서울지하철 2호선 상왕십리역 추돌 사고

개요

2014년 5월 2일 오후 3시 30분 경, 서울지하철 2호선 상왕십리역을 진입하던 열차가 상왕십리역에 정차 중이던 선행 열차를 늦게 발견해 추돌하는 사고가 발생했다. 다행히도 후속 열차를 운행하던 기관사의 비상제동 및 보안제동 노력 등으로 사망자가 발생하지 않아대규모 참사로 이어지지는 않았으나, 243명의 부상자가 발생했고 치료비, 운임반환비, 차량피해 수선비용 등 잠정집계액 기준으로 30억원 이상의 대규모 공적 자금 손실이 발생한 것으로 알려졌다. 해당 사고는 통신에러 및 신호연동장치 불량에 따라 상왕십리역에 선행 열차가 정차하고 있음에도 불구하고 ‘정지’ 신호가 아닌 ‘진행’ 신호가 현시된 것이 추돌사고가 발생한 직접적인 사고 원인이었다. 보다 근본적으로는 사고발생 몇 일전 통신프로그램 유지관리를 담당한 민간위탁 업체가 프로그램 개선작업을 시행한 후에 신호 오류가 수차례 확인되었으나 담당자의 일일점검 소홀로 신호오류를 인지하지 못하고 조치가 지연되어 사고가 발생한 것으로 나타났다.

배경

• 신공공관리론의 대두 : 1970년대에 발생한 두 차례의 석유파동과 공공부문의 비효율성에 대한 반작용으로 1980년대 이후 영미국가들을 중심으로 감축관리의 필요성이 대두되었고 기존의 큰정부를 지향하는 정부관으로는 공공부문의 문제를 해결할 수 없다는 인식이 증가하였다. 특히 국가경쟁력의 제고에 있어서 공공부문의 역할이 중요시 되었고, 이에 따라 영미 국가들에서 공공부문의 구조조정을 포함한 행정개혁을 추진하였는데 신공공관리론이 주요 이론적 근거가 되었다.

• 신공공관리론 : 신공공관리론은 일반적으로 ‘시장주의’와 ‘신관리주의’을 결합하여 전통적인 관료제 패러다임의 문제점을 극복하기 위하여 민간부분의 경영방식을 공공부문에 도입하고, 공공부문의 성과와 실적을 강조하며, 권한의 위임과 이에 따른 관리적 책임을 중시함으로써 공공부문의 능률성을 향상시키고자 하는 이론이다.

• 신공공관리론에 대하여 Hood(1996)는 네 가지 핵심적 내용을 제시하고 있다.

1. 첫째, 고위 행정가에 있어서 정책결정 기능보다는 관리기술을 중시한다.
2. 둘째, 과정 위주에서 산출위주로 관리적초점을 이동한다.
3. 셋째, 통일적인 내부 생산에서 경쟁체제를 통하여 공공서비스를 공급한다.
4. 넷째, 고정 임금에서 변동 임금으로 전환시키는 것을 제시한다.

• 또한 Hood(1991)는 신공공관리론의 주요 이론적인 요소를 보다 구체적으로 다음과 같은 여섯 가지로 정리하고 있다.

1. 첫째, 대규모 통일적 행정 조직에서 벗어나 행정조직을 개별적 자족적인 단위로 분산화시킨다. 즉, 각산출물을 중심으로 각각 관리되는 기업화된 단위로 각각 단위에서 주체성, 예산, 임무규정, 사업계획, 관리의 자율성을 갖는다.
2. 둘째, 공공부문 안에서 또는 공사조직간에 경쟁을 강조한다. 특히 계약을 통한 민간부문이 공공서비스 제공에 참여하도록 유도한다.
3. 셋째, 민간 관리기법의 공공부문에의 도입을 강조한다.
4. 넷째, 재량적 관리를 강조하여, 최고 관리자에게 재량을 부여하여 관리의 자유를 허용한다.
5. 다섯째, 분명하고 측정 가능한 성과기준을 강조한다. 대리인이론(agency theory)에 기초하여 대리인의 행동을 통제하기 위하여 목표를 최대한 세밀하게 규정하고, 감독기능과 유인체제를 통하여 행정의 책임성을 확보한다.
6. 여섯째, 미리 설정한 산출 측정을 통한 공공조직의 통제를 강조한다. 한 예로 성과급 제도의 도입을 들 수 있다.

