갈등영향분석

갈등영향분석 개요

갈등영향분석이란 공공정책을 수립･추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측･분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 의미한다. 해당 제도는 공공정책 추진과정에서 갈등의 발생 가능성을 사전에 파악하여 예방하거나 이미 발생한 갈등을 원활히 해소하기 위해 다음과 같은 정보를 심층적으로 파악하고 진단하여 적절한 정책결정 절차를 모색하기 위함을 목적으로 한다. 갈등영향분석의 기본 절차는 정부가 공공정책(법령의 제정･개정 및 각종 사업계획의 수립･추진을 포함)을 수립하거나 추진하는 과정에서, 관련 정부부처를 포함한 복수의 이해당사자들 사이에서 갈등이 예상되거나, 혹은 이미 발생되었을 때, 해당 기관장의 주관으로, 갈등관리심의위원회의 자문을 통해 해당 공공정책과 관련된 모든 주요 이해당사자들이 ‘중립적’이라고 인정하는 인사가 (또는 팀이), 주요 이해당사자(집단)들과, 전문가들을 심층 면담하여, 보다 광범위한 이해당사자들을 파악하고 쟁점마다 이해당사자들이 가진 이해관심사들을 발굴하여∙해당 정책과 관련된 갈등의 주요 쟁점들을 찾아내고 이해당사자(집단)들이 자발적으로 대화를 통해 갈등의 해결을 위한 합의를 이룰 수 있는 여지가 있는지 등을 분석한 뒤갈등 해소를 위한 절차적 조언이 담긴 보고서를 작성하여 모든 이해관계자들과 회람하여 해당 기관장에게 보고, 갈등관리심의위원회에서 논의하는 단계를 거친다. 이를 통해 포괄적인 이해당사자들의 구성과 분포를 파악할 수 있으며 그들이 중요하게 여기는 쟁점들과 그 우선순위를 파악할 수 있다. 또한 쟁점들에 대한 이해당사자들의 입장(Position)뿐만 아니라 실질적으로 그들이 원하는 이해관심사(Interests)를 파악할 수 있으며 최종 결정을 내리는 데 필요하나 부족하거나 불확실한 사실관계를 파악할 수 있다. 그리고 이해당사자들이 합의를 추구할 절차를 진행할 경우, 그 절차에 참여할 동기와 의지가 있는지 파악하고 절차 참여를 유도할 수 있으며 갈등을 해결하기 위한 특정 절차가 불필요하거나 불가능한 상황인 경우를 파악함으로써 불필요한 노력 및 비용을 피할 수 있다. 위의 과정에서 중립적인 갈등영향분석 전문가는 이해당사자들을 대상으로 성공적인 합의형성절차에 대한 설명과 교육을 가능하게 한다. 중립적인 갈등영향분석 전문가의 신뢰도와 태도에 따라, 이해당사자들의 해당 정부 부처에 대한 신뢰도 제고될 수 있따. 갈등영향분석서의 회람을 통해, 갈등영향분석에 참여한 이해당사자들은 해당 갈등을 둘러싼 전반적인 이해관심사의 파악을 가능하게 하며, 정확한 이해관계자의 입장수준과 분포도를 이해하게 된다. 최종 갈등영향분석서가 일반에게 공개됨으로써 추후 가능한 합의형성 절차에 대한 이해당사자 집단의 대표 선정에 있어 공감대를 형성할 수 있다. 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령 제24429호)은 ‘중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립･시행･변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에는 갈등영향분석을 실시할 수 있다’고 규정하고 있다. 이는 갈등의 양태가 워낙 다양하고 사안별로 차이가 있어 일률적인 기준을 정하기 어렵기 때문에 각 중앙행정기관의 장에게 갈등영향분석의 필요성 및 실시여부를 결정하도록 재량권을 부여한 것이다. 따라서 1차적으로는 소관 중앙행정기관에서 특정사안에 대한 갈등영향분석 실시여부를 검토하나, 이 과정에서 갈등상황을 중립적이고 객관적으로 바라볼 수 있는 제3의 갈등관리 전문가들의 의견을 충분히 들어 판단하여야 한다. 원칙적으로 예비타당성조사 실시기준 및 대형 국책사업 대상범위인 총사업비 500억원 이상의 신규사업에 대해서는 갈등영향분석을 실시하여야 한다. 다만 총사업비가 500억원 이상인 경우에도 갈등이 발생할 여지가 없거나 미미하다고 판단되는 경우에는 갈등관리심의위원회의 심의 등을 거쳐 갈등영향분석을 실시하지 않을 수 있다. 또한 원자력발전소, 쓰레기 매립지, 화장장, 구치소, 핵폐기물처리장, 요양시설 등 기피시설의 입지 선정은 지역사회 갈등을 유발하는 대표적인 사업유형으로 이러한 유형의 사업은 필수적으로 갈등영향분석을 실시하여야 한다. 그리고 선호시설의 입지를 선정하는 경우에도 지역간 유치경쟁으로 갈등이 발생할 수 있으므로 사전에 갈등영향분석을 실시하여야 하며 환경보존, 국민건강, 문화재 보호 등의 가치를 훼손할 우려가 있는 공공사업의 경우 계획 수립단계에서 갈등영향분석을 실시하여야 한다.

