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정책변동
개요 및 배경
개념 정의
'정책변동(policy change)'의 정의들은 다양하나, 공통적으로 다음과 같은 요소들을 포함한다.
- 정책방향, 정책목표, 정책수단의 변경, 정책내용의 실질적 변화 등으로 인한 정책패러다임의 변동 (강은숙, 2002)
유형 구분
일부 선행연구는 정책변동의 유형을 구분하였다(e.g. 강은숙, 2002).
- 강은숙(2002)은 정책변동의 유형을 변화의 양상에 따라 '정책혁신', '정책승계' 및 '정책유지' 등으로 구분하였다.
이론적 논의
정책변동의 원인 이론
- 장지호(2004)는 정책변동에 관한 기존 연구의 접근을 두 가지로 구분하였다. 이 구분에 따르면, 첫 번째 유형의 접근은 정책변동에 영향을 미친 행위자가 수행한 역할에 초점을 맞춘다. 두 번째 접근은 정책변동이 환경의 영향 또는 유형적 단계를 따라 일어난다고 보는 입장이다.
- 유훈(2006)은 정책변동에 관한 기존 연구의 접근을 두 가지로 구분하였다. 이 구분에 따르면, 첫 번째 유형의 접근은 정책변동의 원인을 갈등에서 찾는 관점(이른바 '갈등 모형(conflict-based model)')이다. 두 번째 유형의 접근은 정책변동의 원인을 지식의 습득, 활용에 의한 정책학습에서 찾는 관점이다.
- 최성구와 박용성(2014)은 정책과정의 정치성에 초점을 맞추는 관점[1]에서 옹호연합 모형, 다중흐름 모형을 적용하여 정책변동을 분석하고자 하였다.
정책네트워크(policy network) 모형에 의한 접근
정책네트워크 이론에 의한 접근은 구조 측면과 행위자 측면을 종합적으로 분석할 수 있는 틀을 제공한다(강은숙, 2002).
- 강은숙(2002)은 그린벨트 정책 관련 정책변동의 원인을 정책네트워크의 정책산출에서 찾았다.
옹호연합 모형(Advocacy Coalition Framework)에 의한 접근
옹호연합 모형은 비교적 장기간(10년 이상)에 걸친 정책과정을 행위자 및 그들의 상호작용, 신념체계에 초점을 두고 분석하는 모형이다(김인자·박형준, 2011). 옹호연합 모형은 정책과정을 단선적인 과정(형성-집행-평가-변동)으로 이해하는 시각('정책 단계(policy stage) 이론)을 극복하고자 제시된 모형에 속한다(장지호, 2004; 최성구·박용성, 2014).
옹호연합 모형은 정책과정 전반을 분석할 수 있다는 점, 다양한 참여자들을 종합적으로 분석할 수 있다는 점에서 유용하다(김인자·박형준, 2011).
역동적인 정책변동을 설명하기에는 미흡하므로, 다중흐름 모형을 보완적으로 적용할 필요가 있다는 비판이 있다(e.g. 김인자·박형준, 2011; 최성구·박용성, 2014).
- 일부 선행연구에서 옹호연합 모형의 가정 일부가 한국적 특성에 맞지 않는다는 지적이 제기된 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
- 일부 선행연구에서 옹호연합 모형에 의해서는 정책변동의 촉발기제를 명확하게 식별하지 못한다고 지적한 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014). 옹호연합 모형은 정책학습(policy learning) 외에 정책변동을 촉발하는 전략을 제시하지 못한다(최성구·박용성, 2014).
다중흐름 모형(Multiple Streams Framework)에 의한 접근
Kingdon이 주창한 다중흐름 모형은 쓰레기통 모형(garbage can theory)을 정책결정에 적용한 것이다.
- 다중흐름 모형이 우리나라 정책과정의 특성에 비교적 잘 부합한다는 주장이 제기된 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
- 일부 선행연구에서는 다중흐름 모형이 옹호연합 모형에 비해 '외적 변수'에 관한 고려가 미흡하다고 지적하였다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
- 다중흐름 모형은 신념체계를 공유하는 정책행위자들의 집단이 존재함에도, '연합'을 가정하지 않는다는 점에서 한계가 지적된 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
옹호연합 모형과 다중흐름 모형의 결합
일부 선행연구에서는 우리나라 정책과정의 특성을 고려할 때 복수의 이론을 결합하여 접근하는 것이 적절하다고 주장하였다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
- 복수의 선행연구에서 옹호연합 모형과 다중흐름 모형을 결합시켜 적용하였다(e.g. 장지호, 2004; 최성구·박용성, 2014).
