기초연금

기초연금 개요

기초연금은 노인 빈곤 문제를 해결하고 노후 소득을 보장하기 위해 2014년에 도입된 사회보장 제도이다. 기존의 기초노령연금을 확대·개편하여 소득 하위 70%의 노인에게 월 최대 20만 원의 연금을 지급하며, 국민연금의 혜택을 받지 못하는 계층을 보완하기 위해 설계되었다. 국민연금은 노인의 빈곤율 완화, 노후 소득 보장을 통한 삶의 질 향상을 주요 목적으로 한다. 기초연금은 재정적으로 국민연금 기금을 사용하지 않고, 전액 조세 기반으로 운영된다.

도입 과정 및 주요 내용

대한민국의 고령화 속도가 급격히 증가하면서 노인 빈곤율(47.2%)이 OECD 국가 중 최악 수준으로 나타났다. 이와 함께 국민연금의 낮은 수급률(65세 이상 기준 31.2%)이 문제로 지적되었다. 특히 국민연금 사각지대가 많아 노후 대비가 어려운 상황이 두드러졌다.

기초연금의 사회적 쟁점화로 제18대 대통령선거 후보자 토론에서 박근혜 후보와 문재인 후보가 기초노령연금을 두고 쟁점이 된 것과 세대갈등 등이 있다. 당시 민주통합당 문재인 후보는 한나라당이 2008년 총선 때 어르신들의 기초노령연금을 4배가량 인상하겠다고 공약했지만, 이명박 정부가 집권하는 동안 인상하지 않았다고 당시 새누리당 박근혜 후보에게 지적한 바 있다. 이에 박 후보는 오래전 기초노령연금 인상을 주장했고 국회 상설상임위원회인 보건복지위원회에서도 주장했다고 대답했다. 이어, 박 후보는 기초노령연금 인상을 2배 정도 인상해야 하고 65세 이상 국민에게 다 지급할 수 있는 노인소득을 보장하겠다고 언급했다. 기초노령연금 인상에 따른 재원을 국민연금에서 충당하는 방안이 추진돼 세대갈등을 우려하는 목소리도 제기됐다. 국민연금의 주 납부자 세대가 3040 세대인데 노인을 위한 복지 재원을 중년층에게 전가하는 구조가 되기 때문이다.

기초연금의 의제설정에 있어서 국회는 기초연금의 토론과 협상 등을 진행했다. 우선 지난 2013년 10월 국정감사에서 국회는 정부의 문건을 놓고 국정감사에서 대립이 이어졌다. 정부가 발표한 기초연금안의 문제점을 청와대에 보고한 것을 문제로 삼아 보건복지부 국정감사에서 추궁이 오간 것이다. 해당 문건은 주요 정책 추진계획이라는 이름으로 보건복지부가 작성한 것으로 알려졌다. 해당 자료에는 국민연금 수급자 평균 연금액이 낮은 수준으로 국민연금 가입자가 손해 볼 우려가 있다는 내용이 담겨 있었다. 이에 국회는 기존 정부가 지적한 문제점이 있음에도 정부는 기초연금 도입 태도를 바꾼 것을 지적했다. 당시 민주당은 소득 하위 70% 노인을 대상으로 20만 원의 연금을 일괄 지급해야 한다고 주장했다. 당시 기초노령연금법에 이미 소득 하위 70% 노인에게 20만 원의 연금을 일괄 지급하는 명문이 규정화돼 있어 새로운 법 개정이나 별도의 예산이 필요 없다는 이유에서다. 당시 새누리당은 민주당 주장대로 시행되면 재정적 부담, 미래세대에 대한 부담이 커 받아들일 수 없다고 반박했다. 또한, 지난 2007년 국민연금개혁 실무협상 합의문 해석 중 기초노령연금의 병급 조정을 두고 갈등이 이어졌다. 기초노령연금의 병급 조정이 다른 연금의 삭감을 의미하는 것인지, 별도의 운영 및 지급을 의미하는 것인지 여야의 의견이 분분했다. 그러면서 민주당은 기초연금안을 두고 TV토론을 제안했지만 새누리당은 논의에 대한 거부라며 거부 의사를 표했다. 기초연금 의제설정에 있어서 대통령은 지난 2012년 제18대 대통령선거에서 기초연금을 도입하겠다고 공약한 바 있다. 당시 새누리당 박근혜 후보는 기초연금과 국민연금을 통합하고 모든 노인에게 최대 20만 원을 지급하겠다고 약속한 바 있다. 박근혜 대통령은 취임 전 대통령직인수위원회(이하 인수위)에서 기초연금 도입을 위해 새 정부의 핵심 정책 중 하나로 설정하고 구체적인 도입 방안을 마련하려고 했다. 그러나 인수위가 발표한 기초연금 방안은 국민연금을 부실하게 만들 것이란 비판을 받았다. 행정기관은 기초연금 시행령 등 관련 법안을 입법예고하는 등 시행 준비작업을 담당했다. 사법부는 이와 관련해 아무런 역할이 없었던 것으로 확인됐다.

