국민연금 개혁

개요

저출산 고령화 현상이 심각해짐에 따라 연금 고갈시기가 앞당겨지고 있다. 이대로라면 90년대생부터는 연금을 받지 못하는 세대가 된다. 따라서 저출산. 고령화 시대에 공적연금의 지속 가능성을 확보하기 위하여 피상적인 정책이 아닌 모수개혁 및 대전환적은 정책을 도입하여 이를 해결하려고 하는 것이 연금 개혁이다.

연금개혁은 크게 두갈래이다.

우선 연금 모수개혁이란 현재 국민연금제도가 가진 구조와 틀은 유지하되 보험료율, 소득대체율, 수급개시연령, 가입 연령 등을 조정하는 것을 뜻한다.

이와 반대되는 개념은 구조개혁을 현재 연금제도가 가진 구조와 틀 자체를 개혁하는 것이다.(이거 인용)

4대 공적연금(국민연금.공무원연금.사학연금.군인연금)과 기초연금의 구조를 재조정하는 것으로 현재 소득비례-균등 급여 혼합방식을 택하고 있는 급여 구조를 소득비례 방식 또는 균등방식 등으로 개혁할 수 있다. 또한 기초연금제도를 구조 개혁하는 것은 급여 구조와 관련하여 현재 정액과 국민연금연계감액을 합하여 급여하는 구조가 아니라 정액을 급여하거나 최저소득 보장급여 구조로 전환하는 것을 예시로 들 수 있다.

현재 정부와 여당은 보험료율을 15%까지 인상하겠다는 기약없는 개혁안을 냈다. 소득대체율은 현재 42.5% 수준이며 매년 0.5%포인트 감소해 2027년에는 40%가 적용될 예정이다.

이는 연금을 더 많이 내서 납부액을 늘리거나 연금을 더 적게 받아서 수령액을 줄이는 방식으로, 연금 재정을 안정적으로 확보하고자 하는 것이다. ‘더 내고 덜 받는’ 방식이 저출산고령화가 지속되고 있는 현 상황에서 불가피하다고 보는 관점이 드러난다.

반면 연금특위에서 야당은 보험료율과 소득대체율을 동시에 인상하는 모수 개혁을 추진하고자 한다. 납부액은 증가하지만 수령액이 감소하는 것은 부당하며, 납부액이 증가하면 수령액도 증가해야 한다는 것이다. 즉, ‘더 내고 더 받는’ 방식을 추구하고 있다.

대한민국 뿐만 아니라 프랑스 및 스웨덴 등 다른 국가에서도 연금 개혁을 추진하고 있다.

캐나다와 독일이 모수적 개혁을 했으며 일본, 스웨덴, 영국이 구조적 개혁을 한 국가에 속한다.

현황

현행

보험료율 9%, 소득대체율 40% -> 기금 고갈 시기 2055년

현행 조정 예상 고갈 시기

보험료율만 15%로 올릴 경우 -> 기금 고갈 시기 2055년

보험료율 15% 인상, 소득대체율을 50%로 올릴 경우 -> 기금 고갈 시기 2063년, 현행 제도 대비 적자 감소 폭 283조 원

문재인정부가 제출한 연금개혁안 4가지

1. 현행유지(소득대체율 40%, 보험료율 9%)
2. 현행 유지하되 기초연금 40만원으로 인상
3. 소득대체율 45%, 보험료율 12%
4. 소득대체율 50%, 보험료율 13%

문재인 정부는 4개의 선택지만 남기고 단일안을 마련하지 못한 채 새정부로 연금개혁의 과제를 넘겼다.

윤석열 정부의 국민연금 개혁안

OECD는 윤석열 정부에 “한국의 연금제도 개혁이 시급하다”면서 국민연금을 ‘더 내고 더 받는’ 소득비례 중심으로 개편(소득대체율.기여율 확대, 수급개시연령 상향, 의무 납입 연령 연장)할 것을 권고했다. 또 국민연금 개혁을 전제로 기초연금 대상을 줄이고 취약노인에 더 높은 액수를 지급하는 방안. 국민.공무원.사학.군인연금을 통합 운영하는 방안도 제안했다.(한국 연금제도 검토 보고서, 2022년 9월)

2023년 3월 국회 연금개혁특위 민간자문위원회가 구체적인 방안 없이 국민연금 보험료율과 가입 상한, 수급개시연령을 모두 올려야 한다는 원칙만 담은 경과보고서를 특위에 제출했다.

