산업재해보상보험

산업재해보상보험의 개요

산업재해보상보험의 의의

1964년에 도입된 우리나라 최초의 사회보장보험으로, 4대 보험(국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험) 중 하나로 산재보험으로 약칭한다. 사업주의 강제가입방식으로 운영함으로써, 근로자 등의 업무상 재해와 관련하여 국가가 사업주로부터 징수 받은 보험료로 사업주 대신 이를 보상하는 제도이다. 이를 통해 재해자뿐만 아니라 그의 가족 및 사업주에게 도움을 주고자 한다. 다시 말해, 이는 재해자의 치료와 생계, 사회복귀 지원을 통해 재해자 및 그 가족의 생활 안정을 도모하고 사업주에게는 일시에 소요되는 과중한 보상비용을 분산시켜 정상적인 기업활동을 보장하는 것을 목적으로 한다.

산업재해보상보험의 목적

「산업재해보상보험법」(약칭: 산재보험법)
제1조(목적) 이 법은 산업재해보상보험 사업을 시행하여 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하며, 재해근로자의 재활 및 사회 복귀를 촉진하기 위하여 이에 필요한 보험시설을 설치·운영하고, 재해 예방과 그 밖에 근로자의 복지 증진을 위한 사업을 시행하여 근로자 보호에 이바지하는 것을 목적으로 한다.

산업재해보상보험의 특성

• 근로자의 업무상 재해에 대하여 사용자에게는 고의·과실의 유무를 불문하는 무과실책임주의이다.

• 보험 사업에 소요되는 재원인 보험료는 원칙적으로 사업주가 전액 부담한다.

• 산재보험급여는 재해 발생에 따른 손해 전체를 보상하는 것이 아니라 평균임금을 기초로 하는 정률보상방식으로 행한다.

• 자진신고 및 자진 납부를 원칙으로 하고 있다.

• 재해보상과 관련되는 이의신청을 신속히 하기 위하여 심사 및 재심사청구제도를 운영한다.

• 타 사회보험과는 달리 산재보험은 사업장 중심의 관리가 이루어진다.

산업재해보상보험의 법적 성격

헌법으로 도출된 법적 성격

• 산업재해보상보험은 근로자의 사회적 안전망을 제공하고, 기본적인 인간 존엄성을 보호하는 사회보장적 제도로서의 법적 성격을 가짐
• 사회보장적 성격: 산업재해보상보험은 근로자가 업무 중 재해를 입었을 때, 최소한의 생활을 보장해주는 제도로, 헌법 제34조에서 규정된 "인간다운 생활을 할 권리"를 보장하는 사회보장제도의 일환임
• 근로자의 기본권 보장: 헌법 제32조 제3항에 근거하여 근로의 권리와 함께, 산업재해보상보험은 근로자가 재해를 당했을 때 인간의 존엄성을 보장하고 최소한의 생활을 유지할 수 있도록 하는 제도적 장치임

「헌법」
제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다. 제32조 ③ 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다. 제34조 ① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ② 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.

헌법 제10조는 "모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며"라고 규정하여, 개인을 사회 속에서 고유한 가치를 보장받으며 사회적 관계를 수용하는 인간상으로 상정한다. 이를 실현하기 위해 헌법 제32조 제3항은 근로의 권리를 보장하고, 제34조는 인간다운 생활을 위한 사회적 기본권을 규정한다. 특히, 헌법 제10조는 인간이 위험에 처할 수 있음을 인식하고, 이를 극복하기 위한 사회보장 제도의 운영을 국가의 의무로 규정한다.

따라서, 산업재해보상보험제도는 이러한 헌법적 요청을 실현하는 중요한 장치로, 헌법 제32조 제3항에 근거하여 인간의 존엄성을 보장하도록 최소한의 근로조건을 제시한 근로기준법 제8장의 재해보상을 대체하는 보호장치로서의 역할을 수행한다. 또한, 산업재해보상보험은 헌법 제34조 제1항과 제2항에 근거하여, 근로자가 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 사회보장적 성격을 지닌 제도로서 기능한다. 이에 따라 산업재해보상보험은 인간의 존엄성과 사회적 기본권을 보장하는 중요한 법적 제도로서의 특성을 갖는다.

산업재해보상보험법으로 도출된 법적 성격

• 헌법재판소에 따르면 산업재해보상보험의 법적 성격은 사회보험제도와 책임보상보험으로 해석됨

• 사회보험제도: 헌법재판소는 산업재해보상보험을 사회적 위험인 업무상 재해를 보험 방식으로 대처하는 제도로 간주하여 산업재해보상보험수급권은 사회보장수급권의 하나로 인정됨
• 책임보상보험: 헌법재판소는 산업재해보상보험을 사업주가 보험료를 전액 부담하여 근로자의 업무상 재해에 대한 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하는 제도로 해석함

산업재해보상보험은 산업재해보상보험법을 근거로 하여 형성된 제도로, 사회보험제도의 일환으로 근로자에게 발생하는 업무상 재해를 보장하는 제도이다. 헌법재판소는 해당 제도를 사업주가 납부하는 보험료와 국고 부담을 재원으로 하여 사회적 위험인 업무상 재해를 보험 방식으로 대처하는 사회보험제도로 간주하였다. 그 결과, 산업재해보상보험수급권은 사회보장수급권의 하나로 인정된다.

또한, 산업재해보상보험의 급여는 가입자의 재산적 부담을 전보하는 경제적 기능을 가지며, 이는 근로자가 산업재해로 입은 피해를 경제적으로 보상하는 역할을 한다. 이와 함께 산업재해보상보험은 사용자의 보상책임을 면제하는 성격도 가지고 있다. 다시 말해, 사업주는 보험급여의 지급을 통해 자신의 보상책임이 면제되며, 이는 해당 보험제도의 중요한 특성에 해당된다.