기초연금에 인수위 안과 국민행복연금위원회(이하 연금위) 권고안, 정부안 등이 여러 정책 대안으로서 제시됐다. 인수위 안을 먼저 살펴보면 대상자는 모든 노인으로 확대하고 소득과 국민연금 가입기간에 따라 차등한다는 것이 주요 골자이다. 연금위 권고안은 상대적으로 소득이 높은 노인을 제외하고 재정적 지속 가능성을 고려해 국민연금 지급액, 소득 등에 따라 차등 지급한다는 것이 주요 골자이다. 여러 대안 중에 채택된 것은 정부안이다. 정부안은 소득 하위 70% 노인을 대상으로 20만 원 지급한다는 것이 주요 골자이다. 국민연금 소득이 있는 일부 노인에게는 감액해 지급하고 10만 원은 모든 노인에게 기본적으로 보장한다는 방침이다. 기초연금의 재원은 전액 조세에서 조달하며 국민연금 기금은 사용하지 않으며 소요 재정은 지난 2014년부터 2017년까지 4년 간 39.6조 원에 달할 것으로 알려졌다. 차등 지급 방안에 소득인정액 기준 차등지급방식과 국민연금 연계방식 중에 국민연금 연계 방식을 채택했다.

주요 내용 요약

수급 대상: 만 65세 이상 노인 중 소득 하위 70%에 해당하는 사람.

급여 수준: 최대 월 20만 원으로 시작했으며, 이후 물가 상승률 등을 고려하여 지급액이 인상됨.

재원 조달: 전액 조세로 충당하며 국민연금 기금은 사용하지 않음.

차등 지급: 국민연금 수급액과 소득 수준에 따라 차등적으로 지급, 낮은 소득층일수록 더 많은 혜택을 받도록 설계.