• 공기업 선진화 전략 : 이명박정부에서 공공기관 정책의 기조는 “섬기는정부”의 실현을 위한 국정과제에 잘 나타나있다. 섬기는 정부의 내용을 살펴보면, 첫째, 시대의 변화에 따라 정부의 역할을 해 민간의 자율성을 증대하고 시장경쟁을 촉진시킴으로써, 중복된 정부기능을 통폐합하고 공기업을 민영화하는 등 공공기관의 효율화를 추진하는 것이다. 둘째, 국가예산을 절약하고 정부조직을‘국민을 섬기는기능’ 위주로 재편하며 행정규제를 완화함으로써 작고 효율적인 정부를 구현하는 것이다. 셋째, 수도권과 지방의 역할을 잘 분배하여 각자 잘 할 수 있는 부분을 수행함으로써 글로벌경쟁력을 극대화하는 것이다. 넷째, 지방이 실질적으로 발전할 수 있도록 분권의 기반을 마련하고, 또한 경제권역단위의 광역개발을 추진하는 것이다. 이러한 국정기조는 “공공기관 운영의 방만성과 비효율성의극복”이라는 시각에서 출발하였고, 작은 정부의 실현을 위하여 정부기능의 통폐합, 공기업의 민영화와 통폐합, 그리고 효율화를 추진하는 결과로 나타났다. 공공기관 중에서 공기업과 관련하여서는 이명박정부의 “공기업선진화 추진 방안”의형 태로 그모습을 드러내었다. 2008년 8월 11일에 “「활기찬 시장경제 구현」을 위한 공기업 선진화 추진 방향(안)”에 의거하여 “제1차 공기업 선진화추진계획안”을 발표하였고, 이어서 8월 26일에는 “제2차 공공기관 선진화 추진계획안”을 발표하였다. 그리고 10월 10일에 “제3 차 공공기관선진화계획”을 발표하였다.