나아가 헌법재판소는 산업재해보상보험을 책임보상보험으로 해석하였다. 해당 제도에서는 사업주가 보험료를 전액 부담하며, 이를 통해 근로자의 업무상 재해에 대한 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하는 방식으로 작동한다. 산업재해보상보험은 이러한 법적 성격과 사회보장적 기능을 바탕으로 근로자 보호와 사회적 안전망의 역할을 다한다.

산업재해보상보험의 도입 이전

일제강점기 때의 업무상 재해에 대한 대응

• '공장법', 광산 및 공장근로자의 업무상 재해를 규정한 '건강보험법 등이 시행되었었지만 일본인 근로자에게만 적용되었고 한국인 근로자에게는 차별적인 대우를 하였음
• 대부분의 한국인 근로자는 일본인 사용자에 의한 일종의 자비에 의존할 수 밖에 없었음
• 예외적으로 광업근로자에게는 '조선광업령'과 '조선광부노무부조규칙'에 의한 재해 보상 제도가 마련되어 있었음
• 조선민사령에 의한 '민법' 제709조의 불법행위제도를 통한 구제가 가능하였으나 과실책임주의를 택한 제도였기 때문에 시간과 비용의 부담이 커 실효성이 없었음
• 해당 재해 보상 제도는 산업재해보상보험의 발전에 직접적인 영향을 미치지 못한 것으로 평가됨

일제강점기에는 일본 본국에서 공장근로자의 재해에 대한 부조 제도를 중심으로 다양한 노동 보호 법규('공장법'(1916년 시행), 광산 및 공장근로자의 업무상 재해를 규정한 '건강보험법'(1922년 제정), 토목, 건축 등 옥외 근로자에 대한 부조제도의 확립과 그 부조책임에 관한 '노동자재해 부조법' 및 '노동자부조책임보험법'(1931년 제정), 업무재해사고에 대한 부조의 사회보험화를 시도한 '후생연금보험법'(1944년 제정))가 시행되었으나, 이는 일본인 근로자에게만 적용되었고, 한국인 근로자는 차별적인 대우를 받았다. 한국인 근로자의 업무상 재해에 대한 구제는 대부분 일본인 사용자의 은혜적 구휼, 부조에 의존할 수 밖에 없었고, 공공부문에서는 일부 공제조합을 통해 업무상 재해를 보상하는 기금이 운영되었으나, 이 역시 일본인 근로자를 위한 조치가 주를 이루었다.

'조선광업령'(1938년 개정)에서는 광업근로자에게 부조 조치의 법적 근거를 제공했으나, 이는 광업 분야에 한정된 내용이었다. 또한, '조선광부노무부조규칙'과 같은 규정이 제정되었으나, 그 외 일반 근로자에 대한 부조 제도는 부족했다. 조선민사령에 의한 '민법' 제709조의 불법행위제도가 있기는 하였지만 과실책임주의에 따랐기 때문에 근로자의 입증이 사실상 곤란하였고 시간과 비용에 대한 부담이 커 실효성이 없었다. 즉, 업무상 재해에 대한 보상 제도는 사실상 거의 없었다.

일제강점기의 업무상 재해 보상 제도는 광업 근로자에게 한정적이었고 해당 제도는 '근로기준법'의 제정과 함께 폐지되었다. 이러한 일제강점기 시절의 재해 보상 제도는 산업재해보상보험의 발전에 직접적인 영향을 미치지 못한 것으로 평가된다.

해방 후 미군정시기에서의 업무상 재해에 대한 대응

• 미군정청에 의해 1946년 7월 23일 '노동문제에 관한 공공정책 공포 및 노동부 설치'가 제정·공포됨
• 해당 법률을 통해 고용주와 노동조합 간의 '노동재해 보상 문제'에 관한 평화적 단체 협약을 장려함
• 단체 협약을 통한 재해 보상에는 '①노동조합이 자사의 노동 문제에만 집중한다 ②협약은 조합원에게만 적용된다 ③노동조합이 조직되지 않은 중소기업이나 영세기업의 근로자들은 재해 보상을 받을 수 없다'라는 한계가 존재함

해방 후, 1945년 9월에 미군정청 상공부 광공국 노무과가 설치되어 노동 행정을 담당하게 되었다. 1946년 7월 23일 미군정청은 '노동문제에 관한 공공정책 공포 및 노동부 설치'를 제정·공포하고, 고용주와 노동조합 간의 평화적 협정을 장려하며 노동재해 보상 문제를 단체 협약을 통해 해결하자고 하였다. 대표적인 사례로는 1947년 8월 15일 체결된 경성전기주식회사와 대한노총 총연맹경전노동조합 간의 단체협약이 있다.

그러나 이러한 단체 협약을 통한 재해 보상은 한계가 있었다. 해방 후 노동조합 활동이 주로 기업별로 이루어졌기 때문에 해당 조합은 자사의 노동 문제에 집중하게 되었고, 이러한 협약은 주로 조합원에게만 적용되었다. 결과적으로 노동조합이 조직되지 않은 중소기업이나 영세기업의 근로자들은 재해 보상을 받을 수 없었고, 재해 보상 문제가 해결되지 않는 상황이 발생하였다.

