생활도로 속도관리

생활도로의 개념

• ‘생활도로’의 개념은 도로교통 분야에서 통용되는 용어로서, 「도로법」, 「도로교통법」 등 관련 법률에 정의되어 있지 않으나, 관련 제도적 지침이나 연구에서 널리 사용되고 있다.
  • 이면도로와의 구분: 이면도로는 흔히 주택가나 상가에서 보도와 차도가 명확히 구분되지 않고 중앙선이 없으며 차량의 진행방향이 일정하게 정해져 있지 않은 비교적 좁은 도로를 지칭한다. 예컨대 서울특별시 「건축물관리자의 제설ㆍ제빙에 관한 조례」에서는 이면도로를 교통에 사용되는 도로(「도로법」에 의한 고속국도·일반국도·특별시도 및 지방도 제외)로서 차도와 보도의 구분이 없는 폭 12m 미만의 도로로 정의한다.

• 생활도로에 대한 단일의 확립된 정의는 없지만, 대체로 주택가, 상가밀집지역 등에 있는 주민들의 일상생활(통행을 위한 접근 및 집산, 근린생활권 범위에서의 쇼핑, 사회적 교류, 놀이 등)과 직결된 도로로서, 보차분리가 명확하지 않은 폭 9~12m 미만의 비교적 좁은 도로이며, 차량보다는 보행자 편의 및 안전이 우선되고, 이동성(mobility)보다는 접근성(accessibility)이 우선되는 도로라고 할 수 있음

• • 생활도로는 차량 교통량이 적고 속도가 낮은 것이 특징이며, 별도의 교통신호체계나 대형버스(마을버스 제외) 통행이 없는 경우가 대부분
  • 이에 더해 「도로법」 등 관련법령에 의거한 법정도로는 아니지만 사람, 차량의 통행로로 장기간 이용되고 있는 도로로서 주로 사유지인 사실상의 도로(현황도로, 비법정도로)를 많이 포함하고 있어, ‘소유자’와 ‘지자체(자치구청), 사용자(통행자)’ 간 갈등과 법률적 다툼이 빈번히 발생하고 있음

주요 제도상 정의

제도	정의
도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙 해설 (국토교통부, 2020)	주거지역이나 상업지역 내 국지도로 중 보행권 확보 및 안전하고 쾌적한 보행환경 조성이 필요한 도로, 속도제어를 통하여 이동성보다는 공간기능, 접근기능을 제공하는 보행이 우선되는 도로
도로포장 유지관리 매뉴얼 (서울시, 2018)	보도와 차도가 명확히 구분되지 않은 좁은 도로로 주거지 주변에 있는 폭 9m 미만의 도로, 이면도로 또는 자치구 관리 도로
생활권 이면도로 정비사업 추진지침: 생활도로구역(30구역) 지정기준 및 안전시설 설치기준 (국민안전처·경찰청, 2015)	폭 3~9m의 도로, 보차혼용도로 또는 주차구역을 포함한 보차분리도로이며, 중앙선이 없는 도로, 일방통행 도로, 또는 양방향 2차로 도로, 국지도로를 비롯하여 집산도로의 일부

주요 연구상 정의

연구	정의
생활도로구역 지정근거 마련 및 맞춤형 안전시설 설치기준 마련 등을 위한 정책연구 (경찰청, 2015)	지구 내에 위치한 대부분의 도로, 대부분의 국지도로 및 집산도로 일부, 폭 15m 이하의 중·소로
생활도로 보행공간 확보 위한 자치구 역할 강화방안 (서울연구원, 2018)	지역특성(기존시가지(신규택지 개발 및 재건축지역 제외) 및 주택밀집지역(상업지역 등 제외)), 도로구분(폭 12m 이하 도로(소로))
생활도로의 교통안전 증진을 위한 제도 개선방안 (한국교통연구원, 2019)	제한속도 30km/h 이하로 설정된 도로 및 이에 상응하는 도로, 제한속도 50km/h 이하의 도로 중 교차로 및 횡단보도 전후 30m 구간, 도로교통법의 범주에 포함되지 않은 학교, 아파트, 주차장, 산업단지 등의 지역 내 도로 포함
남궁지희・박소현 (2020)	주거지역이나 상업지구 내 국지도로 중 보행권 확봐 및 안전하고 쾌적한 보행환경 조성이 필요한 도로로서 속도제어를 통해 이동성보다는 공간기능, 접근기능을 제공하는 보행이 우선되는 도로(국토교통부(2013)의 ‘도로의 구조・시설에 관한 규칙 해설’ 상의 정의)
심관보・허낙원 (2011)	생활도로(도로기능상 집산도로와 국지도로 중 보행자의 보호가 필요한 도로), 생활도로구역(집산도로와 국지도로 중 보행자 보호를 위해 지정한 구역)