전개

• 신공공관리론은 다음 세가지의 가치를 지향한다. 첫째, 신공공관리론은 공공부문이 성과의 개선을 통하여 이해관계자 또는 고객을 만족시키는 것을 중요시한다. 따라서 공공부문의 개혁은 전통적인 계층적·법적 책임성보다 성과에 대한 책임을 강조한다. 관리자에게고객의 특정 수요를 충족시키고 성과를 달성하기 위하여 재량을 부여하고 그에 따른 관리적책임성(managerial accountability)을 중요시하는 것이다. 즉 관리적 책임성은 전문성을 가진 관료들이 자신의 업무에 대하여 재량권을 가지고 그들이 가지고 있는 전문가로서의 훈련과 교육,개인적신념, 업무경험 등에 기초한 내재화된 규범에 의하여 그들의 재량권을 통제하는 것이다. 서울메트로 사례에서는 관리적 책임성과 관련한 세부 내용으로 도시철도 재난안전 관리체계와 재난안전업무 관리감독 체계상 책임성 확보 수준이다. 둘째, 능률성(efficiency)은 고정된 투입의 양에 비해 최대한의 산출물과 효과를 이끌어내는 것으로, 일정수준의 효과와 산출물을 생산하기 위해 필요한 최소한의 자원의 투입으로도 표현될 수 있다. 하지만 신공공관리론에서 효율성과 효과성을 구분하지 못하면서, 즉, 산출지표로서 서비스의 질과 최종결과를 평가하여야하지만 현장에서는 단순히 측정하기 쉬운 계량지표만을 강조하면서 능률성을 추구하고 있는 문제점을 보이고 있다(이석환, 2012). 사례에서 능률성은 성과평가지표상 조직의 능률성 지향정도와 재난안전 분야예산비중이다. 셋째, 신공공관리론은 전문성(professionalism)을 중요시한다. 신공공관리론은 경쟁 가능성, 고객 선택 등 기업식 관리주의가 지향하는 결과중심의 행정개혁을 위한 재량권의 확대와 조직의 성과제고를 위한 전문성을 강조하는 전문직업주의적 관리가 포함된다. 서울메트로 사례에서는 기본계획의 내용상 전문성 지향정도와 성과평가지표의 내용상 전문성 지향 정도이다.
• 신공공관리론의 핵심 행정가치인 관리적책임성, 능률성, 전문성이 서울메트로에 제대로 이식되어 서울메트로가 효율적으로 운영되고 있는지 검토하였을 때, 관리적 책임성 측면에서 재난안전계획의 시행이나 개별 시설의 안전관리 업무의 일부 또는 전부를 민간 또는 비영리부문에 공식적·비공식적으로 위탁·위임하는 경우가 많은 것으로 확인되고 있다. 이처럼 위탁 등을 통해 실질적 관리주체와 관리책임주체가 이원화되어있는 상황에서는 관리적책임성을 확보하기가 어렵다. 특히 안전관련업무는 매우 전문적이고 복잡하기 때문에 위탁업무 수행과정의 관리에 많은 거래비용이 발생하고 결과적으로 관리적 책임성을 확보하기가 쉽지 않다. 능률성 측면에서는 살펴보면, 2014년도 경영평가에서 적용된 도시철도공사 분야에 대한 경영평가지표체계는 능률성을 직접 평가하거나 능률성에 직접적 영향을 미치는 재무적 계량지표의 배점에 32점을 할당하였다. 이는 전체경영성과지표48점의 약67%에 해당하는 것으로 도시철도공사분야에서 능률성은 아주 중요한 행정가치라고 볼 수 있다. 전문성측면에서 살펴보면, 재난안전관리의 대상과 내용이 불균형적으로 소방분야에 치우쳐져있어 종합적인 재난안전관리대책의 성격이 미흡한 것으로 보인다. 특히 재난안전사고와 관련하여 사고발생 이후의 사후대응을 위한 체계와 전문역량 강화에 초점을 맞추고 있어, 선제적으로 재난안전 사고 발생을 예방하기 위한 체계 구축 및전문성 강화에는 근본적인 한계를 보이고 있다.
• 행정에서 공공부문의 비대화와 비능률성을 개선하기 위하여 신공공관리 기법들이 도입되었고 도시철도 부문인 서울메트로 역시 신공공관리의 영향하에서 행정서비스를 선진화된 경영기법을 통하여 효율적으로 제공하기 위하여 노력하고 있다. 다만, 신공공관리론의주요 행정가치인 관리적책임성, 능률성, 전문성에 대하여 주로 능률성제고에 초점을 맞추고 관리적책임성과 전문성고양에는 다소 문제점이 있어 보인다. 이러한 능률성 제고 노력은 지하철운행의 안전성 제고에 위협요인이 될 수있다. 예를들면, 능률성 중심의 경영기조는 전반적인 비용 절감 노력으로이어져 안전관리의 관점에서 중요한 시설·장비의 수선유지에 투입한 비용에 있어서도 동일한 하락추세가 나타나게 된다. 서울메트로의 경우 전동차 및 시설·장비의 노후화가 진행되고 있기 때문에 능률성 개선을위하여수선유지비가 줄어 들고 있는 것은 적어도 안전관리의 관점에서는 바람직하지 않은 현상으로 볼 수 있다. 요약하면 공공부문의 능률성 강조정책의 강화는실제로 서울메트로의 능률성 개선에 기여한 것으로 보이나, 안전관리 측면에서는 성과 개선에 기여하지 못하고 열차운행의 안전성 확보에는 오히려 위협요인으로 작용할 개연성이 큰 것으로 나타나고 있다. 이러한 관점에서 본다면 중앙정부의 지속적이고 중점적인 능률성가치 추구와 관리적책임성과 전문성의 저하가 서울 지하철 사고와 같은 안전사고 발생에 부정적 영향을 미쳤을 가능성이 있다고 볼 수있다. 다만 서울메트로는 이번 지하철 추돌 사고 이후 사고 원인을 분석하면서 과도한 능률성추구에 따른 문제점을 인식하고 관리적책임성과 메트로 운영인력의 전문성 강화 방안을 모색하는 중이다 .

결과

• 사고 후 파손된 두 편성의 열차를 이동시키고 운행을 재개하는데까지 9시간 가량 걸렸다. 사고 수습에 소방 및 경찰 공무원 및 구청직원 등 213명이 투입되었으며 구급차와 소방차 58대가 동원되었다. 서울시는 승객수송을 위하여 개인택시 요일부제를 해제하고, 역 주변 노선에 버스 71대를 추가로 투입하였다. 사고가 난 212편성과 239편성에서 우선 크게 파손된 객차들이 먼저 폐차되었고, 파손 및 손상되지 않은 두 편성의 일부 객차들을 재조합하여 운행을 재개하였으나, 정밀안전진단 불합격으로 휴차되었다가 2016년 6월 내구연한의 도래로 폐차되었다.