갈등영향분석 구성요소

구분

주요 내용

갈등영향분석 구성요

1. 개념: 공공정책을 수립･추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측･분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것 2. 수행시기 - 공공사업의 총 사업비가 500억 원 이상인 경우 - 공공사업이 기피시설(NIMBY: Not In My Back Yard)의 설치에 해당하는 경우 - 공공사업이 선호시설(PIMFY: Please In My Front Yard)에 해당하여 유치갈등이 우려되는 경우 - 개인의 재산권 침해가 예상되는 경우 - 공공사업이 환경보존, 국민건강, 문화유산 보호 등의 가치를 훼손할 우려가 있는 경우 - 다수의 이해관계 집단이 존재하는 경우 - 반복적으로 갈등이나 집단민원이 발생하는 분야의 경우 3. 적용대상: 주관자(convener), 분석자(analyser), 이해관계자(stakeholder) 4. 분석내용  - 공공정책의 개요 및 기대효과 - 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용 - 관련 단체 및 전문가의 의견 - 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 - 갈등으로 인한 사회적 영향 - 갈등의 예방･해결을 위한 구체적인 계획 - 그 밖에 갈등의 예방･해결을 위하여 필요한 사항 5. 분석방법: 문헌조사, 심층면담

외부링크

• 네이버 지식백과: 공공갈등조정사 (지식백과 내 한국직업사전)

근거법령

• 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정: 공포일 2016.01.22 시행일 2016.01.25

10조(갈등영향분석) ①중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ시행ㆍ변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다.

②중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 갈등영향분석서를 작성하여 제11조에 따른 갈등관리심의위원회에 심의를 요청하여야 한다.

③제2항에 따른 갈등영향분석서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 공공정책의 개요 및 기대효과