정부 수립 후 과도기 때의 업무상 재해에 대한 대응

• '제헌헌법'에 근거하여 노동자 단체는 구체적인 노동 입법의 촉구와 단체 협약 체결을 위한 활동을 전개함
• '정부조직법'에 근거한 조직 개편이 있었으며 이에 따라 지방조직인 도별 노동국은 사회과 노동계로 격하되는 등 자의적 인사정책에 의하여 노동 업무에 훈련된 공무원이 점차 사라지게 됨
• 계속되는 노동재해의 발생에도 불구하고 제도적 대책은 여전히 부재하였기에 노동조합 및 단체 협약이 있던 사업장마저도 근로자가 제대로 보상을 받지 못하는 상황에 이르게 됨
• 해당 문제를 해결하기 위한 후생 협약의 체결이 이루어졌지만 이는 예외적인 경우이며, 대다수의 근로자는 여전히 재해 보상의 사각지대에 있었음

소위 노동 3권을 보장한 '제헌헌법'이 공포된 후, 노동자 단체는 이를 기반으로 구체적인 노동 입법을 촉구하고 단체 협약 체결을 위한 활동을 전개했다. 그러나 '정부조직법'에서는 미군정 시기의 노동부를 사회부의 노동국으로 개편하고, 지방 조직인 도별 노동국은 노동과, 이후 사회과 노동계로 격하시켜, 자의적 인사정책에 의하여 군정 시기 노동 업무를 담당하며 훈련되었던 공무원은 점차 사라졌다.

산업 현장에서 노동재해는 계속 발생했지만, 이에 대한 제도적 대책은 마련되지 않았다. 노동조합이 없는 사업장에서는 물론이고, 노동조합 및 단체 협약이 체결된 사업장에서도 사업주의 지불 능력 부족으로 근로자가 제대로 보상을 받지 못하는 문제가 발생했다. 해당 문제를 해결하기 위해 부산 부두의 하역 노동자들을 대상으로 하여 갹출금 선납주의를 기반으로 한 후생 협약이 체결되기도 하였지만 이는 예외적인 사례에 불과했다. 근로자 대다수는 여전히 재해 보상의 사각지대에 놓여 있었다.

근로기준법의 제정 및 시행 후의 업무상 재해에 대한 대응

• 1953년 5월 10일 '근로기준법'이 제정됨
• '근로기준법'은 무과실책임주의의 원칙이 전면적으로 도입된 최초의 법률이며 근로자의 노동재해에 대해 사용자가 전적으로 책임지고 손해를 보상해야 한다는 소위 고용주책임주의의 근대적인 의의가 부여된 법률임
• '근로기준법'은 6가지의 급여 항목 및 보상청구권의 양도와 압류 금지 등을 상세히 규정함
• '근로기준법'은 한국 전쟁 중 제정되었기에 해당 법에 따라 근로자재해보상을 시행할 여력이 없어 근로자재해보상은 한정적으로 이루어졌음
• 1961년 11월에는 공무원의 재해 사고에 관한 '공무원재해보상규정'이 설정됨
• 1962년에는 선원의 업무상 재해에 관한 '선원법'이 제정·공포되었으며, 특수 직역 종사자들에 대한 보호를 도모하고자 하였음

1953년 5월 10일에 제정된 '근로기준법'(법률 제286호)은 모든 사업장에 적용되었으며, 제8장에서 근로자의 업무상 부상 및 질병에 대한 보상 의무를 사용자의 법적 의무로 규정했다. 해당 법은 사용자의 무과실책임주의를 처음으로 법률에 명문화했으며, 근로자의 노동재해에 대해 사용자가 전적으로 책임지고 보상해야 함을 원칙을 설정했다. 또한, 요양보상, 휴업보상, 장해보상, 유족보상, 장사비 및 일시보상 등 6가지 급여 항목을 규정하고, 보상청구권의 양도와 압류 금지 등을 상세히 규정하였다.

하지만 '근로기준법'은 한국 전쟁 중에 제정되었기 때문에 시행하기에 현실적으로 제약이 있었다. 동법 시행령은 상시근로자 16인 이상의 사업장만을 적용 대상으로 제한하였고, '근로기준법'에 규정된 기준의 시행을 감독하여야 할 근로감독관에 관한 규정은 법 제정으로부터 8년이 지나서야 마련되었다. 실제로 한국 전쟁 후 대부분의 공장이 가동되지 않거나 사용자들이 임금을 제대로 지급하지 못해 '근로기준법'상의 근로자재해보상에 관하여 근로자, 노동조합 및 사용자 모두가 제대로 인지하거나 요구 및 시행할 여력이 없었다. 따라서 '근로기준법'에 따른 근로자재해보상은 한정적으로 이루어졌었다. 밑의 표는 한정적으로 이루어졌던 당시의 상황을 보여준다.

재해보상 실시 통계(1955년~1956년 12월) (출처: 산업재해보상보험법 제정사)

'근로기준법'이 제정된 1953년 이후인 1961년 11월에는 공무원의 재해 사고를 대상으로 한 '공무원재해보상규정'이 설정되었고, 1962년 1월 10일에는 선원의 업무상 재해에 대한 보상 규정이 포함된 '선원법'이 제정·공포되어, 특수 직역 종사자들에 대한 보호를 도모하고자 한 시도가 있었다.

산업재해보상보험의 도입

산업재해보상보험의 도입 배경

산업재해보상보험 도입 배경은 여러 현실적 문제점에서 비롯되었다. 당시 근로기준법에 의해 개별 사용자가 재해보상을 책임지긴 했지만, 여러 요인으로 인해 보상 제도가 원활하게 작동하지 않았다.

