연근해 어종별 어획쿼터제도

연근해 어종별 어획쿼터제도 개요

연근해 어종별 어획쿼터제도는 포획․채취할 수 있는 수산동물의 종별 연간 어획량의 최고한도를 설정하여 관리하는 정책으로 대상어종과 대상업종을 설정하고 대상어종의 생물학적인 어획 상한선에 맞춰 대상업종 어업인의 어획량을 제한하는 제도이다. 해당 제도는 미국, 뉴질랜드 등 주요 수산선진국에서 관리수단으로 널리 이용되고 있다. 한국에서 어획쿼터제도는 1999년 도입되었다. 구체적으로 우리나라 연근해 어업허가는 어구와 어법에 근거한 업종별 허가제도로 허가받은 어업인의 어업활동을 승인하고 있으며, 이에 근거하여 어업인은 연근해에서 어업을 영위하고 있다. 현행 연근해 어업허가의 주요 특징은 어업 활동 시 어획 가능한 목표 어종을 제한하지 않기 때문에 어획 목표 어종의 변경이 자유로워 하나의 업종이 여러 어종을 어획 가능하다는 점이다. 즉 현행 법령에서 어업허가 업종의 어획 가능한 어종이 ‘수산동물로 규정되어 있어 어업허가 취득 시 고등어, 갈치, 살오징어, 참조기 등 TAC 대상어종을 포함한 주요 연근해 어종의 대부분을 어획이 가능하다. 다만 현재 해외에서는 현재 우리나라 TAC 제도의 상위 개념에 해당하는 제도로서 어종별 어획쿼터제도를 운영중에 있다. 어종별 어획쿼터제도는 우리나라의 어종별․업종별 TAC 제도와는 달리 대상어종을 어획하는 모든 업종 및 어획 활동에 적용되며, 대상어종의 어획쿼터를 보유하지 않은 어선과 어업인 등의 어획은 제한․관리되는 제도라고 볼 수 있다. 다시 말해, 어종별 어획쿼터제도에서는 대상어종의 어획쿼터를 보유하지 않으면 어업과 관련된 면허와 허가를 보유하고 어획 활동에 대해 신고하였다 하더라도 대상어종을 어획할 수 없다. 어종별 어획쿼터제도는 제도의 참여 대상이 확대함에 따라 제도를 운영하고 관리하기 위한 인력 확보와 대상어종의 어획량에 대한 정확한 모니터링 시스템이 구축되어야 한다는 전제가 존재한다. 어종별 어획쿼터제도의 의의는 첫째, 제도적 측면에서 어종별 어획쿼터제도는 현행 TAC 제도의 한계를 극복할 수 있다. 현행 우리나라의 TAC 제도는 어종별․업종별로 적용되어 제도에 참여하지 않는 업종이 존재하며, 이들 업종에서도 TAC 대상어종을 어획하는 등 TAC 제도의 운영과 관리에 혼란을 주고 있다. 하지만 어종별 어획쿼터제도가 도입된다면 대상어종만 존재하여 해당 어종을 어획하는 모든 업종 및 어획 활동이 예외 없이 TAC 제도에 참여하게 된다. 다만 이 과정에서 대상어종의 어획량에 대한 철저한 모니터링이 요구된다.또한 어종별 어획쿼터제도는 연근해 어획에 불필요하거나 실정에 맞지 않는 규제를 줄일 수 있다. 어종별 어획쿼터제도는 어획량을 관리라는 현행 TAC 제도의 특성을 유지하고 있다. 다만 대상어종을 어획하는 모든 업종에 적용되어 어업인이 대상어종의 쿼터를 보유한 만큼만 어획이 가능하다. 이러한 특성으로 인해 어업인이 보유한 쿼터만큼 어획하고 있는지 모니터링이 중요하며, 어획에서 기타 불필요한 규제는 완화할 수 있다. 이러한 규제 완화는 수산자원이 회복된 어종을 대상으로 실시되어야 하며, 수산자원을 감소시키지 않는 범위에서 수행되어야 한다.둘째, 자원적 측면에서 어획쿼터제도는 수산자원 회복에 효과적이다. 만약 대상어종의 자원 남획이 심각한 수준이라면 수산자원이 지속가능한 수준으로 회복될 때까지 어업인 및 어획 활동 참여자에게 할당되는 어획쿼터를 낮은 수준으로 설정하여 대상어종의 자원 회복 효과를 극대화할 수 있다. 어획쿼터제도의 자원 회복 효과를 실감하기 위해서는 대상어종의 자원평가 결과가 과학적인 정보에 근거해야 하며, 현실에 적합해야 한다. 셋째, 사회적 측면에서 어종별 어획쿼터제도는 업종 간 경쟁적인 조업과 어획 갈등을 해소할 수 있다. 어종별 어획쿼터제도는 각 어업인이 자신이 할당받은 쿼터만큼만 어획할 수 있기 때문에 수산자원의 공유자원적인 성격으로 인해 발생하는 갈등은 나타나지 않는다. 다만 수산자원의 변동 및 조업에 영향을 미치는 요인 등으로 자신이 할당받은 쿼터만큼 어획하지 못하거나 할당된 쿼터를 초과한 수량만큼은 어획하지 못한다는 문제가 발생할 수 있다.넷째, 관리적 측면에서 어종별 어획쿼터제도는 현재 TAC 제도에서 관리되지 않는 어획 활동을 관리할 수 있다. 어종별 어획쿼터제도 도입 시 대상어종을 어획하는 모든 업종과 함께 모든 어획 활동을 고려하게 되고, 이러한 어획 활동은 어종별 어획쿼터제도에서 어획량을 제한하며 관리할 수 있다. 즉 현재 비관리되는 어획 활동을 관리의 영역으로 포함할 수 있게 되는 것이다. 따라서 어종별 어획쿼터제도에서는 대상어종을 어획하는 모든 어획 활동을 관리함으로써 관리의 사각지대를 해소하고 관리 영역을 확대할 수 있다.