2. 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용

3. 관련 단체 및 전문가의 의견

4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점

5. 갈등으로 인한 사회적 영향

6. 갈등의 예방ㆍ해결을 위한 구체적인 계획

7. 그 밖에 갈등의 예방ㆍ해결을 위하여 필요한 사항

연혁

• 2007년: 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령) 제정

갈등영향분석의 구체적 실시 기준

실시 기준	내용
공공사업의 총 사업비가 500억 원 이상인 경우	∙ 예비타당성조사 실시기준 및 대형 국책사업 대상범위인 총사업비 500억 원 이상의 신규 사업에 대해서는 원칙적으로 갈등영향분석을 실시하여야 함 ∙ 공공갈등의 발생 여부를 사업규모만을 기준으로 판단할 수는 없으나, 사업규모가 큰 대형프로젝트의 경우 상대적으로 갈등의 발생가능성이 높으므로 갈등 예방차원에서 갈등영향분석을 실시하는 것이 바람직함 ∙ 다만 총사업비가 500억 원 이상인 경우에도 갈등이 발생할 여지가 없거나 미미하다고 판단되는 경우에는 갈등관리심의위원회의 심의 등을 거쳐 갈등영향분석을 실시하지 않을 수 있음
공공사업이 기피시설(NIMBY: Not In My Back Yard)의 설치에 해당하는 경우	∙ 원자력발전소, 쓰레기 매립지, 화장장, 구치소, 핵폐기물처리장, 요양시설 등 기피시설의 입지 선정은 지역사회 갈등을 유발하는 대표적인 사업유형으로 이에 대하여는 필수적으로 갈등영향분석을 실시하여야 함 ∙ 해당 시설이 기피시설인지 여부에 대해서는 정부와 지역주민 간의 상당한 시각차가 발생 할 수 있음∙ 담당부처 입장에서는 기피시설이 아니라고 판단하여 사업을 추진하는 경우에도 지역 주민들은 지가하락과 교육환경을 악화시키는 기피시설로 인지하는 사례가 많음 ∙ 따라서 정부의 일방적인 판단보다는 지역 주민의 입장에서 보다 폭넓게 이를 검토할 수 있도록 민간 갈등관리전문가 등의 자문을 거치는 것이 필요함
공공사업이 선호시설(PIMFY: Please In My Front Yard)에 해당하여 유치갈등이 우려되는 경우	∙ 선호시설의 입지를 선정하는 경우에도 지역 간 유치경쟁으로 갈등이 발생할 수 있으므로 사전에 갈등영향분석을 실시하여야 함 ∙ 동남권 신공항, KTX 호남선 노선 결정, 원자력발전소 해체기술 연구센터 입지선정 사례에서 나타나듯이 선호시설의 입지 선정 과정에서도 지역 간 과도한 유치 경쟁으로 인해 갈등이 발생할 수 있음 ∙ 대형 국책사업의 경우 입지 선정이 객관적 분석보다는 정치적 과정에 의해 이루어지기 쉽고, 다수 지역이 이해관계 집단으로 포함되어 유치경쟁이 더욱 심화될 수 있으며, 선정결과에 대한 수용성이 낮아져 갈등 발생 가능성이 더욱 커짐을 유의해야 함 ∙ 이 경우의 갈등영향분석은 각 지역의 입장과 이해관계를 파악하여 입지선정 기준을 마련하고 최종 입지를 결정하기까지의 투명하고 공정한 절차를 설계하는 것에 중점을 두어야 함
개인의 재산권 침해가 예상되는 경우	∙ 공공사업으로 인해 특정 개인이나 집단의 재산권 침해가 예상되는 경우 사업 초기단계부터 당사자들의 강한 반대에 직면하게 될 수 있으므로 예상되는 재산권 침해 규모와 양상 등을 사전에 파악할 수 있도록 갈등영향분석을 실시해야 함 ∙ 관련 법령에 따라 재산권 침해에 대한 보상이 실시되는 경우에도 보상 기준의 형평성, 보상 수준의 적절성 등이 이해당사자의 눈높이에 미치지 못하는 경우에는 갈등상황이 오히려 악화될 수 있어 보상과정에 있어서도 신중한 접근이 필요함
공공사업이 환경보존, 국민건강, 문화유산보호 등의 가치를 훼손할 우려가있는 경우	∙ 재산권 침해와 다르게 환경보존, 국민건강 등 가치의 문제는 대개 보상 또는 교환이 불가능한 것으로 받아들여지는 경우가 많아 이와 관련된 공공사업은 일단 갈등이 발생 하면 장기화 될 우려가 큼 ∙ 경부고속도로 천성산 터널구간 공사시의 환경파괴 논란, 문정댐 건설시 제기된 문화재 수몰 우려, 성남 보호관찰소 이전 과정에서 주변지역 학부모들의 교육환경 훼손 우려 등은 이러한 사례로 볼 수 있음 ∙ 최근에는 이익갈등에 가치갈등이 결부되어 복합갈등으로 나타나는 경우가 많아지고 있어 갈등영향분석을 통해 해당 사업과 관련된 가치 이슈를 사전에 파악하여 대처할 필요가 있음
다수의 이해관계 집단이 존재하는 경우	∙ 이해관계인, 관계되는 단체와 지자체가 많아 이해관계가 복잡한 경우에는 갈등영향 분석을 실시하여야 함 ∙ 해당 사업으로 인해 혜택을 보는 계층과 피해가 예상되는 계층이 다른 경우 이해관계가 충돌하여 갈등이 발생하게 될 가능성이 높음 ∙ 특히 댐건설은 그로 인한 수혜 지역과 피해 지역이 극명하게 나뉘는 경우가 많고 환경 파괴 논란도 가능하기 때문에 다수의 관계단체와 이해당사자 간 갈등양상이 복잡하게 전개될 수 있는 대표적 사안임
반복적으로 갈등이나 집단민원이 발생하는 분야의 경우	∙ 과거 유사사업 추진과정에서 갈등이나 집단민원이 다수 발생한 것으로 확인된다면 갈등영향분석을 실시할 필요가 있음 ∙ 댐 건설, 송변전선로 등 전력시설, 교정시설, 군사시설, 도로 건설, 지역개발 등은 갈등이 반복적으로 발생해 온 대표적인 분야로, 해당 분야의 사업 추진 시에는 갈등영향 분석 실시를 적극적으로 검토해야 함 ∙ 집단민원은 조기에 해소되지 못할 경우 이해당사자간 서로 다른 입장이 충돌하면서 공공갈등으로 비화될 수 있으므로 갈등의 잠재적 발생 가능성을 판단하는 선행지표로 참고해야 함