• 근로자의 권리 행사의 어려움: 근로자들은 재해 발생 시 법적 권리를 행사하는 데 어려움을 겪었다. 높은 실업률과 근로자들의 불리한 입지로 인해, 근로자들이 자신의 법적 권리를 포기할 수밖에 없는 상황이 많았다. 또한, 근로자의 권리 행사 의지가 부족하여 재해보상 청구가 이루어지지 않는 경우도 있었다.
• 사용자의 악용 및 여건 부족: 일부 사용자는 근로자의 권리 행사를 저지하거나 악용하는 사례가 있었다. 또한, 사용자가 재해보상 의사는 있으나, 도산이나 재력 부족으로 실제 보상을 하지 못하는 경우도 있었다.
• 근로감독의 부족: 근로기준법 준수를 감독할 근로감독관이 부족하여, 실제 사업장에서의 준수 여부를 제대로 감독할 수 없었다. 특히 대기업이나 중기업체를 제외하고는 대부분 사업장에서 근로감독관이 전혀 개입하지 못하거나 불충분하게 감독이 이루어졌다.
• 산재보험 제도의 필요성: 이러한 문제를 해결하기 위해 산업재해보상보험 제도의 도입이 필요하다는 주장이 제기되었다. 산업재해보상보험은 근로자가 재해를 당했을 때 직접 보험 기관에 보상 신청을 할 수 있어, 신속하게 보상을 받을 수 있다. 사업주도 일정 보험금을 부담함으로써, 대량 재해가 발생했을 때 재정적 타격을 분산할 수 있다. 또한, 국가가 신속하고 공정한 보상을 통해 노동력을 보존하고, 재해은폐를 방지하여 재해 방지책을 수립할 수 있다는 점이 강조되었다.
• 사회보장제도의 기초 확립: 산재보험의 도입은 사회보장제도의 기초를 마련하는 중요한 첫 걸음으로 여겨졌다. 이를 통해 경제발전과 상호 발전할 수 있는 기초가 될 것이라고 평가되었으나, 당시에는 경제발전이 최우선 목표였기 때문에 막대한 재정 투자가 어려웠다. 따라서 산재보험 제도의 도입은 점진적으로 확대되어야 하며, 경제적, 사회적 발전을 고려하여 적용 범위와 제도를 점차 확장해 나가야 했다.

결론적으로, 산업재해보상보험 제도의 도입은 근로자의 신속한 보호와 사업주의 위험 분산을 도모하고, 사회보장제도를 확립하는 중요한 기초가 되었으며, 이러한 제도의 발전은 점진적이고 단계적으로 이루어져야 했다.

산업재해보상보험법의 제정

제정 과정

- 해당 과정을 통해 산업재해보상보험법은 체계적으로 제정되었으며, 근로자들의 산업재해에 대한 보상을 위한 제도적 기반이 마련됨

1. 위원회의 창설 (1959년 가을)
   • 보건사회부 의정국 주관으로 매주 ‘건강보험제도 도입을 위한 연구회’가 열림
   • 이 연구회에서 논의된 내용은 한국 사회보장제도의 기초가 되었음
   • 연구회에는 법률가, 의사, 학자 등 사회보장 문제에 관심 있는 전문가들이 참여
   • 사회보험 도입의 필요성이 강조되었고, 해외 자료(비버리지 보고서, ILO 사회보장 최저기준 조약 등)를 바탕으로 사회보장제도의 기틀이 마련됨
2. 산재보험법 제정 추진 결정 (1963년 2월)
   • 사회보장제도의 수립 과정에서 산재보험과 실업보험의 도입 필요성이 제기됨
   • 특히 산재보험이 시급한 제도로 판단된 이유는 산업재해로 인한 근로자의 소득 상실과 의료비 부담 문제 때문
   • 보건사회부는 '산재보험 실시에 관한 제안'을 발표하고, 이를 바탕으로 법안을 기초함
   • 주요 내용은 업무상 재해에 대한 신속하고 공정한 보상, 상시 100인 이상 근로자를 사용하는 사업체에 강제 적용, 보건사회부가 보험 업무를 담당하는 등의 사항이 포함됨
3. 실태 조사 및 법안 기초 작업 (1963년 2월)
   • 보건사회부는 산재보험법의 제정 법안을 발표하고, 근로자들의 업무상 재해에 대한 신속하고 공정한 보상을 목적으로 함
   • 보험 업무는 보사부가 담당하며, 보험료는 재해율 실적에 따라 결정된다고 명시됨
   • 그러나, 보사부 장관의 지시로 보험 운영 주체가 민간 보험 공사로 변경되는 일이 발생
   • 이에 대해 사회보장제도 심의위원회는 정부가 직접 보험을 운영해야 한다고 주장하며 장관을 설득함
4. 부처별 협의 및 법제처 심의
   • 법안은 관계 부처와 법제처의 심의를 거쳐 통과됨
   • 경제기획원, 재무부 등과 협의를 통해 산재보험의 예산을 확보함
   • 법제처 심의는 순조롭게 진행되었으며, 의학 분야 전문가들의 참여를 통해 법안 내용이 확정됨
5. 이해관계 집단의 관여
   • 산재보험 도입 과정에서 일부 이해관계 집단의 의견을 수렴하려는 노력은 있었으나, 노동조합과 사용자 단체의 공식적인 주장은 거의 없었음
   • 상공회의소는 보험 도입 대신 피해 근로자와 유족에게 직접 보상을 하는 것이 더 적합하다고 주장했으나, 정부는 이를 설득하여 법안을 추진함
6. 차관회의 및 각의 심의
   • 법안은 차관회의를 거쳐 각의 심의를 통과하고, 1963년 8월 1일에 사회보험 관련 안건으로 상정됨
   • 이로써 산재보험법 제정이 거의 마무리되어 가며, 법안이 최종 결재를 받음