정책학습(policy learning) 이론에 의한 접근
일부 선행연구에서는 정책학습에 의해 정책변동이 나타날 수 있다는 주장을 지지한다(e.g. 유훈, 2006).
정책변동의 원인
- 유훈(2006)의 연구에 따르면, 다음 세 가지 사례에서 정책학습이 정책변동의 주된 원인이었다. 첫째, 캐나다의 원주민 정책변동(동화정책 → 자치·평화공존정책) 사례에서 정부에 임용된 전문가들의 역할이 부각되었다. 둘째, 알래스카해안 오염방지정책의 변동(주로 '연방석유오염방지법'의 제정) 사례에서 지역시민자문위원회 및 관련 분야 연구자들이 주도적으로 수행한 협력적 연구의 역할이 강조되었다. 셋째,
- 최성구와 박용성(2014)의 연구에 따르면, 세종시 정책변동(신행정수도 이전 → 행정중심복합도시 → 교육과학중심의 경제도시 → 행정중심복합도시)의 주된 원인은 지배체제의 변동 및 정책혁신가의 등장이다. 옹호연합 모형에서 정책변동의 원인으로 상정하는 정책중개자의 역할 수행은 기관에 부여된 권위 ,권한을 전제로 정책혁신가의 의도에 종속되는 것으로 확인되었다(최성구·박용성, 2014: 406).
연구 동향
- 강은숙(2002)은 그린벨트 정책 관련 정책변동(대폭적 규제 완화)을 정책네트워크 이론에 의해 분석하여 원인을 제시하고자 하였다. 분석결과에 따르면, 정책변동의 원인은 정책문제의 심각성 인식(정책문제-요인), 정책맥락 변화 및 시간의 흐름에 따른 정책네트워크의 성격 변화(구조적 요인의 변화), 2기 이후 지방자치단체장, 지방의회의 역할 강화(행위자 요인), 정책 패러다임의 변화(정책산출 요인) 등으로 나타났다.
- 장지호(2004)는 경유승용차 관련 정책변동을 옹호연합 모형에 의해 분석하였다. 분석결과, 정부 부처 외에 신념을 공유하는 다양한 집단이 형성한 연합의 작용이 정책변동의 주된 원인으로 확인되었다.
- 유훈(2006)은 문헌 검토를 바탕으로 정책학습의 개념을 정리하고, 정책학습에 의해 정책변동이 일어난 사례[2]를 선정하여 분석하였다.
- 김인자와 박형준(2011)은 과학기술규제정책의 정책변동(「생명윤리 및 안전에 관한 법률」의 개정)을 옹호연합 모형 및 다중흐름 모형에 의해 분석하였다.
- 최성구와 박용성(2014)은 '세종시 정책'의 변동과정을 옹호연합 모형 및 다중흐름 모형에 의해 분석하였다.
같이 보기
대문으로
참고 문헌
- 강은숙. (2002). 정책변동의 정책네트워크이론적 분석: 그린벨트정책을 중심으로. 한국사회와 행정연구, 13(1), 103-125.
- 김옥일. (2008). 정책네트워크 변화와 정책변동에 관한 연구: 교육행정정보시스템 (NEIS) 사업을 중심으로. 한국정책학회보, 17(2), 207-233.
- 김인자, & 박형준. (2011). 과학기술 규제 정책의 형성과 변동 과정분석-[생명윤리 및 안전에 관한 법률] 을 중심으로. 한국정책학회보, 20(1), 111-150.
- 유훈. (2006). 정책학습과 정책변동. 행정논총, 44(3), 93-118.
- 장지호. (2004). 경유승용차 판매허용의 정책변동연구: 옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 의 적용. 한국행정학보, 38(1), 175-197.
- 최성구, & 박용성. (2014). 세종시 정책변동 과정에 관한 연구-정책옹호연합모형과 다중흐름모형의 결합모형을 중심으로. 한국정책학회보, 23(4), 371-413.