스마트축소도시

스마트축소도시 개요

축소도시는 산업화 시대의 주요도시 형태인 고밀도 수직 도시에서 교외화로 인한 저밀도 평면 도시로의 변화를 통해 인구와 산업이 축소된 형태의 도시를 의미한다. 해당 개념은 도시인구가 감소하고 산업이 쇠퇴하는 도시의 기능적 축소라는 의미도 있지만, 불필요한 자원을 정비하고 수요에 맞는 시설을 재정비한다는 전략을 포함한 개념으로 긍정적인 의미도 존재한다. 일반적으로 도시축소 현상의 원인은 짧은 기간에 상당한 인구감소를 겪고 있는 대도시 권역을 기반으로 등장한 용어로. 이들이 겪는 반도시화(counter-urbanization), 거대도시 집중 감소(metropolitan deconcentration), 거대도시 전환(metropolitan turnaround) 과정을 지칭한다. 도시축소를 유발하는 요인을 바라보는 시각은 도시개발모델(urban development model), 단일기업도시-단일구조 모델(one company town-monostructure model), 충격요법모델(shock therapy model), 스마트 쇠퇴모델(smart decline model) 등 다양하다. 축소도시를 정의하는 데 가장 중요한 개념은 인구감소이며 이는 산업쇠퇴와 교외화 등에 따른 결과가 인구감소로 이어지는 특성을 반영한 것으로 해석할 수 있다. 따라서 도시축소는 갑작스러운 사회·경제적 변화로 인한 현상이라기보다 장기간 누적된 결과물로, 그 주요 원인은 경제 여건 변화(세계화, 탈산업화), 인구학적 변화(저출산, 고령화), 공간구조 변화(교외화, 스프롤), 체제 전환(탈 사회주의), 환경적 위기(자연재해, 환경오염) 등으로 볼 수 있다. 현재 한국은 전국 77개의 도시 중에서 20개 도시가 축소도시의 범주에 해당하고 있다. 스마트도시란 공간계획과 공간관리의 효율성과 능률성을 향상하기 위해 첨단의 인공지능기술 등을 활용하여 개발·적용하는 공간계획 및 관리시스템을 도시를 의미한다. 따라서 스마트축소도시란 도시가 쇠퇴함을 인지하고 사람들의 삶의 질 제고와 유지에 남아 있는 재원들을 효과적으로 사용하는 것을 목표로 하는 정책 및 계획패러다임하에 계획된 도시를 의미한다. 스마트축소도시의 목적은 인구감소, 경제침체 등으로 쇠퇴하는 시가화 지역을 축소 지향으로 재편성하는 것을 일차적인 목적으로 하는 것이며, 도시재생 정책은 도시축소가 목적이 아니라 도시가 이전처럼 재활성화되어 생활의 질과 도시환경의 질이 더 이상 하락하는 것을 방지하는 것이다. 따라서 해당 도시는 기존 인구감소에 대한 인지 및 인구감소를 수용하는 계획 지표 및 방향 수립, 교외 신개발을 지양하며 콤팩트 개발을 지향, 유휴부지 및 빈집의 효과적인 활용 및 용도지역 재조정을 통한 공공공간(광장, 공원, 녹지 등)의 공공취득, 소유 및 이용(랜드뱅킹 활용)을 통한 규모의 확대, 공공서비스 관리 및 재편 및 유휴시설 통폐합 및 복합화를 주요 전략으로 추진하고 있다.