(1) 위원회의 창설

1959년 가을, 보건사회부 의정국 주관으로 매주 ‘건강보험제도 도입을 위한 연구회’가 열렸고, 이 연구회에서 논의된 내용은 한국 사회보장제도의 기초가 되었다. 연구회는 법률가, 의사, 학자 등 사회보장 문제에 관심을 가진 전문가들이 중심이었고, 군사정권의 정당성 확보를 위한 정책으로 사회보험을 도입하는데 큰 역할을 했다. 이들은 비버리지 보고서, ILO 사회보장의 최저기준 조약 등 해외 자료를 바탕으로 한국 사회보장제도의 기틀을 주장했다. 1960년, 보건사회부의 양재모 씨는 세계보건기구(WHO) 장학금을 받아 여러 나라의 사회보장제도를 연구하고, 이를 바탕으로 ‘사회보장제도의 창시에 관한 건의’를 제출했다. 이러한 연구와 제안은 1962년 국가재건최고회의의 기본 정책 방향에 포함되었으며, 사회보장제도 심의위원회가 1962년 2월 20일자로 설치되었다.

사회보장제도 심의위원회는 보건사회부 차관을 위원장으로 하고, 부위원장은 보건사회부 기획조정관이 맡았다. 위원은 학식과 경험이 풍부한 전문가들이며, 이를 통해 사회보장제도의 기틀을 마련하기 위한 활동이 이어졌다. 이 위원회는 노동보험, 의료보험, 공적부조 등 다양한 분야에 대한 연구를 진행하며, 1962년 7월 28일 박정희 당시 최고회의 의장으로부터 "사회보장제도를 수립하라"는 지시를 받았다.

(2) 산재보험법의 제정 추진 결정

사회보장제도를 수립하는 과정에서, 우선순위를 정하기 위한 논의가 진행되었다. 산재보험과 실업보험의 필요성이 대두되었으며, 특히 산재보험이 시급한 제도로 판단되었다. 그 이유는 산업재해로 인한 근로자의 소득 상실과 의료비 부담 문제였다. 1963년 2월, 보건사회부는 ‘산재보험 실시에 관한 제안’을 발표하고, 이를 바탕으로 법안을 기초했다. 주요 내용은 업무상 재해에 대한 신속하고 공정한 보상, 적용범위는 상시 100인 이상 근로자를 사용하는 사업체에 강제 적용되며, 보사부가 보험 업무를 담당하도록 하였다.

(3) 실태 조사 및 법안 기초 작업

1963년 2월, 보건사회부는 산재보험법의 제정 법안을 마련하여 발표했다. 이 법안의 목적은 근로자들의 업무상 재해에 대한 신속하고 공정한 보상이었으며, 보사부가 보험 업무를 담당하고, 보험료는 재해율 실적에 따라 결정되었다. 법안은 관계 부처와 협의를 거쳐 수정 없이 통과되었으나, 당시 보사부 장관의 지시로 보험 운영 주체가 민간 보험 공사로 변경되는 일이 있었다. 이에 대해 사회보장 제도 심의위원회는 정부가 직접 보험을 운영해야 한다고 주장하며 장관을 설득했다.

(4) 부처별 협의 및 법제처 심의

법안은 관계 부처와 법제처의 심의를 거쳐 통과되었고, 예산 확보를 위한 협의도 진행되었다. 경제기획원과 재무부 등과의 협의를 통해 산재보험의 예산을 확보하였으며, 법안은 1963년 7월경 최종 결재를 받았다. 법제처의 심의는 비교적 순조롭게 진행되었으며, 의학 분야 전문가의 참여를 통해 법안 내용이 확정되었다.

(5) 이해관계 집단의 관여

산재보험의 도입 과정은 제한적이었으나, 일부 이해관계 집단의 의견을 수렴하려는 노력이 있었다. 그러나, 노동조합과 사용자 단체의 공식적인 주장은 거의 없었으며, 상공회의소는 보험 도입에 대해 피재근로자와 유족에게 직접 보상을 하는 것이 더 적합하다는 의견을 제시했다. 정부는 이를 설득하며 법안을 추진하였다.

(6) 차관회의 및 각의 심의

법안은 차관회의를 거쳐 각의 심의를 통과하였고, 1963년 8월 1일자로 차관회의에서 사회보험 관련 안건으로 상정되었다.

제정법률의 주된 내용 및 기본원칙

주된 내용

산업재해보상보험법은 1963년 11월 5일에 제정되었고, 1964년 1월 1일에 시행되었다. 해당 법률은 총 6장 37개 조항, 부칙 3개 조항으로 구성되었으며 주된 내용은 다음과 같다.

(1) 목적: 사회보장에 관한 법률에 의하여 산업재해보상보험 사업을 행함으로써 근로자의 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하고자 함 (제1조)

(2) 산업재해보상보험 심의위원회의 설치: 보건사회부장관의 자문에 응하여 보험 사업에 관한 중요한 사항을 심의하게 하기 위하여 근로자, 사용자 및 공익을 대표하는 자 각각의 3명으로 구성되는 산업재해보상보험 심의위원회를 설치함 (제5조)

(3) 보험가입자: 사업주는 산업재해보상보험의 보험가입자로 당연히 되지만, 이에 대한 예외를 각령으로 정하도록 함 (제6조)

(4) 보험관계의 성립 및 소멸: 성립 및 소멸의 요건을 당연가입 및 임의가입 등의 경우로 나누어 규정함 (제7조, 제8조)

