공공부문 비정규직 정규직전환

공공부문 비정규직 정규직전환 개요

공공부문 비정규직 정규직전환은 고용불안과 열악한 노동환경에 놓인 비정규직의 근로자의 고용안정을 위해 공공부문에서 상시 · 지속적 업무에 종사하는 비정규직 근로자를 정규직으로 전환하는 정책을 의미한다. 공공부문의 상시 · 지속 업무에 종사하는 기간제, 파견 · 용역 노동자의 고용불안과 차별을 해소하기 위해 2017년 7월부터 주요 국정과제로 '공공부문 정규직 전환정책'을 단계별로 추진 중이다. 우선, 공공부문 비정규직 실태에 대한 특별조사를 실시한 후, 그 조사결과를 바탕으로 고용노동부는 공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인을 마련(2017.7.20.)하고 연도별 전환계획을 수립(2017.10.25.)했다. 이 계획에 따라 연도별로 비정규직의 정규직 전환이 단계적으로 이뤄지고 있다. 단계별 추진방안은 기관별 특별 실태조사와 전환 가이드라인을 적용해 전환추진 시기 3단계(1단계 : 중앙행정기관, 자치단체, 교육기관, 공공기관, 지방공기업 총 853개소 / 2단계 : 자치단체 출연·출자기관, 공공기관 및 지방공기업 자회사 총 600개소 / 단계 : 민간위탁기관)로 구분하고 있다. 전환대상 비정규직은 기간제 근로자(일정기간의 근로계약 기간을 정해 근로하는 자로 계약기간의 길고 짧음, 명칭 등과 관계없으며, 기간의 정함이 있는 단시간 근로자도 포함), 파견근로자(「파견근로자보호 등에 관한 법률」에 따라 파견계약을 맺고 공공기관의 업무지시를 받아 근로하는 자), 용역근로자(용역업체 소속이면서 공공기관으로부터 수탁한 업무를 수행하며 용역업체의 지휘·명령을 받는 자로 다음에 해당하는 근로자, 계약명칭(용역계약, 위탁계약 등)과 관계없이 국가·지방계약법령 등에 따라 용역계약 시 공공기관에서 인건비를 구체적으로 산정하고 채용해야 할 근로자 수 등을 정하는 경우, (민간위탁근로자) 인건비·채용인원 등을 구체적으로 산정하지 않고 시설전체나 특정업무(공공서비스) 등을 포괄적으로 위탁(민간위탁)하는 경우에는 2018년 중 실태조사 대상에 포함해 전환여부 검토) 등이다. 정규직 전환기준은 상시·지속적 업무(①연중 계속되는 업무로서 ②향후 2년 이상 지속될 것으로 예상되는 업무로 이전의 기준을 완화해 전환대상 범위 확대)는 정규직 전환, 불가피한 경우에 한해 예외 인정, 생명·안전업무는 직접고용, 일시·간헐적 업무 종사 비정규직은 정규직 전환 제외, 인적·업무특성에 따른 전환예외(60세 이상 고령자, 선수 등 통상 한정된 기간에만 특기 등을 활용하는 경우, 휴직대체 등 보충적으로 근로하는 경우, 실업·복지대책 차원에서 제공하는 경과적 일자리의 경우 등)로 한다. 전환대상 규모는 2017년 6월말 기준 공공부문 총 인원 217만 명, 이 중 비정규직은 19.2%인 41.6만 명이 해당된다. 다시 이 가운데 17.5만 명이 정책대상으로 추산되며 2017년 7.4만명 전환 예상되며, 2022년까지 단계적 전환이 이루어질 예정이다. 2020년 12월 말 기준 19만9,538명이 정규직으로 전환결정, 전환목표인원인 20.5만명 대비, 97.4%를 달성하였으며 전환자에게 복리후생비 차별 없이 지급, 월20만원 이상 임금 인상효과, 고용안정, 정년까지의 근무가능성, 기관 소속감 증가 등 높은 만족도, ‘공공부문 비정규직 채용 사전심사제’ 확대시행을 통해, 상시 지속업무는 정규직 채용 관행을 정착시키고, 무분별한 비정규직 사용을 방지할 것으로 기대되고 있다.