속도관리 관점의 문제의식

• 생활도로는 차량 교통량이 많지 않고 속도가 빠르지 않기 때문에 간선도로와 같은 큰 도로에 비해 사망이나 중상과 같은 중대사고의 비중은 상대적으로 작을 것으로 예상되나, 크고 작은 교통사고가 결코 적지 않기 때문에 생활안전과 주민들의 생활의 질 측면에서 각별한 관심을 가질 필요가 있다(신상영・박진・남현정, 2021). 즉, 교통안전에 여러 요인이 작용하지만, 특히 주행속도가 교통사고 발생확률과 심각도를 크게 좌우하는 점에서 속도관리 정책이 시행되고 있다(심관보・허낙원, 2011).

• (참고) 생활도로 관련 기타 문제: 보행자 불편, 교통사고 위험, 불법 주정차 문제, 노상적치물 등으로 인한 소방도로 확보 어려움, 쓰레기 투기 등(신상영・박진・남현정, 2021)

생활도로 속도관리 정책: ‘안전속도 5030’

• '안전속도 5030' (행정안전부, 경찰청 주도)은 도시부의 제한속도를 기본 50km/h로, 주택가 도로 등 보행위주 도로의 제한속도를 30km/h로 조정하는 정책

• 최근 국토교통부(2020)는 사람을 우선하는 도로 설계를 목표로 제한속도 15존(Zone) 등의 지침을 마련하고자 하고 있다. 주거지, 어린이보호구간 등에서 차량보다 보행자가 우선인 도로환경 조성을 위해 운전자가 자연스럽게 차량속도를 15km/h 이하로 저감할 수 있는 도로설계 기법(예: 도로 끝에 막다른 길을 설계하여 속도저감 유도, 양방향 도로 통과 차도폭 최소화를 통한 속도저감 유도)을 새롭게 도입한다고 한다.

관련 법령

• 「도로법」 및 「도로교통법」을 비롯한 관련법령 및 조례를 비롯하여 국토교통부, 행정안전부, 경찰청, 서울시, 각 자치구에서 자체적으로 마련한 지침이나 매뉴얼에 따라 이루어진다(신상영・박진・남현정, 2021).

해외사례

해외의 생활도로 유사 개념

• 주택가나 보행자 통행이 많은 시가지에서 차량보다 보행자 및 자전거 이용자의 편의와 안전을 위한 교통진정화대책(traffic calming)과 관련성을 갖고 사용되고 있음

• • 일본: 생활도로, 구획도로
  • 미국: Residential street, local street, shared street
  • 영국: Living street, home zone

사례

일본

우리나라와 마찬가지로 보행자 교통안전 및 편의를 위한 사업에 중점을 두고 있었다. 한편, 시설물 정비 및 관리와 관련하여 중앙정부 차원에서는 취약한 생활도로 구간 식별을 위해 빅데이터(Big Data)를 활용한 분석자료를 제공하며, 생활도로 정비를 위해 방재·안전 교부금과 같은 재정지원을 한다. 지자체 차원에서는 생활도로 환경정비를 위한 평가 및 우선순위를 설정하고 장단기 계획을 수립하여 하드웨어적(H/W) 정비와 함께 소프트웨어적(S/W) 점검·순찰을 병행한 종합적인 정비 및 관리사업을 단계적으로 진행하며, 이러한 과정에 지역주민들이 참여한다. 일본의 생활도로구역 속도억제 관련 정책: 도로구간(고원식 횡단보도(hump), 보도・횡단보도 단차조정, 협소한 도로, 차량 감속용 장애물(chicane), 감속표시, 통학로(문자표시), 점선처리, 컬러포장, 블록포장), 교차로(교차로 진입・전면 험프, 협소한 도로, 보도・횡단보도 단차조정, 점선처리, 교차로 크로스마크(cross mark), 컬러포장, 블록포장)