(5) 보험급여: 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 장제급여 및 일반급여의 6가지 보험급여를 규정하고, 각 급여별로 보험금을 명시함 (제9조)

(6) 보험급여의 사유와 부채: 근로기준법상의 재해보상 사유가 발생 시 보험급여가 지급되는 것으로 하고, 근로기준법상의 재해보상책임과의 관계를 명확히 함 (제11조)

(7) 수급권자: 수급권자를 명시하는 한편, 수급권이 퇴직을 이유로 소멸되지 아니하고 양도 또는 압류의 대상이 될 수 없다고 하는 등 수급권의 보호를 규정함 (제12조, 제16조)

(8) 보험급여의 제한: 보험가입자의 허위 신고 등 보험가입자 또는 근로자의 일정한 행위 시 보험급여의 지급을 제한할 수 있도록 함 (제14조)

(9) 기타: 보험료의 징수 및 산정, 요율 결정, 기타 법 위반 사항에 대한 벌칙 등을 규정함 (제4장 이하)

기본원칙

산업재해보상보험법을 구성하는 기본원칙은 근로기준법과의 모순을 막기 위해 근로기준법처럼 일본의 법률을 따르며, 다음과 같은 사항을 기본원칙으로 삼는다.

(1) 책임보험화: 근로기준법의 재해보상규정은 근대적인 무과실책임주의를 도입, 적용하는 한편, 보상급부는 요양에 필요한 의료비를 제외하고는 피재자의 소득에 비례하여 균일한 비율이 적용되는 유형급부주의를 채택하고 있다. 이러한 내용으로 사용자가 직접 근로자에게 보상을 행하는 직선적 관계에 보험 개념을 도입하여 정부가 관장하는 책임보험화한 것에 제도 도입의 의의를 둘 수 있다.

(2) 2요건주의: 근로기준법상으로는 업무상 재해의 ‘업무상’의 범위가 명확히 규정되어 있지 않는데, 산업재해보상보험법에서는 우리나라의 대부분의 기업의 영세성을 고려하여 업무수행성 및 업무기인성의 두 요건이 모두 충족되어야만 업무상의 재해로 인정되는 2요건주의를 채택하였다.

(3) 실적주의: 모든 가입자에게 동일한 보험료율이 일률적으로 적용되는 것이 아니고, 개별 사업장의 재해율의 고저에 적응하여 특별한 보험료율을 적용하는 실적주의(경험요율제도)를 도입하였다.

(4) 독립채산제: 보험사업의 소요경비가 일반회계에서 지출되는 재원보다는 보험료 수입에 주로 의존하므로, 운영을 원활하게 하기 위해 별도의 독립채산제를 채택하였다.

(5) 적용규정의 이원화: 재해율이 높은 광업, 제조업, 건설사업 및 전기, 가스업 등에는 강제 가입을 원칙으로 하는 한편, 위험도가 낮은 서비스업 즉 금융, 보험업, 기타 사무업에 대해서는 사업주의 자율적 선택에 의하나 직원의 과반수의 요구 시 가입하도록 하는 임의가입으로 하여 적용대상사업을 이원화하였다.

제정 이후

시행령 및 시행규칙의 제정 및 시행

산재보험법 시행령은 대통령령으로 1964년 6월 9일에 제정되어 같은 해 7월 1일에 시행되었다. 해당 시행령은 총 5장 40개 조항, 부칙 및 별표로 구성되었으며, 주된 내용은 다음과 같다.

(1) 적용범위: 산재보험법의 적용 예외가 되는 사업은 상시 500인 이상의 근로자(일용 근로자를 제외함)를 사용하는 광업 및 제조업 이외의 모든 사업으로 함(제2조)

(2) 보험관계의 성립 및 소멸: 당연가입대상인 사업주는 보험관계 성립일로부터 7일 이내에 보험관계성립 사실을 보건사회부에 신고하여야 하며(제4조 제1항), 당연가입대상이 아닌 사업주는 보건사회부에 보험 가입을 신청할 수 있음(동조 제2항). 당연가입대상인 사업주는 보험관계 소멸 시 7일 이내에 보건사회부에 신고하여야 하며(제6조 제1항), 임의가입대상인 사업주는 보험관계의 소멸을 보건사회부 장관에게 신청할 수 있음(동조 제2항)

(3) 보험급여: 각종 보험급여의 청구방법 및 이와 관련한 절차를 규정하고(제3장), 요양은 보험시설로서 설치된 병원 및 의원과 보건사회부장관이 지정하는 병원, 의원 및 보건소 또는 약국에서 행하는 것으로 규정함(제8조). 한편 장해급여의 등급 기준은 근로기준법 시행령 별표의 ‘신체장해등급표’의 등급 기준에 의하며, 등급기준의 결정은 근로기준법 시행령을 준용하는 것으로 규정(제12조)

(4) 보험요율결정의 특례: 보험요율결정 시 특례를 적용할 수 있는 사업은 500인 이상의 근로자를 사용하는 광업 및 제조업에 속하는 사업으로 함(제25조)

(5) 개산보험료의 보고 및 납부: 개산보험료의 보고절차 및 연4기 분할 납부에 관하여 규정(제28조 내지 제31조)

(6) 확정보험료의 보고 및 반환 청구: 확정보험료의 보건사회부장관에 대한 보고의무(제32조) 및 확정보험료를 초과하는 개산보험료 금액의 반환 절차(제33조) 규정

(7) 연체금 징수의 예외: 독촉장에 지정된 납부기한까지 보험료 기타 징수금을 완납한 경우, 체납액이 100원 미만인 경우, 보건사회부장관이 기타 부득이한 사정이 있다고 인정한 경우를 연체금징수의 예외사유로 규정(제34조)

(8) 수급자 사항의 보고: 보건사회부장관이 요구할 경우, 보험가입자는 보험급여를 받을 자의 성명, 본적, 주소, 부양 가족의 성명, 진단서, 노동계약체결일자 등을 기재한 보고서를 제출하여야 함(제37조)

산재보험법 시행규칙은 보험사회부령으로 1964년 6월 18일에 제정되었고 같은 해 7월 1일에 시행되었다. 해당 규칙은 총 26조, 부칙 및 서식 29종으로 이루어져 있다. 이는 산재보험의 가입, 소멸 등 각종 절차와 관련된 신고서, 통지서, 청구서 등의제반 서식에 관한 사항을 규정하고 있다.

