예산/지출규모

개념 및 의의

1991년, 지방자치 제도가 부활하는 등, 지방자치 또는 지방분권을 배경으로 지방자치단체의 재정지출에 관한 국내 연구가 본격적으로 수행되기 시작하였다.

1997년 IMF 구제금융 사태, 2008년 세계 경제위기를 배경으로 지방자치단체의 복지지출이 증가함에 따라 사회복지재정의 지출규모에 관한 국내 연구도 활발하게 수행되었다.

이론적 논의

지출규모 결정요인

지방자치단체 재정지출 규모의 결정요인에 관한 이론적 논의가 활발하게 전개되었다. 지출규모의 결정요인에 관한 선행연구는 이론 간 경합가능성을 인정하는 관점에서 복수의 이론을 동시에 적용하는 경향이 강하다.

가. 경제적 접근과 정치적 접근의 경합

비교적 초기에 속하는 국내 선행연구에서는 지출규모 결정요인에 관한 경제적 접근과 정치적 접근이 경합한다(손희준, 1999; 김태일, 2001). 경제적 접근은 사회경제적 요인의 영향을 강조한다(손희준, 1999). 정치적 접근에서는 정치적 요인의 영향을 강조한다(손희준, 1999).

경제적 관점에 따르면 지방자치단체의 재정지출은 경제적 합리성에 입각하여 결정된다. 이 관점에 따르면 지방자치단체는 자신의 재정력 강화를 위해 지역 단위의 경제성장을 최우선 목표로 추구한다.

정치적 관점에 따르면, 지방자치단체의 재정지출은 정치적 합리성에 의해 결정된다. 정치적 관점에 따르면, 단체장 또는 지방의회 의원의 정치적 지지 확보에 유리한 사회복지정책이 가장 우선하여 추진된다.

• 손희준(1999: 82)에 따르면, 예산이 정책결정의 산출물이라는 관점에서 정책결정에 대한 영향요인이 재정지출의 결정요인이 될 수 있다. 관련 이론으로 사회경제적 결정이론(socioeconomic determination model), 정치적 결정이론(political determination model), 점증주의 이론(incremental model, incrementalism) 및 재정능력 이론(revenue capacity model) 등이 제시되었다. 또한, 지방자치단체의 자율성을 전제로 지출정향에 따라 지출규모가 결정된다는 시각이 제시되었다(손희준, 1999: 84). 이 관점에 따르면, 지방자치단체의 지출정향은 발전단계에 따라 경제성장에 가장 높은 우선순위를 부여하거나, 정치적 지지를 획득할 수 있는 사회복지 지출을 보다 중시할 수 있다.
• 김태일(2001)은 경제성장이나 사회복지를 위한 지출 모두 정치적 지지를 최종적인 목표로 한다는 점에서 지방자치단체의 지출성향을 중시하는 이론적 접근이 '광의의' 정치적 접근에 포함될 수 있다고 주장하였다.
• 남궁근(1994)은 지출규모에 관한 이론적 접근을 체제내적 접근방법(within system approach)과 비교체제론적 접근방법(comparative systems approach)으로 이분하였다. 이 관점에 따르면, 지출규모에 관한 이론적 접근은 체제 내부의 관행을 중시하는 점증주의적 관점과 체제 외부로부터 정책 산출을 제약하는 사회경제적, 정치적 요인을 중시하는 접근으로 이분할 수 있다.

나. 체제 외부요인의 영향을 강조하는 접근

일부 실증연구는 지방자치단체 외부에 속하는 요인이 지출규모에 미치는 영향을 강조하였다(e.g. 홍성준·정문기, 2022).

• 홍성준과 정문기(2022)는 정책확산 이론에 의해 다른 지방자치단체의 예산규모가 문제되는 지방자치단체의 예산규모에 영향을 미치는지 검증하였다. 특히 상위 지방자치단체에 속하는 광역자치단체의 지출규모 및 같은 광역자치단체에 속하는 다른 기초자치단체의 지출규모가 문제되는 지방자치단체의 지출규모와 정(+)의 연관을 가질 것이라고 가정하였다.

다. 지출규모의 변동성에 초점을 맞추는 접근

일부 실증연구는 재정지출 규모의 변동성에 초점을 맞춰 연구를 수행하였다.

지출정향 결정요인

지방자치단체의 지출정향에 관한 선행연구는 지방자치단체의 지출정향에 따라 재정지출에 유의미한 차이가 발생할 것이라는 가정 하에 부문별 지출비중의 차이를 설명하고자 한다.

• 강윤호(2000)는 미국의 고전적 논의를 바탕으로, 정부규모가 클수록 정부가 일반이익을 대변하게 되어 사회복지 부문 지출비중이 높아질 것이라는 연구가설을 수립하여 검증하였다.
• 김태희와 이용모(2012)는 Oates가 제시한 분권화 정리(Decentralization Theorem)에 입각하여 재정분권화가 진전될수록 사회복지부문 지출의 효과성, 효율성이 높아질 것이므로 사회복지부문 지출규모가 확대될 것이라고 가정하였다.
• 고희진 외 2인(2014)은 재정경쟁 가설(competition thesis)과 분권화 정리를 동시에 고려하였다. 비교경쟁 이론에 따르면, 재정분권화는 지방자치단체 간 복지경쟁을 촉발하여 사회복지부문 지출규모를 증가시킬 것이다. 분권화 정리에 따르면, 재정분권화 자체는 지방자치단체의 지출정향에 영향을 미치지 못한다(고희진 외, 2014: 15).