미국

생활도로와 관련되는 도로는 자동차보다는 보행자의 편의와 안전에 우선을 둔 교통진정화대책(Traffic Calming)의 주된 대상이다. 미국에서 생활도로를 포함한 도로환경 혁신에서 중요하게 언급할 필요가 있는 것은 전국으로 수많은 도시들이 참여하고 있는 민간중심의 ‘Complete Streets’ 캠페인을 들 수 있는데, 사람, 자전거를 비롯한 개인이동수단, 차량 등이 공평하게 안전성과 편리성을 보장받을 수 있는 도로 환경을 만들기 위해 각 도시에 맞는 실무지침을 마련하여 적용하고 있다. 다양한 도로 유형 중 보차공존도로(shared street)는 생활도로와 밀접한데, 미국의 보차공존도로에서 보행자 전용구역의 구분, 친환경 빗물처리, 각종 정보통신설비, 개인이동수단 및 전기자동차 등은 서울에도 적용상의 시사점이 크다. 보차공존도로(shared street)/보행자 우선도로(pedestrian priority street): 뉴욕시의 경우 보차공존도로에 대해 물리적인 교통진정화대책과 함께 법정 차량속도 최대 15mph(24km/h)로 제한, 보행자 우선도로에서 차량속도를 줄이고 보행이동을 강조하기 위해 다음과 같은 수단 활용(보행자 우선도로의 독특성을 강조하고 통과교통을 억지하도록 입구부분을 처리, 보행자 우선도로 입구부분을 인접한 보도 높이까지 높이고, 도로 전역에 대해 다른 도로와 구분될 수 있도록 가급적 특수한 포장으로 처리, 차량이 보행자에게 양보하도록 속도제한 및 기타 표지판 설치, 보차공존도로가 주변도로와 구분될 수 있도록 독특한 재질의 도로포장 사용(또한 재활용 포장재료 사용 장려))

연구동향

시범사업지 시설설치 현황

남궁지희・박소현(2020)은 서울시 보행자우선도로 시범사업의 실측 데이터를 바탕으로, 생활도로 환경에서 자동차의 절대속도와 속도변화 특성을 실증분석하였다. 분석 결과, 생활도로 주행속도의 전체 평균은 약 18km/h였고 약 80%가 10~25km/h 사이에 분포하였으며, 30km/h의 고속주행은 드물었다. 이는 선행연구에서 드러났던 생활도로의 저속주행 경향을, 통계적 규모와 안정성을 갖춘 표본을 대상으로 확인하고, 기준이 되는 수치와 범위를 제시했다는 의의가 있다. 저자들은 현재 정책적 논의에 대해서도 검토하는데, 현행 제한속도 기준으로 30km/h가 가장 널리 적용되고 있으나, 이는 실제 생활도로 환경에서는 이례적으로 빠른 속도에 해당하며 이미 대부분의 구간이 그 이하의 범위에서 작동하고 있음을 강조한다. 즉, 30km/h를 목표로 하는 정책으로는 현재 수준에 비해 큰 개선을 기대할 수 없다. 반면 현재 추가 도입이 논의되고 있는 15km/h는 평균보다 낮은 속도이다. 사전속도 20km/h 이하에서 추가 감속이 드물기 때문에 지금과 전혀 다른, 강력하고 획기적인 감속 수단 없이는 달성하기 어려운 목표이다. 실제 속도 분포와 감속 및 가속의 임계점을 고려하여 20km/h 전후를 현실적 대안으로 제시하고 있다.

심관보・허낙원(2011)은 생활도로구역 속도관리(Zone 30*) 확대시행을 위한 시범사업 설계 과정에서 대상지역 조사를 통한 문제점 및 개선사항에 따라 시설개선 도면을 작성하고 시설을 설치하여 전후 효과분석을 시도하였다. 생활도로 안전표지, 생활도로 해제표시, 생활도로구역내 노면표시, 생활도로 진입부 노면표시, 스피드 험프, 고원식 횡단보도, 고원식 교차로, 대각선 횡단보도 등의 시설이 설치되었다. 분석 결과, 고양시 시범사업지의 차량속도는 시행전에 비해 5~15km/h 감소하였고 교통사고 건수도 시행 전 25건에서 19건으로 24%가 감소한 것으로 나타났다. 분석결과를 바탕으로 생활도로 속도관리 정책의 확대운영 기준 정립을 제안하고 있다.

참고문헌

국토교통부. (2020년 3월 24일). 도로 설계도 안전하고 편리하게 “사람 우선”. 국토교통부 간선도로과 보도자료.

남궁지희・박소현. (2020). 생활도로 보행환경 개선사업에서 자동차 주행속도와 감속요인에 대한 비판적 고찰 - 서울시 보행자우선도로 시범사업 모니터링 데이터를 중심으로. 한국도시설계학회지 도시설계, 21(6), 69-88.

신상영・박진・남현정. (2021). 서울시 생활도로 관리실태와 개선방안. 정책보고서.

심관보・허낙원. (2011). 상업지역 생활도로 속도관리 시범운영 및 효과분석. 한국도로학회 논문집, 13(1), 119-127.