외부링크

• 공식자료: 어획쿼터 (외교부 오픈데이터)

근거법령

• 수산업법
• 수산자원관리법
• 어업자원보호법
• 총허용어획량의 설정 및 관리에 관한 시행계획

연혁

• 1999년: 어획쿼터제도 도입

해외사례

• 뉴질랜드: 1977년 제3차 유엔해양법회의에서 체결된 국제협정에 기초하여 1978년 뉴질랜드가 EEZ를 설정하였으며, 200마일에 걸쳐 배타적인 권리를 인정받아 조업 가능한 영역이 확장되었다. 당시 뉴질랜드 내의 수산회사는 EEZ로 어장과 어업 활동을 확장하고자 했으나 조업 능력 및 자금 수급 능력이 부족한 상태였다. 이에 뉴질랜드 정부는 자국의 EEZ 내 조업용 외국 선박을 수입할 때 수입세를 유예하거나 저금리의 융자를 지원, 외국 회사들과 조인트(Joint) 벤처회사를 설립할 수 있는 기반 마련 등을 지원하면서 근해어업에 대한 기틀을 마련하였다. 나아가 뉴질랜드는 국가가 수산자원의 경제적 가치 중요성에 따라 어종에 대한 어획 할당량을 결정 및 배분하고, 1986년에는 개인 간 할당량 거래가 가능하도록 제도를 통합하는 등 ITQ 제도가 확대 도입되었다. 뉴질랜드는 자국 내 수산업 발전을 위한 다양한 정책 지원을 마련하는 한편 자원 고갈 등에 따른 여러 문제에 직면하면서 자원 보호를 위한 QMS를 도입하였다.1986년 도입된 QMS는 자원관리 및 어족자원 보호를 위해 상업적 어업, 여가어업, 전통어업을 모두 포함하여 어획 가능한 어종의 종류, TAC에 기반한 어획량 규제, 어획 가능한 기한 등을 관리하는 제도로 요약할 수 있다.QMS의 도입 목적은 해양환경의 건강성을 보호하고 수산자원의 지속가능성과 효율성, 어획량의 극대화를 추구하는 것으로 향후에는 전통어업인 마오리족의 어업 권리를 보호하는 것으로 확대되었다. 뉴질랜드는 1996년 「어업법」및 관련 규정에 따라 어류 자원을 지속가능하게 관리하는 동시에 상업적, 여가 목적의 어획 및 전통적․관습적 어업인 마오리 어업의 어획이 가능하게 되었다. 내수면 어업은 뉴질랜드의 자연보존부(Department of Conservation)가 관리하며, 연근해어업의 경우 현재 뉴질랜드 1차산업부(Ministry for Primary Industries)가 관리한다. 뉴질랜드에서 상업적 어업에 포함되지 않는 비상업적 어업(레저어업)은 허가 없이 어획 가능하지만, 어획한 수산물의 상업적인 거래는 금지되어 있다. 뉴질랜드 1차 산업부는 매년 어획할 수 있는 TAC를 설정하고, 상업적 어업, 비상업적 어업, 전통어업에 대한 어획할당량을 배분한다. 어획할당제가 설정된 모든 개체는 총허용상업어획량(TACC, Total Allowable C ommercial Catch)이 설정되며, 전통어업 및 낚시, 레저 등 여가어업에 대해 우선 배분한 후 TACC가 최종 결정된다.
• 미국: 미국의 어획쿼터제도 도입에 있어 대표적인 근거 법률로 「매그너슨-스티븐스 어업 보존 및 관리법(MSA, Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)」을 들 수 있다. 미국은 1976년 MSA 제정과 함께 EEZ를 선언하면서 수산자원의 보존과 관리에 관한 자국 수역 내 다른 나라의 조업 행위를 점차적으로 제한하는 정책을 추진하였다. 미국은 어획할당제도 효과를 평가하기 위해 태평양에 위치한 서부(West Coast) 해역과 대서양에 위치한 북동부(Northeast) 해역으로 나누어 평가를 실시하고 있다. 