• 서울메트로 신호팀 직원과 관제사 등에게 전원 유죄가 인정됐다. 이 중 3명에게는 실형이 선고됐다. 서울동부지법 형사3단독 김정곤 판사는 사고 책임을 지고 업무상과실치상·업무상과실전차파괴 등의 혐의로 기소된 서울메트로 직원과 신호설비 납품업체 관계자 8명에게 모두 유죄가 인정된다고 밝혔다. 해당 판사는 "지하철 운행 및 감시 시스템 상 단계별 과실이 합쳐져 발생한 사고였다"면서 "단계별 업무를 맡아 처리한 피고인들의 개별 과실이 사고 원인이 됐음이 명확해 사고와 승객 사상에 대한 공동 책임을 면할 수 없다"고 말했다. 또 서울메트로 제2신호관리소 소장 공모(60)씨와 제2신호관리소 갑반 부관리소장 최모(57)씨에게 금고 1년, 신호1팀 김모(46)씨에게 금고 10월의 실형을 각각 선고했다. 김씨는 사고 당일 오전 을지로입구역 연동제어장치 데이터 수정 작업 후 정상작동 여부를 확인하지 않았고, 당일 오전 1시 30분께 열차자동정지장치(ATS)상 신호 오류를 발견하고도 수리를 하지 않고 무단 조기퇴근 한 혐의를 받았다. 공씨와 최씨 등은 사고 당일 김씨를 통해 신호기 오류 사실을 보고 받았지만, 이를 단순 표시 오류로 판단해 오류 원인을 밝히거나 상부에 보고해야 할 의무를 이행하지 않은 혐의를 받았다. 제2신호관리소 을반 부관리소장 오모(55)씨에게는 금고 1년에 집행유예 2년, 을지로입구역 신호관리소 사원 정모(40)씨에게는 금고 8월에 집행유예 2년이 선고됐다. 정모씨의 경우 사고 발생 나흘 전 을지로입구역 연동제어장치의 데이터 수정 작업 중 CPU를 빼낼 때 전원을 꺼야 하지만 그렇지 않아 신호기 시스템 통신장애와 신호 오류를 야기한 혐의를 받았다. 아울러 서울메트로에 신호설비 시스템 소프트웨어를 납품한 유경제어 개발팀장인 박모(49)씨도 과실을 인정받아 금고 6월에 집행유예를 선고 받았다. 박씨는 통신장애 등 시스템에 고장이 났을 경우 신호기에 정지 신호가 표시되도록 하거나 운영자에게 고장 사실을 알릴 수 있는 기능을 구현하지 않은 혐의를 받았다. 종합관제소 수석관제사 김모(48)씨와 관제사 박모(46)씨에게는 각각 벌금 1천만원이 선고됐다. 두 사람은 사고 선행 열차와 후행 열차가 근접해 운행한다는 사실을 인지하고도 열차 간격을 조정하는 등 적절한 관제를 하지 않은 혐의를 받았다.

• 서울지하철 2호선 상왕십리역 추돌 사고를 통해 공기업 선진화 추진 방안과 같은 공공부문에서의 신공공관리적 요소의 도입은 다음과 같은 한계점을 지님을 보여준다.

1. 첫째, 공기업 선진화를 추진하기 위한 구체적 실행 계획이 존재하지 않는다.
2. 둘째, 민영화 대상이 되는 대부분의 기업이 국민의 편의생활과 직결되는 토지, 공항, 건설, 관광, 자원 등을 관리하는 공기업이어서 민영화 이후 관련서비스의 가격이 상승한다면 물가 등의 부작용이 발생할 수 있다.
3. 셋째, 민영화 대상 공기업이 수익성이 안 좋아서민 영화 하는 것인지, 수익성이 좋아서 민영화하는 것인지에 대한 원칙이 없다.
4. 넷째, 민영화 플랜에 대한 투명성이 낮고 성급하게 ‘밀어부친다’는 점이다
5. 다섯째, 공기업 개혁 프로그램 집행에 있어서의 전문성이 부족하다. 구체적으로공기업개혁은산업정책, 경쟁정책, 기업경영은 다양한 분야의 전문성을 갖춘인력이필요하지만 현실은 그렇지 못하다. 또한 공기업의 경영진단, 조직 효율성, 민영화 대상선정등과같은내용에 대한 전문적 지식을 갖춘 인력이 필요하지만 이러한 인력이 부족하다.

피해규모

• 인명 피해 : 부상자 388명
• 재산 피해 : 차량파손 등으로 약 28억원

요약

요약

참고자료

「공공부문에 적용된 신공공관리론적 가치의 한계- 서울지하철 추돌 사고 사례를 중심으로」, 김용운·고재건, 「한국거버넌스학회보」제21권 제3호(2014.12):297-316