도시축소 및 빈집발생 요인

특성	주요 요인
사회· 경제적 특성	- 주택가격, 지가 변화율, 산업 활성화 정도, 토지 혼합도 - 가구 및 인구 증가율, 제조업 종사자 비율, 실업자 비율, 노인 인구 비율, 출생률, 전입자 비율, 가구당 주거 면적 - 평균 교육 연수, 1인당 건강보험료
도시· 공간적 특성	- 지역 중심지·초등학교·공원·IC·관공서까지의 거리 - 폭 4m 미만 도로율 등 도로 조건 - 교육시설·문화시설·공공시설·공원 비율, 지역 커뮤니티 시설 - 주택 밀집도, 기반시설 수준, 반경 내 빈집 수, 노후 수준, 지붕 특성, 30년 이상 건물 수, 1층 건물 수, 건축물 구조, 평균 건물 층수, 평균 접도율, 부정형 필지 개수
물리·환경적 특성	- 녹지 및 하천 접근성, 공지율, 녹지율, 평균 표고, 평균 경사 - 노후불량주택 비율, 무허가 주택 비율, 화재·파손·노후·붕괴위험 주택 비율, 범죄율, 재해 발생 위험지역, 상습침수지역 - 정비 예정 및 해제 구역에 포함된 건물 수
소유자 인적 특성	- 관리 의사 유무, 실거주 목적 여부, 소유자 나이, 상속 등 주택 소유 원인 - 부채 비율, 빈곤율 - 소득수준, 기초생활대상자 비율

기존 도시공간의 압축적 재편으로 인한 편익

구분	발생편익	비고
기반시설	- 기존(구) 도심공간의 압축적 재구성으로 인한 기반시설 설치 수요 감소의 편익	- 인구 2배 증가 시 기반시설 조성 수요 15% 절약과 사회적·경제적 관리수요 15% 절약[게리 가드너(Gary Gardner)의 ‘도시발전규모의 가설’을 적용]
관리비용	- 기반시설의 설치비용과 1인당 관리비용의 절감
토지이용	- 동일한 도시활동을 더욱 적은 면적의 토지로 지탱할 수 있기 때문에 오픈스페이스 및 미래를 위한 토지자산 비 축 확대
환경편익	- 압축된 공간만을 보면 녹지공간 부족, 대기질 저하 문제가 발생할 수도 있지만, 압축공간을 포함하는 넓은 지역, 전체 도시를 고려하면 압축도시의 환경과 지속가능성 측면의 편익은 매우 긍정적임

외부링크

• 네이버 지식백과: 축소도시 (지식백과 내 젠트리피케이션)

근거법령(계획안)

• 도시기본계획: ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제19조 제3항 및 동법 시행령 제16조 에 의거하여, 한정된 자원을 효율적으로 활용하여 지속가능한 발전을 할 수 있는 정책 방향을 제시함과 동시에 장기적인 공간구조적 틀을 제시하는 지방자치단체의 최상위 법정 계획
• 현재 스마트 축소도시 전략을 추진할 수 있는 종합적인 도시계획 체계가 없기 때문에 기존의 도시기본계획, 도시관리계획을 통해 축소도시를 지향하는 법정 계획 체계를 가질 수밖에 없다. ｢국토기본법｣, ｢국토계획법｣을 통해 스마트 축소도시 계획 수립을 규정하고, 그 계획에 대한 법·제도적 지위를 명확하게 규정하거나 축소도시 계획과 사업지원을 위한 특별법을 제정하는 방안이 검토 가능하다.
  1. ｢국토계획법｣의 도시기본계획 수립에 관한 규정에 축소도시 계획 수립에 관한 규정을 추가하는 방안
  2. 도시관리계획의 하위 계획으로 지구단위계획 수준에서 도시축소 계획을 추가하는 방안
  3. 새롭게 ｢스마트 축소도시의 계획과 사업지원에 관한 특별법｣을 제정하는 방안
  4. 기존의 ｢도시재생특별법｣을 ｢도시재생과 도시축소 사업지원을 위한 특별법｣으로 확대·개편하는 방안