서부 해역의 경우 IFQ의 효과를 평가하고, 북동부 해역의 경우 다수어종(Multi-species)에 대해 실시 중인 어획할당제도의 효과를 평가한다. 평가 시 미국은 어획할당제도 효과를 생태, 경제, 관리, 사회의 영역으로 구분하고, 각 영역과 관련한 지표를 측정하고 있다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 생태 영역에서는 수산자원량과 쿼터 소진율, 어획사망률 등을 포함한 지표를 측정하고, 경제 영역에서는 어업수입 및 양륙량 등의 지표를, 관리 영역에서는 보조금, 정책 예산과 지출 등의 지표를, 사회 영역에서는 각 주와 양륙항별 양륙량, 어업수입 등의 지표를 측정한다. 미국의 어획쿼터 관리와 관련된 주요 기구로는 과학통계위원회(SSC, Sc ientific and Statistical Committee), 해양대기청(NOAA, National Oc eanic and Atmospheric Administration), 수산청(NMFS, National M arine Fisheries Services)을 들 수 있다. 미국의 SSC는 수산자원 평가를 기반으로 TAC 산정의 핵심적 과학 지표가 되는 적정어획사망계수 및 생물학적 허용어획량(ABC, Acceptable Biological Catch) 산정을 담당한다.
• 일본: 우리나라와 같이 일본은 대표적인 어획쿼터제도로서 TAC 제도를 1996년부터 운영해 왔으며, 이는 일본에서 법률 제77호로 제정된 「해양생물자원의 보존 및 관리에 관한 법률(海洋生物資源の保存及び管理に関する法律)」에 근거한다. 총 22개의 조문과 부칙으로 구성된 「해양생물자원의 보존 및 관리에 관한 법률」은 해양생물자원에 대해 그 보존 및 관리를 위한 계획을 책정하고, 아울러 어획량 관리를 위한 소요 조치를 강구함으로써 1949년 제정된 「어업법(漁業法)」 및 1951년 제정된 「수산자원보호법(水産資源保護法)」에 의한 조치 등과 더불어 EEZ에서 해양생물자원의 보존 및 관리를 도모한다. 1996년 일본은 TAC 제도 도입 시 지정된 대상어종이 총 7개(꽁치, 전갱이, 정어리, 명태, 살오징어, 고등어, 망치고등어, 대게)이며, 2018년 12월 수산자원 관리에 새로운 정책을 추진하고 기존 정책을 촉진하기 위한 수산 정책 개혁방침을 발표하면서 TAC 대상어종의 순차적 확대가 전망되었다. TAC 어종 확대에 대해서는 2021년 3월에 공표한 ‘TAC 어종 확대 로드맵’에 근거하여 첫째, 어획량이 많은 어종(어획량 상위 35종 중심), 둘째, MSY 기반의 자원평가에 따라 멸종 또는 멸종 위기에 가까운 어종으로, 두 가지 조건이 합치하는 어종을 우선하여 새로운 TAC 관리 검토가 순차적으로 진행될 예정이다. 새로운 TAC 어종 후보에 대해서는 농림수산성이 검토한 자원평가 결과를 어업인과 공유하여 의견 교환 과정을 거친다. 수산자원의 지속적인 이용을 위해 어획량 조절 및 관리를 목적으로 하며, TAC의 적용 기준은 크게 대상 어종 및 업종 선정, 수산자원 조사 및 평가에 근거한다. TAC 배분은 같은 어종이라 하더라도 업종에 따라 농림수산성 장관이 배분하고 관리하는 ‘대신관리분’과 도도부현의 지사가 배분하고 관리하는 ‘지사관리분’으로 구분한다.