(이거 인용)

또한 현재 9%를 납부하는 국민연금 보험료율을 12%에서 15%까지 인상하고 지급개시연령을 62세에서 67세 또는 68세로 변경하자는 것에는 동의했지만, 지급 금액과 소득대체율에 대해서는 결론없이 마무리되었다.

현재(2023년 8월 기준)도 여전히 진전없이 해결해야 하는 과제로 남아있다.

시나리오

1. 보험료율 인상

: 한국은 2065년, 고령 인구 비율이 46.1%로 경제개발협력기구(OECD) 회원 국가 중 가장 높아진다. 보험료율 인상은 늦어질수록 인상폭이 더 커진다. 만약 이번에 미루어 2030년에 보험료율ㅇ을 인상할 경우 현행 9%에서 17%, 2040년에 인상할 경우 20%, 현재의 두 배 이상 높여야 연금 재정이 고갈되지 않는다.

국제사회 동향을 보면 대부분의 국가의 보험료율은 한국보다 높다. 보건복지부가 국회에 제출한 ‘OECD 국가들의 2018년 기준 연금 제도’ 자료를 보면 일본의 국민연금인 ‘후생연금’의 보험료율은 18.3%로 한국의 두 배를 조금 넘는다. 반면 소득 대체율은 우리의 기초연금 격인 ‘일본 국민연금’과 합쳐도 34.6% 수준입니다. 독일도 보험료율 18.7%에 소득대체율은 38.2%, 미국은 보험료 12.4%에 소득대체율은 38.3% 수준이다. 한국 보다 많이 내고, 적게 받는 것이다.

보험료율 인상시 문제점은 세대갈등이다. 보험료율 인상 시 현세대 부담 증가, 소득대체율 인상 시 미래세대 부담 증가하기 때문이다. 하지만 보험료율과 지급률을 비교하여 우리나라 국민연금의 지급률 1%당 보험료율이 다른 나라에 비해 낮다는 견해가 있으나, 국민연금은 보험료율에 비해 급여수준이 상대적으로 높은 편이라고 본다.

2. 소득대체율 조정 방안

1) 소득대체율 인상

: 국민연금+기초연금의 급여수준이 다른 OECD 회원국의 공적연금 급여수준에 비해 낮다는 인식 하에 소득대체율 인상 추진하는 시나리오이다.

소득 대체율을 인상하게 되면 상당한 수준의 보험료율 인상이 필요하다.

2) 소득대체율 유지

: 소득대체율 40%를 유지하고 보험료율을 단계적으로 인상하는 방식이다.

이는 기초연금을 받지 못하는 중산층을 위해서 소득대체율 40% 유지가 필요하기 때문에 바람직한 대안이 될 수 있다.(정인영)

3) 소득대체율 인하

: 향후 국민연금과 기초연금의 관계를 고려하여 보편적 기초연금으로 확대

기초연금을 연령요건ㆍ거주요건을 충족하면 받을 수 있는 보편적 수당방식으로 전환

- 다만 이 경우 현행 국민연금-기초연금 재구조화가 불가피하며 이에 대한 사회적 합의가 요구됨(전체 노인을 대상으로 급여 지급, 또한 이에 따른 향후 재정부담 불가피

소득대체율 관련 쟁점

1) 국민연금 소득대체율이 여전히 OECD 평균에 비해 낮지 않다는 견해에 대한 쟁점

국민연금 소득개체율을 제대로 계산하면 38%~45.8%이며 이는 OECD 평균 42.2%와 큰 차이가 없음

(1) 국민연금 급여는 저소득근로자일수록 소득대체율이 높고 고소득근로자일수록 대체율이 낮게 설계된 하후상박 구조라는 주장

-> OECD가 국민연금의 독특한 재분배 기제를 반영하여 Country Profile-Korea에서 국민연금 소득대체율을 OECD 방식에 따른 소득대체율 31.2%에 추가로 A급여를 기준으로 한 38%를 추가 제시하고 있다고 봄

(2) 소득대체율 대신 지급률을 사용해야 한다는 견해

: 보험방식의 공적연금은 가입기간에 따라 소득대체율이 달라지므로 급여수준의 보다 객관적 비교를 위해 지급률(accrual rate)*을 사용해야하며, 지급률로 보면 국민연금의 급여수준은 낮지 않다고 봄