연구동향

• 유항재(2016)의 연구는 정부의 일방적인 정책 사업 추진 행태로 인한 갈등의 구조적 발생을 문제점으로 지적하고 공공갈등을 위한 협력적 거버넌스의 필요성을 제시, 갈등 해결 과정에서의 정부와 당사자 이외 제 3의 영역에 의한 갈등 관리의 필요성을 제안하고 국회의 역할을 강조, 공공갈등관리 기본법 제정을 제안함
• 이주형 외 (2014)의 연구는 현재 우리나라 공공갈등관리시스템의 문제점을 지적하고 이에 따른 공공갈등관리의 현실적인 개선안을 제시, 입법 부재의 문제점을 지적하고 공공갈등관리 관련 법률 제정의 필요성을 강조, 중립적인 공공갈등전문기관의 설립의 필요와 당위성에 대하여 논의함
• 한노덕(2014)의 연구는 공공갈등 현황과 관리 실태를 분석을 통하여 현재 우리나라 공공갈등관리제도는 원론적인 논의에서 벗어나 갈등현안 중심으로 하는 갈등관리 사업의 필요성을 강조, 더불어 공공갈등관리 사업에서 성과관리의 중요성과 시민 참여가 확대 된 분쟁해결 방법으로 공공토론제도 도입을 제시함
• 임동진(2011)의 연구는 우리나라 공공갈등 관리현황과 갈등의 특성, 원인, 관리 실태를 파악하기 위하여 공무원 및 정부 관련자들에게 설문을 실시, 우리나라 공공갈등의 대부분은 이익갈등이며 갈등 해결 및 사후관리는 아직 부족한 상태이며 갈등 해결 방법으로 협상을 통한 것이 대부분임, 효율적 갈등 관리를 위해 갈등관련 제도 개선과 공무원들의 인식 및 운영 개선도 필요하며 갈등관리 인프라를 구축하고 장,단기 갈등 관리 플랜의 필요성을 강조함
• 김태홍 외(2005)의 연구는 우리 사회의 갈등 실태와 특징 및 문제점 등 갈등 현황을 분석, 관련 법률 제도에 대한 전반적인 구성 및 취약점을 논의∙ 갈등 해결을 위한 시민참여 방법들에 대하여 분석하고 국가별 갈등해결방법들을 비교, 우리나라 실정을 고려한 갈등해결 방법 제시
• 이경순･서정철(2015)의 연구는 부개4구역 주택재개발사업에 대해 비조합원(내재산지킴이)과 조합 및 부평구청과의 갈등에 대한 내용 논의, 재개발의 필요성은 모두 인식하고 있으나 그 과정에서의 보상 및 재 분양에 대한 의견이 첨예하게 대립하고 있어 합의 형성이 어려움, 갈등의 해결을 위한 공동 의제 선정 및 체계적인 갈등 관리가 필요함
• 가상준 외(2014)의 연구는 행복주택의 취지는 대학생, 신혼부부, 사회초년생 등 젊은 세대들의 주거 안정 및 주거 복지 향상을 위해 직장과 학교가 가까운 곳이나 제반시설이 편리한 곳으로 저렴한 가격의 임대 공급에 있으나 공릉동 지역 주민들과의 갈등이 야기 됨, 복지비용, 주거 환경, 집값 문제 등 지역 주민과 정부 추진 사업과의 입장 차이가 크게 나타남, 갈등영향분석의 시기가 정책 결정 이후에 추진되어 원래의 취지와 다르게 진행 되었으므로 갈등 발생이후에 실시하는 갈등영향분석에 관한 규정이 필요함
• 신창현 외(2005)의 연구는 국립서울병원의 노후화 및 현대식 진료 공간 마련을 위해 재건축이 필요하나 지역 주민들과의 마찰로 갈등이 발생 함, 병원을 이전할 것인지 기존 부지에 재건축 할 것인지에 관한 의견이 첨예하고 지역 발전 문제와 정신병원에 대한 인식의 차이에 대하여 이해당사자간의 대화 및 조정이 필요함. 이를 위해 시나리오 워크샵 방식을 제안함
• 박태순 외(2014)의 연구는 공항 사업과 관련하여 갈등유형, 원인, 이해관계자 분석 및 주요 추진 단계별 갈등요인을 검토하고 갈등영향분석을 수행, 대규모 공공사업과 관련한 갈등사례 및 갈등관리방안에 대하여 조사하고 공항 개발 시 예상되는 갈등상황 및 주요 쟁점들을 분석, 국책 사업 초기 단계에서의 입지 선정 및 예상 갈등에 대한 대안마련 등의 중요성을 강조하고 갈등 발생 시 갈등을 상쇄하거나 서로 충분히 인정할만한 정책적 대안마련에 대한 필요성을 제시
• 박홍엽･박진(2008)의 연구는 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 시행 이후 규정에 명시된 갈등영향분석의 내용과 외국의 갈등영향분석을 살펴보고 우리나라 상황에 맞는 갈등영향분석 모형을 구축하여 울진 신규원전 건설 사례에 적용함, 갈등진단에 필요한 모형 구축은 가능하나 세부 분석 기법에 대한 개발이 필요함을 지적, 갈등을 사전에 예방하기 위해 시항하는 갈등영향분석인 만큼 각 기관이 실행에 옮기려는 의지가 필요함을 강조
• 댐 사전검토협의회(2014)의 연구는 남강댐 홍수조절량 부족을 보완하기 위해 문정댐 건설하여 진주, 사천 지역으로 방류하여 홍수 조절을 하고자 사업을 계획함, 문정댐의 필요성에 대한 의견에서부터 이해당사자간의 인식차이가 발생하고 있으며 홍수조절에 대한 기능적 측면에 대해서도 찬반이 나눠짐, 직접적 이해관계자와 간접적 이해관계자로 나누어 면담을 진행하여 갈등에 대하여 조사하였으며 합의 가능성 및 의견일치를 위한 검토사항을 제시함
• 장현주 외(2008)의 연구는 화물운송시장의 수급불균형을 완화하고 적정 운임을 형성하기 위해 화물연대에서 표준운임제도 도입 요구, 표준운임제도 시범운영으로 시장에 미치는 영향과 적용범위에 대한 논의가 필요하며 이로 인해 발생하는 갈등에 대한 대응책을 마련해야 함, 표준운임제도 도입 후 발생할 수 있는 예상 문제들을 파악하여 이에 대응할 수 있도록 이해관계자들 간의 합의가 필요함
• 장현주 외(2007)의 연구는 국립공원 내 사찰에서 문화재보호법에 의거하여 문화재관람료를 징수하고 있으나 시민단체와 탐방객들 사이에서 관람료와 관련하여 갈등이 야기 됨, 국립공원 입장료 폐지 후 문화재 규정, 관람료 매표소 위치, 제도 개선 등에 대한 의견 조율이 필요하며 획일적인 해결보단 단계적인 타협과 조율에 의한 갈등 해결이 중요함을 강조
• 신창현･박형서(2005)의 연구는 갈등관리 수단들의 실효성을 점검하고 갈등해결에 관한 제도들의 수정 및 보안 등의 실태를 살펴봄, 갈등 해결 관련 이해당사자들의 참여제도들 은 이해관계자들의 실질적인 참여와 협의를 활성화하는 수단이 아닌 절차로 해석하는 문제점 제기, 갈등영향분석과 참여적 의사결정, 조정회의 등의 새로운 갈등관리 방식의 필요성과 인식 개선에 대하여 강조