지속가능한 스마트 축소도시 전략 및 방향

• 도시서비스 기능 강화: 도시서비스 기능 강화 시나리오는 지역의 경제기반 낙후에 따른 경제인구 유출을 도시축소와 쇠퇴 원인으로 보고 경제시스템의 여건 개선 여부에 따라서 쇠퇴성을 극복할 수 있는 공간 재활용 방안이다. 지역의 커뮤니티를 증진하고, 사회·경제적 활성화로 도시기능을 증진하기 위해 재생과 정비를 통해 시민접근성, 지역경제성, 장소성 향상을 도모하는 방향으로 설정한다.
• 생태네크워크 강화 시나리오: 생태네트워크 강화 시나리오는 생태학적으로 가치가 있거나 생태적 연결성이 우수한 지역에 위치한 빈집을 재자연화에 초점을 둔 도시설계 방향으로 설정하였다. 빈집과 주변 생태계를 복합적으로 복원함으로써 생태계 가치를 재창출하고 생태계 네트워크를 증진하여 자연환경성, 생태연결성, 공원녹지 접근성을 지향할 수 있다.
• 기후탄력성 강화 시나리오: 재활성화를 시도하는 데 많은 에너지가 소모될 가능성이 크고, 수익성이 비교적 낮은 빈집에 대해서 공간을 유지하되 복합재난 대응 또는 도시기후 조절을 위한 중장기적 재활용 방안 마련을 목적으로 한다. 기후탄력성과 친환경성을 추구하고자 하며 기후변화대응을 위한 도시관리에 탄력성 개념을 적용하는 방안으로는 교통 시스템 효율화, 바람길, 재생에너지, 내열성 건축 자재, 도시농업, 배수 시스템 등을 활용할 수 있다. 궁극적으로 이미 개발된 지역에 대한 지속가능성과 자연환경성을 회복시켜 자연으로 되돌리는 방향으로 설정하고자 한다.

지속가능한 스마트 축소도시 시나리오별 효과

효과	시나리오
	도시서비스 기능 강화	생태네트워크 강화	기후탄력성 강화
경제	- 일자리 창출 - 지역경제 활성화	- 일자리 창출 - 지역경제 활성화 - 관광자원화	- 에너지 효율 증대 - 사회적 비용 절감
사회	- 커뮤니티 공간 확보	- 생태관광·생활문화 활성화 - 생활환경복지 개선 - 건강 증진	- 도시농업 활성화
환경	- 도시 경관, 미관 개선	- 도시 경관, 미관 개선 - 생태축 복원 - 생물다양성 증진 - 생태계서비스 개선	- 자연재해 예방 - 수질 및 대기질 개선 - 열섬효과 저감
공	- 빈집 재생 및 정비 - 구역의 장소성 개선 - 서비스 시설 이용·접근 향상	- 공원녹지 이용·접근 향상