또한 가 보험료율과 지급률을 비교하여 우리나라 국민연금의 지급률 1%당 보험료율이 다른 나라에 비해 낮다는 견해가 있으나, 국민연금은 보험료율에 비해 급여수준이 상대적으로 높은 편이라고 봄]

2) 국민연금 소득대체율이 OECD 평균보다 낮다는 견해에 대한 쟁점

(1) 하후상박 구조는 국민연금만의 독특한 특징이 아니라는 견해

-> 기초연금이 소득대체율에 계산에 포함되었는지 여부와 관계없이 2층 공적소득비례연금의 급여가 하후상박 구조인 국가는 11개국에 달하므로 국민연금만의 특징이라는 주장은 사실이 아니라고 주장

(2) 지급률은 가입기간을 통제한 상태에서의 보장수준을 의미하기 때문에 가입자들이 퇴직 후 받는 실제 급여 수준을 보여주지 못하는 한계를 가진다는 견해

-> 다른 OECD국가들과 달리 우리나라 국민연금 가입자의 평균 가입기간은 2060년이 되어도 27년 정도에 불과할 것으로 전망되는데, 실제 가입기간을 무시하고 지급률만 비교하는 것은 현실을 호도할 우려가 있다는 주장

-> 하지만 국민연금의 지급률 1%당 보험료율에 비해 급여수준이 상대적으로 높은 편이라는 주장에 대해 급여수준이 높지 않다는 견해 존재

: OECD가 제시한 보험료율은 의무공적연금과 의무민간연금을 모두 포괄하는 것이므로 지급률도 이 두 가지를 포함하여 계산 필요. 이렇게 계산할 경우 OECD 평균 지급률은 1.1%가 아니라 1.17%가 된다.

한국과 OECD 지급률 격차는 92.7%가 아니라 69.8%로 낮아지고 지급률 1%당 보험료율도 54.5%가 아니라 70.8%가 되어 격차가 매우 축소됨

전문가 의견

전문가들의 방안도 크게 두 갈래로 나뉜다. 재정 안정을 중요시하느냐(모수개혁 추구), 노후소득 보장(구조개혁 추구)를 최우선 하느냐이다. 연금 개혁 방안 몇 가지를 들여다보자

1. 정해식 연구위원

국책연구기관 한국보건사회연구원이 최근에 낸 ‘공적연금 재구조화방안 연구’에서 정해식 연구위원은 기초연금 단계적 축소-보충소득보장제도(GIS) 도입을 제안했다. 기초연금은 2023년 65세가 되는 세대부터 소득하위 60%로 대상을 낮춰 축소한다.(이후 2년마다 2038년까지 하향, 2039년부터 30%로 하향) 대신에 보충소득보장제도를 도입(2023년 소득하위 40%에 30만원 지급, 2054년까지 하위 20%로 하향, 지급액은 물가상승률 반영)하여 저소득 노인을 두텁게 보호하자는 것이 핵심이다. 국민연금은 소득대체율(2025년 45%까지)과 보험료율을 단계적으로 인상한다.(2022년 11%로 인상, 2028년 14%, 2038년 18%, 2048년 21%, 2053년 22.5% 유지) 이렇게 모수를 조정하면 기금 소진이 2073년으로 17년 늦춰진다고 했다.

2. 이용하 초빙연구위원

이용하 초빙연구위원은 기초연금을 강화하는 반면 국민연금은 소득대체율을 낮추고 소득재분배 역할을 하는 '균등 부분'(A값)을 폐지해 소득비례 방식으로 전환하자는 제안을 내놨다. 기초연금을 거의 모든 국민에게 지급하는 보편적 제도로 확대 개편하고, 국민연금은 축소해 재정 문제를 극복하자는 것이다.

이 위원의 안에 따르면 소득 하위 70%에 30만원을 주는 기초연금은 이름을 '국민기초연금'으로 바꿔 거의 모든 노인으로 대상을 확대하고 금액은 40만원(A값의 15%)으로 상향 조정한다. 소득 하위 70%에 예전처럼 지급하면서 소득 상위 30% 중 국민연금 수급자와 배우자를 지급 대상자에 추가한다.

