광·풍력 발전 비중

마을 주민

산사태로 인해 무너진 태양광 발전시설

찬성 측 입장

환경 보호에 대한 각 국가적 책임이 주목되는 시점에서 국제 사회의 추세를 따르기 위한 정부의 친환경 정책을 비판하기는 어려울 것이다. 문재인 정부의 친환경 정책은 변화하는 시대에 맞춘 에너지산업 전환 계획의 일환으로 다양한 이점을 지닌 태양광 발전 위주로 계획되었다. 우리나라 태양광·풍력 발전 비중이 세계 평균보다 낮은 점을 고려했을 때도 태양광 발전을 늘릴 필요가 있었고 이러한 계획에 맞춰 정책을 수립하고 추진했다. 정부 입장에서 탈원전으로 인한 전력 공급 손실을 대체하기 위해서는 신재생에너지를 적극 활용하는 것이 주요했고, 특히 태양광발전사업을 위한 태양광 발전시설을 늘리는 것은 필수적이었다. 물론 그로 인해 발생하는 부작용은 예상하지 못한 것은 아니었겠지만 그렇다고 태양광 발전시설 없이 태양광발전사업을 추진하는 것은 어불성설이었기에 불가피한 노릇이었다. 따라서 문재인 정부의 태양광발전사업은 일정 부분 지역 주민들의 희생이 수반될 수밖에 없었다.

태양광 발전 장점

1. 에너지원 청정·무제한
2. 필요한 장소에서 필요량 발전가능
3. 유지보수가 용이, 무인화 가능
4. 긴 수명(20년 이상)

반대 측 입장

그에 반해 자기 지역에 태양광 발전시설이 들어서며 생기는 피해를 두고 볼 수만은 없는 게 지역 주민들의 입장이다. 가장 심각한 건 농민들의 삶의 터전이 사라졌다는 사실이다. 태양광 발전시설을 건립하려면 토지가 필요한데, 농지를 활용하거나 염전 등을 활용해 태양관발전사업을 추진하면서 농민들이 쫓겨나는 '젠트리피케이션' 등의 사회적 문제도 야기되었다. 토지주와 태양광사업자 간의 태양광 발전시설 계약으로 인해 농지가 태양광 패널 설치 용도로 활용되면서 농민들의 생업에 직접적인 영향을 주게 된 것이다. 또한 자연경관이 심각하게 훼손되고 환경파괴, 산사태, 호우로 인한 태양광 패널 붕괴, 지가 하락 등 다양한 문제를 발생시키는 태양광발전사업을 결코 좋은 시선으로 바라볼 수 없는 것이 지역주민들의 입장이다.

태양광 발전 문제점

1. 산림파괴 및 산사태 유발
2. 자연경관 훼손
3. 유해물질 발생

갈등 전개

• 일방적 태양광발전사업 추진

이 공공갈등 사례에서 주목해볼 만한 점은 정부가 태양광발전사업을 진행하는 과정에 있어서 일방적인 측면이 우세했다는 점이다. 정부의 공약과 정책목표를 이행하는 데에만 급급했지, 그 외적 요소는 고려되지 않은 채 무분별하게 추진되었다는 아쉬움이 존재한다.

• 주민과의 소통 부족

더 큰 문제점은 제대로 된 지역 주민과의 협의가 부재했다는 것이다. 주민들은 그 어떤 정보도 듣지 못한 채 지역에 태양광 발전시설이 들어서거나 혹은 현장 상황을 고려하지 않은 무리한 사업을 진행하는 사례가 발생하면서 지역 주민들은 더욱 정부의 태양광발전사업에 반발감을 가지게 됐다. 정부가 의견 수렴 과정에서 지역 주민을 존중하려는 노력이 있었는지는 주민 수용성에 상당히 중요한 요소로 작용할 수밖에 없다. 과연 정부가 단순히 정책 목표를 달성하는 데만 초점을 두었는지 아니면 지역 주민들과의 상생을 통한 정책 시행을 추진했는지 판단하는 기준이 되기 때문이다. 따라서 그 지역의 주인인 주민들의 목소리를 듣지 않고 성급하게 태양광발전사업을 진행하는 정부의 모습은 지역 주민들 입장에선 아쉬움이 남을 수밖에 없었다.

• 사업으로 인한 다양한 문제점 발생

무리하게 사업이 추진되며 다양한 문제점이 야기되었다는 것도 주요 쟁점이다. 특히 산림경관이 훼손되고 산사태가 발생하는 등의 문제가 발생하였으며 각종 소음, 눈부심 등의 민원도 제기되었다. 더군다나 농민들의 일터에 태양광 발전시설이 들어서며 삶의 터전이 사라지고 농민들이 쫓겨남으로써 사회적 문제도 야기되었다.

갈등 해결방안

주민참여

지방자치 이후 지역사업에 주민들의 동의와 참여방식이 강화되었다. 그러나 기존 주민참여 방안이 형식적 절차에 지나지 않고 행정절차를 위한 수단에 불과했다. 따라서 주민참여는 재생가능에너지 사업에 대한 정당성 확보가 가능하도록 강화되어야 하며, 주민수용성을 높일 수 있는 다양한 장치들이 필요하다. 이를 위해 정보공개 및 행정절차의 투명성이 확보되어야 하고, 의사결정 과정에서 주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 환경을 조성하여야 한다. 주민들에게 실질적인 결정권을 부여하고 지속적으로 주민들과 소통할 수 있는 매뉴얼이 마련되어야 할 것이다.