해외사례

• 미국: 미국의 디트로이트시는 대표적인 축소도시이며, 인구감소로 인해 급증하는 유휴부지에 그린인프라를 도입하는 등 스마트 축소전략 수립을 위해 노력하고 있다. 자동차 산업의 중심지였으나, 1940년에 자동차 산업이 축소함에 따라 인구도 함께 쇠퇴하였다. 2010년에 ‘Detroit Future City(DFC)’라는 비영리단체를 조직하고, 지역의 여건에 맞는 사업을 발굴하여 수요자들이 원하는 공간을 조성하였다. 구체적으로는 공공 참여를 바탕으로 한 디트로이트의 미래에 대한 비전 공유(DFC strategic framework), 토지 사용 및 지속가능성(land use & sustainability), 커뮤니티 및 경제 개발(community & economic development) 프로그램을 실행하였다(그림 3-6 참조). 이러한 노력으로 2016년 기준 빈곤율이 35.7%로 전년 대비 4%나 떨어졌으며, 가구소득은 2만 8,000달러로 전년 대비 2,000달러 상승하였다. 또한 디트로이트시는 ‘Clean & Green’ 프로젝트를 통해 토지이용, 교통, 수자원 계획을 수립하고 정화 및 녹지화 전략을 구상하였다. 우수 관리, 사회적 취약성, 녹지, 대기질, 열섬, 가로 연결성 등을 정보화해 웹 기반의 녹색인프라 및 공간계획(GISP: Green Infrastructure Spatial Planning) 모델을 개발하였으며 이는 그린인프라 개발의 우선순위를 공간적으로 식별하는 데 활용되고 있다. 우선순위에 따라 순차적으로 유휴부지를 녹지화하여 근린 환경을 안정화하였고, 모델을 이용하여 시뮬레이션을 수행 한 결과 그린인프라를 조성하는 경우 빗물이 하수처리시설로 유입되는 양을 약 20% 감소할수 있다고 예측하였다. 이 밖에도 뉴욕 하이라인(High line) 공원은 자생적으로 생태 공간을 조성하여 쇠퇴지역의 비움을 통해 지역발전과 활성화를 도모하였고, 클리블랜드시는 모든 토지를 수익성 있는 토지로 전환하여 생산적으로 활용 가능한 커뮤니티 가든 조성 계획을 수립하였다.
• 독일: 독일 루르(Ruhr) 공업 지역은 ‘엠셔파크(Emscherpark) 계획’을 도입하여 폐쇄되고 버려진 도시의 산업시설 재이용방법에 대해 전문가와 주민들로부터 아이디어를 공모하여 문화 및 레저 공간으로 활용하는 사업을 진행하였다. 이를 통해 도심의 유휴부지를 녹지화할 때 기후변화, 재해 등에 대응할 수 있을 뿐 아니라 지역주민들에게 쉼터와 휴식처를 제공하고, 재정적지원을 통해 일자리 창출, 환경 개선, 지역 정체성 형성, 복원사업의 질 향상 등 지역사회에 긍정적인 영향을 줄 수 있었다.
• 영국: 영국은 온도 상승이 심각한 도시는 아니지만 2003년과 2006년 여름철에 발생한 폭염으로 인해 지속적인 고온의 위험을 겪었고, 도시 열섬효과에 대응하기 위한 전략의 중요성이 대두되었다. 이에 공간 규모별로 대상을 구분하여 도시, 근린, 건물 단위에서 기후변화적응 가이드라인(Climate change adaptation by design)을 제시하였다. 도시 단위에서는 그린네트워크와 블루네트워크 같이 위계가 큰 기후변화 전략을 다룸으로써 비용 측면에서 효율적이고 통합적인 해결방안을 제시할 수 있었다. 근린 단위에서는 공공 영역과 커뮤니티 공간을 배치하는 적응계획을 마련하고, 건물 단위에서는 설계지침을 개선 하여 다양한 기후변화 적응기법을 적용할 수 있었다.