국민연금 수급액은 현재 전체 가입자의 평균 소득(A값)과 수급자 개인의 과거소득(B값)이 반영돼 산정되는데, 이 위원 안에는 A값 부분이 빠지고 소득대체율은 현재 43%에서 25%로 낮아진다. 여기에 국민기초연금 수급액(A값의 15%)을 합하면 소득대체율 40%가 보장되는 셈이 된다.

이 위원의 안은 보험료율 인상 없이 국민연금 기금 소진 시점을 2079년으로 예상보다 23년 늦출 수 있다는 장점이 있다. 소득대체율이 낮아지고 내는 만큼 받는 '적립방식'으로 전환되면서 재정 안전성에 효과적이다. 보험료율을 인상하지 않은 만큼 추후 사회적 합의에 따라 보험료율을 높이는 방안을 모색할 여지도 있다. 다만 국민연금이 소득비례 방식으로 바뀌는 만큼 저소득층의 보장 수준이 약해질 수 있고 연금 가입의욕 저하 및 국고 부담 증가라는 우려도 있다.

3. 김용하 교수

김용하 교수는 보험료율 인상(2042년까지 17%)-소득대체율 유지(2028년까지 40%)를 주장한다. 김 교수는 지난 8월 국민의힘 연찬회 강연(연금개혁 쟁점과 방향)에서 "연금보험료율(현행 9%)을 단계적으로 17%까지 인상하고 연금지급 개시 연령을 65세에서 68세로 늦춰야 한다"고 주장했다. 보험료율을 앞으로 20년간 5년마다 2%p씩 올리면 17%가 된다. OECD 회원국 중 공적연금에 의무 가입하는 34개 국가의 평균 보험료율은 18.3%다. 그는 "보험료율을 17%까지 올려야 부과 방식(기금 적립 없이 그해 거둔 보험료를 바로 연금으로 주는 식)으로 전환되지 않고 현재의 적립 방식으로 유지할 수 있다"고 했다.

4. 김연명 교수

김연명 교수는 국민연금과 기초연금을 동시에 강화해야 한다는 입장이다. 그는 한 칼럼에서 "심각한 노인 빈곤과 국민연금 사각지대 해소를 위해 기초연금 확대는 분명히 필요하다. 하지만 기초연금 확대는 국민연금 보장성 강화와 동시에 추진돼야 한다. 국민연금을 강화하지 않으면 기초연금 확대는 한계에 부딪힌다"고 했다.

5. 주은선 교수

주은선 경기대 교수도 유력한 정부안이 될 가능성이 높은 '기초연금 인상＋국민연금 삭감' 방안에 대해 "연금개혁의 원칙·방향에서 가장 많이 벗어나 있다"며 반대 입장이다. 주 교수는 현행 기초연금을 유지하며 보충적소득보장(GIS)을 신설하는 방안을 제안했다(11월 14일 노후보장을 위한 연금제도 개선방안 토론회).

참고문헌

김현경 한국경제TV 국민연금너무많이 떼

정상균 재정 안정이냐 노후소둑

https://www.fnnews.com/news/202211201856117460

https://www.yna.co.kr/view/AKR20221028126700530

https://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/1087355.html

https://www.npsonair.kr/expert_institution/1830

신혜원, “與 ‘더 내고 덜 받자’ 野 ‘더 내고 더 받자’...연금개혁도 이견”, 헤럴드경제, 2022.10.27., https://n.news.naver.com/article/016/0002057975?sid=100

김태일, 신영민. (2022). OECD 국가 비교를 통한 국민연금 보장성 강화 방안. 정부학연구, 28(3), 225-253.  

이은주, 주은선, 제갈현숙. (2022). [연구총서 2022-12] 일하는 사람을 위한 공적연금 개혁방안 -국민연금 중심 구조개혁방안. 연구총서, (), 1-144.

최병호.(2019).사회적 합의를 위한 지속가능한 국민연금 개혁 방향.재정정책논집,21(4),141-177.

성혜영, 최옥금, 문현경, 주은선, 이은주, 김아람.(2020).해외주요국 연금개혁 사례 및 시사점 연구.[NPS] 프로젝트,47-220.

국민연금 전문가 포럼 자료, 국민연금 전문가포럼 발표자료 국민연금 소득대체율 관련 현황과 쟁점, 22.11.10. 국민연금연구원 연금제도연구실 정인영