기초연금 도입의 효과와 향후 과제

2025년에는 고령인구가 20% 이상인 초고령사회에 진입할 것으로 전망하고 있다. 고령화사회에서 고령사회까지 17년이 소요됐고, 고령사회에서 초고령사회까지 8년이 소요될 것으로 전망한다. 이러한 것을 종합하면 한국의 고령화 현상은 매우 급속하게 진행되고 있다는 것을 보여주고 있는 부분이다. 이러한 상황에 우리나라의 노인빈곤율은 전 세계에서 가장 높은 수준이다. 공적연금의 미성숙이 노인빈곤율을 높이는 데 주요 원인으로 지목되고 있지만, 노후준비 부족이나 가구구조 변화 및 사적 이전의 약화 등도 노인빈곤율을 악화시키는 원인으로 꼽힌다. 그동안 기초연금제도 도입 및 확대와 같은 노후소득보장에 대한 정부의 정책적 지원과 재원 배분 등으로 고령층의 소득 수준은 다소 개선됐다. 통계청 조사에 따르면 65세 이상 인구의 상대적 빈곤율 처분가능소득 기준으로 지난 2011년 46.5%에서 지난 2019년 41.4%로 추세가 낮아지고 있다. 노인빈곤율은 계속 40%를 유지하고 있어 고령층의 특성을 고려해 고령층의 빈곤을 완화할 필요가 있다. 현재 65세 고령층은 상당수 체계적인 교육의 기회를 받지 못했다. 이에 교육 수준이 높지 못하고 공적연금을 가입할 기회를 갖지 못해 노후 소득이 낮은 상황이다. 앞서 언급한 배경에 비추어 볼 때 이들에게 기초연금을 지급한다는 것은 충분히 의미가 있는 부분이다. 그러나, 앞으로 고령층으로 들어설 노인들은 기존 고령화된 계층과 다르게 체계적인 교육을 받기 시작한 세대에 해당한다. 한국의 경제성장의 주역으로서 소득과 자산 형성을 많이 이룬 세대이기도 하다. 소득과 소비 수준이 높아 국민연금 등 연금 가입률도 기존 고령 세대와 비교했을 때 높은 편이다. 2020년대에는 이러한 세대가 고령층으로 편입될 예정으로 고령층에 질적인 변화가 나타날 전망이다. 기초연금 도입 이후 급여수준은 증가했으며 고령인구 증가에 따라 기초연금의 확대와 강화에 대한 논의가 이뤄질 가능성이 있다. 기초연금을 수정하고 보완하는 것은 개혁이 필요한 국민연금과 관계 설정과 역할 분담이 이뤄지고 전체적인 노후소득보장제도의 틀 안에서 이뤄져야 바람직한 것이다. 생활보장제도와의 관계도 함께 설정돼야 할 것이다. 향후 기초연금 급여액 상향 조정과 같은 제도의 확대 및 강화에 대해서 논의할 경우 변화하고 있는 고령층의 특성을 반영할 필요가 있다. 또한 국민연금이 발전함에 따라 가입기간 증가 등으로 소득 보장 수준이 증가하는 것도 고려가 필요한 대상이다. 변화하는 고령층 특성과 국민연금의 발전 등을 고려해 기초연금의 급여 수준을 차등적 상향 조정을 검토할 필요가 있다. 이러한 과정에서 노후 소득 준비제도로부터 혜택을 받지 못하는 고령층에 대해서 지속적인 지원이 이뤄져야 할 것이고 다가오는 고령층 세대 가운데 소후소득 보장 제도에 편입되지 못한 취약계층도 고려돼야 한다. 재정중립적인 상황에서 고령층 소득분포 개선에 상대적으로 더 크게 기여할 수 있을 것이다. 기초연금의 도입이 소득분위별로 노인 가구의 소득과 소비에 미치는 영향을 통계청 가계동향조사를 활용한 실증분석을 통해 살펴보고 기초연금 재원의 지역 간 분담 실태를 비교하고 분석하여 개선방안을 제시하는 데 있다. 기초연금 도입 후 소득분위별 소비지출 증감에 대한 분석 결과 식료품과 보건의료 항목은 대부분 소득분위에서 증가했지만, 가정용품과 오락문화 등 생활편의 물품은 높은 소득분위에서 증가 추이가 나타난다. 노인가구 소득 3분위 이하 평균 기초연금 수급액이 다른 소득분위에 비해 낮다. 저소득층 노인가구 기초연금 수급의 역진성은 일부 기초생활보장 수급자 노인의 기초연금 미수급 문제로 판단된다. 지난 2015년 말 기준 기초생활 수급자 노인 45만 5천 명의 약 7%가 기초연금을 미수급하였다. 이는 생계급여 기준선에 의해 기초연금 수급액이 실질적인 소득 증가로 이어지지 않은 사례이자 기초연금에 대한 정보 확산과 홍보가 부족한 사례이다. 지방자치단체의 기초연금 재원분담 현황을 분석한 결과 지역 간 형평성에 부합하지 못한 지역이 존재한 것으로 나타났다. 재원배부 기준은 재정자주도와 노인인구 비율에 차등을 두고 있음에도 정교하고 치밀하게 설계돼 있지 않아 발생하는 문제로 판단된다. 노인가구 소득 3분위 이하에서 발생하는 기초연금 평균 수급액의 역진성 해소를 위해서 기초생활수급자 선정을 위한 소득인정액에 기초연금을 포함 여부와 범위에 따라 다양한 대안이 가능하다. 소득인정액에 기초연금 수급액을 전부 불포함한다면 노인빈곤 해소라는 기초연금 취지에 부합하지만, 재정적 부담이 크고 자활의 유인이 약하게 된다. 소득인정액에 기초연금 수급액 중 일부를 포함하게 되면 소득인정액에 불포함하는 만큼 추가소득이 발생하면서 상대적으로 재정적 부담이 작고 자활의 유인도 존재할 수 있다. 기초연금 수급액 일부 또는 전부를 소득인정액에서 제외해야 하는 타당한 근거가 요구된다. 지역 간 형평성 있는 기초연금 재원 분담 제고를 위해 국고 차등지원 기준의 개선이 필요하다. 차등배분 기준을 현실화하기 위해 시도별 노인인구 비율과 재정자주도의 실제 분포를 고려한 기준 구간의 설정이 필요하다. 차등배분 기준을 세분화하기 위해 기준 구간을 세분화하거나 연속형으로 설정하여 구간의 경계에서 발생할 수 있는 분담률의 급격한 변화 가능성을 낮추는 것이 필요하다. 또한, 해당 지역의 전년도 수급자 수와 수급액을 기준으로 내년도 재정분담률을 결정하는 귀납적 접근방식을 생각해볼 수 있다. 향후 정부는 기초연금의 정책효과성 및 지속가능성을 확보하기 위해 정책 집행과정을 모니터링하고 정책결과를 평가해 제도개선에 반영할 필요가 있다.