연구동향

• 전경구와 전형준(2016)의 연구는 축소되는 도시의 스마트 쇠퇴를 위한 몇 가지 계획 문제를 검토하하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 본 논문에서는 인구 감소, 사회간접자본의 조정, 수요 감소에 따른 토지 이용 측면에서 스마트 쇠퇴 및 축소 계획을 정의하고자 한다. 본 논문에서는 글레이저와 그리우르코가 제안한 수정된 모델을 사용하여 성장에 대한 도시 쇠퇴의 비대칭 경로를 제시하였다. 자본스톡과 토지 이용의 특성을 고려할 때, 수요 증가에 따라 자본이 즉각적으로 공급된다고 주장하였다. 그러나 일단 자본이 공급되면 자본의 감소를 극도로 꺼리는 것으로 나타났다. 본 논문에서는 자본의 규모 축소를 꺼리는 원인을 살펴보고자 하였다.
• 최완영과 이희원(2019)의 연구는 국내 도시들의 인구동태를 파악하고 축소도시로 선정된 도시 사례를 파악하고 그 현황을 분석하였다. 다음으로 같은 맥락에서해외 사례를 통해 축소도시의 문제에 대응하기 위한 전략으로 선택된 스마트 축소도시의 개념을 파악하였다. 이를 통해국내와 해외의 대응 전략상의 차이점을 비교하였다. 결론에서는 일반적인 스마트 축소도시 전략에서 발생할 수 있는 문제점을 예측, 새로운 대안으로 유연한 스마트 축소도시(FSSC: Flexible Smart Shrinking City) 전략을 제안하여 자원과 비용을 효율적으로 사용하기 위한 방향을 제시하였다.
• 강인호와 노세희(2017)의 연구는 일본 홋가이도 지역의 축소도시 사례와 이들 도시가 추구하고 있는 스마트 수축 전략을 살펴보고 향후 한국의 축소도시에 적용할 수 있는 현실적인 정책대안과 시사점을 찾고자 한다. 조사대상 지역의 축소도시는 유입인구 대비 유출인구를 기준으로 크게 4가지 유형으로 분류하였고 유형별 대표도시와 스마트 수축전략을 정리하고 이를 통한 시사점을 도출하였다. 첫째, 집적을 통해 새로운 가치를 창조하는 컴팩트 시티의 조성, 둘째 지속가능한 도시 발전전략으로 인재육성과 청년 친화적 마을만들기, 셋째 쾌적성과 안전성이 확보된 도시성장, 넷째 주민의 자발적 참여를 유도하는 협업체계의 구축, 다섯째 지역간 연계 강화, 여섯째 정책 우선순위에서 선택과 집중에 대한 주민 동의, 마지막으로 지역커뮤니티 회복을 위한 지역사회의 역할 강조이다. 본 연구는 인구감소에 대응하여 기존의 도시를 어떻게 재편하고 살기 좋은 도시를 만들것인가에 대해 생각하는 선행적 연구로서 한국형 스마트 축소는 어떻게 진행되어야 할 것인지 모색해보는 의의가 있다.
• 이채현과 김감영(2022)의 연구는 국내 지방 중소도시의 도시계획 수립 실태를 파악하고, 해외의 다양한 축소 대응 방안을 검토하여 지방 중소도시에 적용 가능한 전략을 모색하였다. 이를 위해 우리나라 축소도시를 대상으로 1975년~2035년 실제 인구와 계획인구의 추이를 비교하여 괴리 정도를 파악하였다. 대부분 도시가 축소 상황에서도 여전히 계획인구의 과다추정을 통해 도시의 양적 성장을 기대하고 있음을 확인하였다. 성장을 전제로 한 획일적 접근에서 벗어나 축소를 현실로 받아들이고 현명하고 창조적인 방식으로 이 문제에 접근하는 해외의 다양한 사례들을 검토하여 다음과 같은 방안을 도출하였다: 1) 축소도시의 방향성으로서 스마트 쇠퇴, 2) 이 방향성을 실현하는 구체적 방안으로서 적정규모화, 유휴·방치 부동산의 일시적 활용, 그린 인프라 및 도시 녹화 전략, 3) 축소도시가 지향해야 할 도시구조의 형태로서 컴팩트 시티. 본 연구에서의 검토는 도시 차원에서 축소에 대응하기 위한 구체적인 가이드라인을 제공한다는 점에서 의의를 가진다.