제도 운영을 위한 인프라 마련

해당 과정을 통해, 산업재해보상보험의 운영을 위한 예산 확보, 조직 구축, 그리고 법적 근거 마련이 이루어졌으며, 제도의 시행을 위한 인프라가 점차적으로 갖춰짐

1. 산업재해보상보험 제도의 예산 확보 문제 (1964년)
   • 1964년, 경제 불황과 국가 재정 악화로 인해 정부는 신규 사업에 대한 예산을 인정하지 않기로 결정함
   • 산업재해보상보험 예산도 큰 어려움을 겪었으며, 원래 제시된 예산은 89,219,215원이었으나, 정일권 국무총리는 원칙적으로 신규 사업 예산을 인정하지 않겠다며 예산을 전부 삭감한다고 발표
   • 이에 정희섭 보사부 장관은 보사부 예산의 일부를 산업재해보상보험에 전용하는 방안을 제안함
   • 결국 예산이 대폭 삭감되었지만, 예산을 확보하여 제도를 시행할 수 있게 되었음
2. 노동청 설치 및 업무 이관 (1963년 8월 31일)
   • 1963년 8월 31일, 각령 제1441호로 노동청이 중앙기구로 설치됨
   • 정희섭 보사부 장관은 초대 노동청장을 겸임함
   • 노동청 설치에 따라, 사보심 노동보험반의 전문위원 3명이 노동청에 파견되어 근무하게 됨
3. 법률 제정 및 제도 시행 준비
   • '산업재해보상보험특별회계법'과 '산업재해보상보험업무 및 심사에 관한 법률'이 제정되어 1963년 12월 16일에 공포됨
   • 이 법안들은 산업재해보상보험 제도의 시행을 준비하는 중요한 법적 근거가 되었음
4. 노동청 조직 확대 및 직제 개정 (1963년 12월 16일)
   • 노동청 설치로 보건사회부 노동국의 4과 78명에서 2국 6과 147명으로 정원이 확대됨
   • 직업안정국 내에 산재보상과가 설치됨
   • 노동청에는 감찰관 2명이 배치되어 감독 및 관리 기능을 수행함.
   • 산업재해보상보험 업무는 보사부에서 노동청 직업안정국 산재보상과로 이관됨
   • 사보심 노동보험반 소속의 3명은 산재보상과에 임시 배치되었으며, 심강섭 위원은 초대 직업안정국장을 역임
5. 지방 조직 확대
   • 1963년 12월 16일, 노동청 직제 개정으로 정원이 210명으로 확대됨
   • 7개 지방 사무소(서울, 부산, 장성, 대구, 전주, 광주, 대전)가 설치되었고, 총 정원은 53명으로 설정됨
   • 1965년 6월, 4개 지방 사무소가 추가로 설치되면서 정원은 294명으로 증가함

산업재해보상보험 제도가 시행되기 위해서는 정부의 예산 확보가 중요한 문제였다. 1964년, 정부는 경제 불황과 국가 재정 악화로 인해 신규 사업에 대한 예산을 인정하지 않기로 하였고, 이에 따라 산업재해보상보험의 예산도 큰 어려움을 겪었다. 당시 제시된 예산은 89,219,215원이었지만, 국무총리인 정일권은 원칙적으로 신규 사업 예산을 인정하지 않겠다며 예산의 전부를 삭감한다고 발표하였다. 이에 대해 정희섭 보사부 장관은 보사부 예산 중 일부를 산업재해보상보험에 전용하는 방안을 제안했고, 결국 원안보다 대폭 삭감되었지만, 예산을 확보하여 제도를 시행할 수 있게 되었다.

산업재해보상보험 업무를 담당하기 위해 1963년 8월 31일, 각령 제1441호로 노동청이 중앙기구로 설치되었으며, 정희섭 보사부 장관은 초대 노동청장을 겸임하였다. 이 방침에 따라 사보심 노동보험반의 전문위원 3명이 노동청에 파견되어 근무하게 되었다. 또한 '산업재해보상보험특별회계법'과 '산업재해보상보험업무 및 심사에 관한 법률'이 제정되고, 제도의 시행을 준비하기 위해 1963년 12월 16일에 공포되었다.

노동청 설치로 인해, 보건사회부 노동국의 4과 78명에서 2국 6과 147명으로 정원이 확대되었으며, 노동청 내 직업안정국에 산재보상과가 설치되었다. 이와 함께, 노동청에는 감찰관 2명이 배치되었다. 또한, 산업재해보상보험 사업의 업무는 보사부에서 노동청으로 이관되었고, 노동청 직업안정국 산재보상과에서 담당하게 되었다. 이에 따라 사보심 노동보험반 소속의 3명은 모두 산재보상과에 임시 배치되었으며, 심강섭 위원은 초대 직업안정국장을 역임하게 되었다.