연구 동향

지출규모 결정요인 연구

• 남궁근(1994)은 우리나라 기초자치단체에 관한 단년도 자료(1992)를 대상으로 정책산출 결정요인 이론 및 점증주의 이론을 바탕으로 지출규모의 영향요인을 분석하였다.
• 손희준(1999)은 15개 광역자치단체에 관한 11개년도(1987-1997) 자료를 대상으로 지방자치제 실시 여부 및 사회경제적, 정치적, 점증적, 재정능력 변수가 지출규모에 어떤 영향을 미쳤는지 분석하였다. 결합회귀분석에 의한 분석결과, 지방자치제의 실시가 지출규모를 높일 것이라는 가설을 지지하는 증거는 확인되지 않았다. 다만, 점증주의 이론 및 정치안정 모형에 의한 연구가설을 지지하는 증거는 확인되었다.
• 김태일(2001)은 우리나라 광역·기초자치단체에 관한 자료를 대상으로 지방자치제 실시 여부가 지방자치단체의 사회복지비 지출에 미친 영향을 분석하였다. 고정효과모형에 의한 분석결과, 지방의회 구성은 사회복지지출을 감소(-)시킨 것으로, 단체장 선출은 사회복지지출을 증가(+)시킨 것으로 나타났다.
• 김윤수와 류호영(2012)은 우리나라 228개 기초자치단체에 관한 3개년도(2008-2010) 자료들을 대상으로 지역의 복지수요, 재정력 및 세입재원 구조가 사회복지비 지출규모에 미치는 영향을 분석하였다. 결합회귀분석에 의한 분석결과, 인구구조상 복지수요가 높을수록, 의존재원 규모가 클수록 사회복지비 지출규모가 증가(+)하는 경향이 확인되었다.
• 문수진과 이종열(2015)은 자치구에 해당하는 74개 기초자치단체에 관한 5개년도(2008-2012) 자료를 대상으로 지방자치단체의 사회복지예산 지출에 관한 영향요인을 분석하였다. 패널회귀분석(임의효과 모형)에 의한 분석결과, 정치적 요인, 장애인 인구 비율, 점증적 요인, 1인당 지방세부담액으로 측정한 복지서비스 수요 수준 등이 사회복지예산 지출에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 요인으로 확인되었다.
• 이미애와 류은영(2015)은 시·군에 해당하는 156개 기초자치단체에 관한 5개년도(2008-2012) 자료를 대상으로 지방자치단체의 복지지출 결정요인 및 복지지출 결정요인에 따른 지출효과(복지서비스 수준)를 분석하였다. 구조방정식 모형에 의한 분석결과, 점증적 요인과 재정적 요인이 복지지출 규모에 미치는 영향 및 재정적 요인이 지출효과에 미치는 영향 등을 확인하였다.
• 홍성준과 정문기(2022)는 226개 기초자치단체에 관한 5개년도(2016-2020) 자료를 대상으로 정책확산 이론, 예산결정 이론을 중심으로 사회복지예산 지출 결정요인을 분석하였다. 패널회귀분석(가능일반최소제곱 모형(Feasible Generalized Least Squares model, FGLS model)에 의한 분석결과, 상위 지방자치단체 및 같은 광역자치단체에 속한 다른 기초자치단체의 예산 규모의 영향, 정치적 사건의 영향 등이 확인되었다.

지출정향의 영향요인 연구

• 강윤호(2000)는 정부간 정책선택의 차이에 관한 미국의 고전적 논의를 바탕으로 광역자치단체와 기초자치단체의 사회복지부문 지출정향의 차이를 지방자치단체의 규모, 과년도 지출규모, 정책수요 및 재정력에 의거하여 설명하고자 하였다. 통합회귀분석에 의한 분석결과에 따르면, 광역시에 비해서는 자치구가, 시·군에 비해서는 도에서 사회복지지출 비율이 더 큰 것으로 확인되었다.
• 김태희와 이용모(2012)는 제주특별자치도를 제외한 15개 광역자치단체 및 전체 기초자치단체에 관한 12개년도(1998-2009)의 자료를 활용하여 재정분권화가 지방자치단체의 사회복지지출에 미치는 영향요인을 분석하였다. 패널회귀분석(가능일반최소제곱 모형(Feasible Generalized Least Squares model, FGLS model))에 의한 분석결과, 재정분권화는 지방자치단체의 1인당 사회복지지출에 유의미한 부(-)의 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 반면 재정력이나 복지수요는 사회복지지출 수준과 정(+)의 연관을 갖는 것으로 확인되었다.
• 고희진 외 2인(2014)은 서울특별시, 경기도, 인천광역시 및 울산광역시 등 4개 광역자치단체 소속 71개 기초자치단체의 7개년도(2004-2010) 자료를 활용하여 사회복지부문 자체사업의 지출 결정요인을 분석하였다. 패널회귀분석에 의한 분석결과, 재정분권화가 자체사업 예산 비중에 미치는 영향은 일관되게 나타나지 않았다.

같이 보기

예산/변동성

대문으로

참고 문헌

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