• 노르웨이: 북유럽 스칸디나비아반도에 위치한 노르웨이는 제2차 세계대전 이후 어업 현대화가 주요 정책방향으로 자리잡게 되면서 과잉어획이 태동하는 계기가 마련되었다. 그러나 곧 이러한 과잉어획에 따른 수산자원 감소 우려가 부상하게 되자, 1951년 「트롤어업법」 및 1955년 「해면어업법」 등의 법률을 통해 이러한 과잉어획을 제한해왔다. 노르웨이에서는 어업이 주력 산업 중 하나로, 해당 산업의 발전과 함께 어업관리제도 또한 자유어업(Open Access)에서 IVQ에 이르기까지 변천을 거듭해 왔다. 이러한 관리제도에 따라 규제수단 또한 다양하게 존재해 왔으며, 이를 기술적인 규제와 구조적인 규제, 어획량 규제로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 먼저 어획노력량 규제를 포함한 기술적 규제의 경우 대표적으로 어선을 대상으로 하는 면허제와 허가제가 있으며, 어업인을 대상으로 하는 등록제가 존재한다. 이 외에도 기술적 규제로 금어기 및 포획 체장 금지 규정 등이 존재한다. 다음으로 어획량에 대한 총량 규제로서 IVQ를 포함한 다양한 쿼터제가 여기에 속하며, 그 외에도 시기에 따른 주기적 규제(Peri odic Regulation), 해양 포유류 등을 보호하기 위해 혼획 방지 규제(By-C atch-Rule), 어업인 간 과도한 경쟁조업을 막기 위한 조업 개시 및 종료 시기 규제(SASD, Start-and Stop-dates) 등이 존재한다.283) 마지막으로 구조적 규제로서 어업 개선 및 구조조정을 위한 단위할당량(UQ, Unit Qu ota) 제도와 어선감척제도 등이 존재한다.
• 아이슬란드: 오랜 역사를 지닌 아이슬란드의 어업은 국가 수출에서 높은 비중을 차지하는 분야임과 동시에 경제의 한 축을 담당하는 산업으로 알려져 있다. 아이슬란드는 세계 어느 나라보다 가장 앞서 ITQ 제도를 어업 관리에 도입하였고, 그 나라의 어업방식과 특성에 따라 ITQ는 점차적으로 변천하게 되었다. 아이슬란드의 대표적인 어획쿼터제도는 ITQ 제도라 할 수 있다. 1976년 아이슬란드는 청어를 대상으로 한 어선별 쿼터제가 도입되기도 하였으나 여러 시행착오를 겪으면서 어선별 쿼터제 도입 3년이 경과한 1979년에 IT Q 제도가 도입․시행되었다. 청어 어업의 경우, 청어의 자원감소로 조업 중단 위기까지 상황이 악화되자 해당 어종을 어획하는 선단의 크기를 제한하기 위해 아이슬란드는 어선별 어획쿼터제도를 도입하게 된다. 그러나 어업인의 반발과 함께 어선별 어획쿼터제도에 대한 실효성을 거둘 수 없게 되자 아이슬란드는 청어 어업에 대해 ITQ 제도를 전환․도입하게 된다. 그 후 ITQ는 1984년 주요 저서어류(Demersal fish)를 어획 대상으로 하는 어업에 적용되면서 아이슬란드의 주요 어업관리시스템으로 확대되기 시작하였다. 1990년대 이후 단일화된 ITQ 제도를 어업관리제도로 하는「어업관리법」 개정안이 통과되면서, ITQ는 아이슬란드의 대표적인 어업관리제도로 정착하였다. ITQ 제도 운영과 관련 있는 아이슬란드의 주요 공식 기구에는 수산부(M F, The Ministry of Fisheries), 해양연구소(MRI, Marine Research Ins titute), 어업이사회(FD, Fisheries Directorate) 및 해안경비대(CG, Coa st Guard) 등이 포함된다.

참고문헌

• 심성현, 고동훈, & 이정미. (2022). 연근해 어종별 어획쿼터제도 도입방안 연구. [KMI] 연구보고서.