참고문헌

• 국무조정실. (2020). 갈등영향분석 가이드라인.
• 윤종설. (2017). 공공갈등 영향분석제도의 운영활성화 방안에 관한 연구. 기본연구과제, 2017, 1-20.
• 가상준･김강민･김재신･이주형･임재형･전형준. (2014). 행복주택 공릉지구 시범사업 갈등영향분석. 국무조정실
• 유항재. (2016). 공공갈등 관리현황 분석. 국회예산정책처. 사업평가현안분석, 61.
• 이주형･가상준･임재형･김강민･김재신. (2014). 공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등관리제도 조사. 국회예산정책처. 연구보고서, 2014-09.
• 한노덕. (2014). 공공갈등관리제도 실태분석 및 개선방안. 국회예산정책처. 사업평가현안분석, 53.
• 임동진. (2011). 공공갈등관리의 실태 및 갈등해결 요인분석. 한국행정학보. 45(2), 291~318.
• 이경순･서정철. (2015). 부개4구역 주택개발사업 갈등영향분석. 부평구청
• 박태순･조성배･김경숙･김영숙. (2014). 공항 관련 갈등영향분석 연구. 국토교통부
• 박홍엽･박진. (2008). 갈등영향분석 모형의 구축과 적용가능성 탐색: 울진 신규원전 건설 사례를 중심으로. 한국인사행정학회보. 7(3), 193~220.
• 댐사전검토협의회. (2014). 문정댐 갈등영향분석. 댐사전검토협의회
• 장현주･배귀희. (2007). 화물운송시장 표준운임제 도입에 관한 갈등영향분석. 국토해양부
• 신창현･박형서. (2005). 갈등영향분석 및 정책적 함의. 한국여성개발원. 경제인문사회연구회 협동연구총서, 05-02-11.