• 이영철(2022)의 연구는 속한 인구감소를 경험한 구동독지역의 소도시인 라이네펠데(Leinefelde)가 선택한 똑똑한 수축 전략을 분석하였다. 라이네펠데는 다른 도시에 앞서서 성장의 신화를 버리고, 건축물의 감축, 개조, 철거를 통해 안정을 찾은 소도시로서, 도시단위에서 똑똑한 수축을 성취한 대표적인 성공사례다. 이 논문은 사례연구 방법에 따라, 계도적인 분석틀을 제시하고 분석틀에서 상정한 각각의 요인이 어떻게 작동하여 라이네펠데가 성공적으로 축소도시 전략을 추구했는지를 분석하였다. 라이네펠데의 성공요인으로는 문제를 분명히 인식한 시장과 시장의 리더십, 도시 수준에서 구축된 거버넌스, 독일 연방수준에서의 기회를 포착하여 이를 활용한 점 등을 꼽을 수 있다. 결론에서는 해외사례가 한국의 현실에 주는 함의를 논의하였다.
• 남지현(2022)의 연구는 인구감소 시대에 한정된 자원을 최적의 입지에 공급하는 스마트 축소전략을 도시관리와 도시디자인 측면에서 검토하고 다양한 해외사례 검토를 통해 최근 동향을 파악하고자 하였다. 이에 본 연구에서는 인구감소 시대에 한정된 자원을 최적의 입지에 공급하는 스마트 축소전략을 도시관리와 도시디자인 측면에서 검토하고 다양한 해외사례 검토를 위한 최근 경향을 파악하고 한국 도시에 적용할 수 있는 주요 전략들을 살펴보았다. 우선 스마트 축소의 발생과정을 파악하기 위하여 여러 기존 문헌 연구를 통해 쇠퇴도시 이론에서 발전되어온 스마트축소 개념의 의미와 주요 지표들을 살펴보았다. 쇠퇴도시 이론에서 무엇을 통해 쇠퇴도시를 판단하는지를 검토하여 스마트 축소라는 전략을 적용하기 위한 도시유형의 세부 지표들을 검토하였다. 그리고 여러 이론들에서 공통적으로 제시되고 있는 주요 스마트축소의 주요 전략들을 주제별로 정리하였다. 또한 한국의 쇠퇴 요인에 따른 스마트 축소를 위한 방향을 제시하기 위하여 쇠퇴인자를 중심으로 데이터 분석을 실시하였다. 건축물의 과잉공급에 미치는 영향이 도시의 유형마다 다를 수 있음에 주목하여 미래의 스마트 축소를 위해 건축물의 과잉 공급을 제어하고, 적은 자원을 활용하는 개발을 유도하기 위한 전략으로서 인구당 건축물 수의 증가에 미치는 영향을 중심으로 살펴보았다. 클러스터 분석 결과 도시유형을 인구 감소형 구도시, 사업체 & 인구 증가형 구도시, 사업체 및 인구 감소형 신도시, 사업체 및 인구 증가형 신도시, 사업체 및 인구 증가형 일반도시로 분류할 수 있었다. 미국, 유럽, 일본 사례를 중심으로 한 해외사례를 통해 다양한 스마트 축소 전략들을 주제별로 검토하여 도시문제들을 어떠한 방법으로 풀어나갔는지 구체화하였다. 이러한 전략들을 앞서 제시한 클러스터별 특성 분석을 기반으로 각 유형별 적절한 전략들을 제시하였다.

참고문헌

• 신지영 외. (2021). 지속가능한 도시를 위한 스마트축소 모형 연구. 한국환경연구원 연구용역보고서.
• 전경구, & 전형준. (2016). 인구감소지역의 스마트 쇠퇴를 위한 축소도시계획에 관한 연구. 한국지역개발학회지, 28(1), 1-28.
• 최완영, & 이희원. (2019). 유연한 스마트 축소도시를 위한 국내· 외 도시전략 비교 연구. 한국산학기술학회 논문지, 20(8), 634-641.
• 강인호, & 노세희. (2017). 인구소멸 시대의 일본 축소도시가 추구하는 스마트 수축 전략. 한국정책과학학회보, 21(3), 173-197.
• 이채현, & 김감영. (2022). 도시계획의 이상과 현실 사이의 괴리: 축소도시 대응 방안. 한국도시지리학회지, 25(1), 69-85.
• 이영철. (2022). 인구감소 시대 소도시의 축소도시 전략-독일 라이네펠데의 똑똑한 수축의 사례. 한국지방자치학회보, 34(4), 131-157.
• 남지현. (2022). 스마트축소를 위한 쇠퇴도시 유형과 도시관리 전략: 해외사례를 중심으로. 경기연구원.