이익공유

주민참여 수준 강화를 위해 재생가능에너지 시설의 소유·운영·관리적인 측면까지 확장이 되어야 한다. 일반적으로 주민참여 수준이 높을수록 사업의 성과는 높게 나타나기 때문에 활발한 주민참여는 재생가능에너지 입지규제 완화를 통해 적극적 투자를 유도할 수 있다. 또한 투자로 인해 발생하는 이익을 공유할 수 있는 모델의 확대가 필요하다. 이를 통해 마을발전기금이나 민간기업의 적극적 주민 투자 보장을 이끌어낼 수 있다.

정책·제도적 노력

정부의 정책을 통해 산림훼손에 대한 피해를 감소시킬 수 있다. 태양광 발전시설 설치기준을 강화하고 임야 대상 신재생에너지 공급인증서(REC) 가중치를 축소하여 임야 태양광 발전시설 설치 감소를 유도한다. 또한 경관훼손을 예방하기 위해 경관에 대한 정량적 가치 평가가 가능하도록 기준을 세워 이 결과를 정량평가에 반영하여야 한다. 기존의 방법에선 이러한 방안들이 제대로 활용되지 않아 산림경관이 훼손되어 주민들이 상처를 입고 갈등을 초래했다.

해결 사례

주민 참여형 마을공동체 태양광발전소 - 마을회관에 설치된 태양광 패널

태양광발전사업으로 인한 갈등은 지역마다 다르게 나타나기 때문에 각 지자체가 다양한 방식으로 문제를 해결하는 데 나섰다. 그중 대표적인 사례인 경상남도와 전라남도 신안군의 경우 갈등관리 해결 유형 중 협동형의 방식을 활용한 해결방안을 마련했다.

경상남도 '마을공동체 발전소 조성 사업'

경상남도에서 시행하고 있는 마을공동체 발전소 조성 사업은 마을회관, 창고 건물의 지붕 등 마을 공동소유 공간을 활용해 태양광 발전시설을 설치하는 것이 주요 사업 내용이다. 태양광발전사업을 개인이 아닌 지역 주민들이 주체가 되어 운영하는 것이 핵심이다. 이를 통해 환경훼손 문제를 해결하고 주민수용성 문제를 극복하면서 갈등을 해결했다. 보조금을 지원받아 사업을 진행하고 발전수익은 마을 공동경비로 활용하기에 주민들로부터 큰 호응을 얻을 수 있었다. 경상남도의 마을공동체 발전소 조성 사업은 갈등을 효과적이고 협력적으로 해결하는 모범사례로, 정부의 태양광발전사업을 원할하게 진행함과 동시에 지역발전을 도모하고, 지역 주민이 사업에 기여할 수 있다는 데 의의가 있다.

전라남도 신안군 '주민참여형 태양광발전사업'

전라남도 신안군 주민참여형 태양광발전사업 개요

일조량이 풍부해 염전이 많은 신안은 태양광발전사업을 추진하기 최적의 입지를 가진 지역으로, 이곳에 태양광발전소가 우후죽순 생겨나기 시작했다. 그러자 주민들이 피해를 호소하며 민원이 빗발치기 시작했는데 신안군은 이러한 '주민 수용성 문제'를 해결하기 위해 2018년 '신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례'를 만들었다. 이를 통해 주민참여형 사업을 수립해 주민과 개발이익을 공유하는 것을 목표로 하였다. 신안군 주민들은 조합 가입비 1만원만 지불하면 사업 참여에 동의하는 것으로 간주되어 사업으로 인한 이익을 돌려받을 수 있다.

신안군은 2021년부터 본격적으로 일명 '햇빛 연금'을 지급했는데, 안좌도와 자라도의 태양광발전소 수익금을 마을 주민 2,935명을 대상으로 1인당 최소 12만원에서 최대 51만원까지 배분하였다. 이는 주민참여형으로 설립된 태양광발전소에서 생산된 전기를 판매한 이익으로 만들어진 배당금이다. 또한 발전소와의 거리를 기준으로 분기마다 주민 1인당 최대 36만원까지 지역상품권을 지급하였다. 이외에도 자라도, 사옥도 역시 주민들이 배당금을 지급받았다. 신안군의 햇빛 연금은 문재인 정부로부터 모범사례로 선정될 만큼 주민참여형 사업 모델 중 우수한 사례로 평가받고 있다. 이와 더불어 이러한 주민참여형 사업을 통해 인구가 증가하며 지역 소멸을 억제하는 효과까지 나타나면서 다양한 긍정적 요인들이 사업의 성공을 이루어내고 있다.

위 사례들은 대표적인 협동형 문제해결 사례로, 정부의 목표와 주민수용성을 고려한 주민 참여를 활용해 서로의 욕구가 모두 충족되는 윈-윈 방식으로 공공갈등을 효과적으로 대처해나가는 모습을 확인할 수 있다.

참고문헌

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