1963년 12월 16일, 노동청 직제는 개정되어 정원이 210명으로 확대되었으며, 지방 조직으로는 7개의 지방 사무소(서울, 부산, 장성, 대구, 전주, 광주, 대전)가 설치되었고, 총 정원은 53명이었다. 1965년 6월에는 4개의 지방 사무소가 추가로 설치되어 정원이 총 294명으로 증가하였다.

제정 이후의 경과

• 산업재해보상보험법의 적용 범위는 시간이 지나면서 단계적으로 확대되어 급여 지급 및 공식적으로 확인된 재해 발생 건수에서 괄목할 만한 성장이 있었지만, 여전히 극히 일부의 근로자만이 보험 혜택을 받았음

산업재해보상보험 제도가 시행된 1964년에는 보험의 적용 대상이 매우 제한적이었다. 1964년 당시 근로자 500인 이상의 사업장만이 적용 대상으로 하여 광업 17곳, 제조업 47곳으로, 총 64개의 사업장이 적용 대상이었다. 이로 인해, 해당 제도의 적용을 받은 근로자는 전체 근로자 중 81,798명에 불과했다. 당시 경제활동인구는 약 8,893,000명으로, 그 중 광공업에 종사하는 근로자는 726,000명에 달했지만, 제도가 적용된 근로자는 그 일부에 불과했다.

하지만, 산업재해보상보험법의 적용 범위는 시간이 지나면서 점차 확대되었다. 매년 업종별, 규모별로 점진적으로 적용 대상을 늘려갔다. 초기에는 제도의 적용을 받지 못하는 근로자가 많았지만, 이후 급여 지급 및 공식적으로 확인된 재해 발생 건수 등에서 괄목할 만한 성장이 있었다.

그럼에도 불구하고, 제도의 초기 시행과 그 후 몇 년 동안도 여전히 전체 근로자 수에 비해 보험 혜택을 받는 근로자는 극히 일부에 불과했다. 이는 당시 제도의 적용 범위가 매우 제한적이었음을 보여주며, 초기 시행의 한계를 엿볼 수 있다.

연도별 산재보험 적용 상황_1(출처: 산업재해보상보험법 제정사)

연도별 산재보험 적용 상황_2(출처: 산업재해보상보험법 제정사)

연도별 재해자 상황(출처: 산업재해보상보험법 제정사)

연도별 급여 지급 내역(출처: 산업재해보상보험법 제정사)

산업재해보상보험 도입의 기대 효과

효과 대상	기대 효과 내용
국가	• 근로자의 재해로 인한 불안을 제거하여, 정치적 효과인 사회적 안정에 기여할 수 있음 • 생활보험법에 의한 국가의 부담을 상대적으로 완화시킬 수 있음 • 국가노동력의 보전으로 이어져 산업발전에 기여할 수 있음 • 신속·정확한 재해보상 및 관리를 통해 근로자복지를 효율적으로 발전시키고 소요비용을 줄일 수 있음 • 재해발생 상황에 대한 정확한 파악을 통해 과학적인 재해예방책을 수립할 수 있음 • 근로기준법에 대한 사회적 불신 해소를 통해 법의 권위 및 정부의 위신을 높일 수 있음
근로자	• 사용자의 재력 부족이나 고의적인 불이행으로 인한 미보상에서 벗어나 신속한 보상을 통해 권익을 보장받을 수 있음
사용자	• 위험부담이 분산되어 기업의 정상적 운영에 기여할 수 있음

근거 법령

「헌법」
제32조 ③근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다. 제34조 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. ②국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.

산업재해의 예방과 재해를 입은 근로자를 보호해야 할 의무가 국가에게 지우고 있다. 근로자가 근로로 인한 재해를 입었을 경우 이를 보장하고자 하는 헌법적 명령에 의해 「근로기준법」과「산업재해보상보험법」, 「산업안전보건법」을 제정하여 시행하고 있다.

「근로기준법」

「산업재해보상보험법」(산재보험법)
산업재해에 대한 정의 및 보상 기준 재해를 입은 근로자의 치료 및 보상 절차 보험 가입 대상 및 의무 보상금의 지급 기준과 종류 (치료비, 요양비, 휴업급여, 상병급여 등) 재해자의 가족에 대한 보상 등
산업재해보상보험법 시행령
주요 내용: 보험료의 부과 및 징수 절차, 보상 지급 기준 및 방법, 재해 인정 여부 및 처리 절차 등
산업재해보상보험법 시행규칙
주요 내용: 재해자의 진단서 제출 기준, 보상금 지급 절차, 휴업급여 계산 방법 등.

「산업안전보건법」
주요 내용: 사업주 및 근로자의 안전 및 보건 의무, 산업재해 예방을 위한 교육 및 훈련, 재해 발생 시의 절차 및 대응 등.

제도의 구조 및 운영

보험가입 대상

가입범위

사업의 종류·영리성 여부 등에 관계없이 근로자를 사용(고용)하는 모든 사업 또는 사업장은 원칙적으로 가입대상 사업

의무가입 대상

구분		2018.7.1.부터
산재 보험	제조업, 도소매업, 음식업 등 (계속사업)	• 근로자를 사용하는 모든 사업 **다만, 개인이 운영하는 농·임(벌목업 제외)·어업·수렵업의 상시 5명 미만 사업은 임의가입 가능
	건설공사	• 모든 건설공사 (2018.7.1. 이후 착공하는 공사)

참고 문헌

「산업재해보상보험법」

산업재해보상보험의 특성 및 산업재해보상의 원칙

「헌법」

산업재해보상보험의 성격과 제한에 관한 판례연구

산업재해보상보험법 제정사