<표> 기존 전환정책과의 차이점 비교

구분		기존	개선안
전환대상 기관		중앙정부 지방자치단체 공공기관 지방공기업 국공립 교육기관	중앙정부 지방자치단체 공공기관 지방공기업 국공립 교육기관 자치단체 출연·출자기관 공공기관ㆍ지방공기업 자회사 일부 민간위탁기관 * 단계적 추진
전환대상 근로자		기간제근로자	기간제근로자 파견·용역 근로자
전환 기준	상시 지속 판단 기준	󰋲연중 10～11개월 이상 계속 󰋲① 과거 2년 이상 지속 ② 향후 2년 이상 예상(①+②)	󰋲연중 9개월 이상 계속 󰋲① 삭제 ② 향후 2년 이상 예상
	전환 예외 사유	󰋲인적 속성에 따른 사유 - 고령자와 근로계약을 체결하는 경우 등 6개 사유 󰋲업무/직무 특성에 따른 사유 - 휴직·파견 업무대체자 등 11개 사유	󰋲인적 속성에 따른 사유 - 60세 이상 고령자 등 2개 사유 󰋲업무/직무 특성에 따른 사유 - 휴직대체 등 보충적 근로 등 5개 사유
전환절차		󰋲정규직 전환 기준에 따라 기관 자체판단에 따라 전환	󰋲(기간제) 전환심의위원회 󰋲(파견ㆍ용역) 노․사 및 전문가 협의를 거쳐 전환 → 컨설팅팀 지원
무기계약직 처우개선		󰋲상여금 80～100만원 󰋲복지포인트 30만원	󰋲무기계약직 정원관리(조례·훈령‧규정) 󰋲명절상여금, 복지포인트 지급 󰋲식비 차별 없이 지급 󰋲기간제를 거치지 않고 정규직으로 고용 󰋲상시지속업무 신설, 결원 시 정규직 고용

외부링크

• 공식자료: 공공부문 비정규직 정규직 전환 (정책브리핑)
• 네이버 지식백과: 공공부문 비정규직 정규직 전환 (지식백과 내 키워드로 보는 정책)

연혁

• 2017년: 공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인 발표, 연도별 전환계획 수립
• 2020년: 9만9,538명이 정규직으로 전환결정, 전환목표인원인 20.5만명 대비, 97.4%를 달성

해외사례

• 일본: 일본은 노동개혁의 일환으로 일본에서 급속히 확산된 비정규직 문제의 해결을 위해 2016년부터 ‘동일노동 동일임금’의 실현을 위한 법개정 준비가 본격화되고, 이를 위해 2016년 9월에는 총리를 의장으로 하는 ‘근로방식 개혁실현회의’가 설치되었다. 이 회의는 수차례 회의 끝에 2017년 3월 28일에 동일노동 동일임금을 위한 가이드라인인 ‘근로방식개혁 실행계획(안)’을 발표하였다. 이 실행계획(안) 속에, 극히 일부이지만, 비정규 공무원의 고용개선을 위한 시책들이 포함되어 있다(働き方改革実現会議, 2017).실행계획(안)의 9개 검토테마 가운데 첫 번째 주제가 ‘비정규 고용의 처우개선’이고, 그것을 위한 대책 2개 가운데 첫 번째가 ‘동일노동 동일임금의 실효성을 확보하는 법제도와 가이드라인의 정비’인데, 그것을 위한 세 번째 구체적 시책이 비정규 공무원의 처우개선에 관한 것이다.첫째, 국가공무원의 비상근직원의 처우개선을 위해 “2017년도부터 새롭게 헬로워크75)를 포함한 도도부현 노동국의 비상근직원에 대한 기말수당의 지급을 개시한다. 계속하여 국가공무원의 비상근직원에 관한 실태조사나 민간에서의 동일노동 동일임금의 실현을 향한 상황에 입각하여 비상근직원의 처우에 대해 검토를 진행한다”는 것이다. 둘째, 지방공무원의 비상근직원의 임용과 처우개선을 위해서는 “비상근직원 제도를 정비하고, 임용복무의 적정화와 기말수당을 지급할 수 있도록 하는 것을 전체적으로 추진하기 위해 필요한 법 개정을 도모한다. 또 새로운 제도에 기초하여 민간의 동향이나 국가공무원에 관계되는 제도운용상황 등을 고려하고, 어려운 지방재정 상황에도 유의하면서 각 지방공공단체에서 적정한 임용근무조건의 확보를 추진한다”는 것이다. 비정규 지방공무원에 대해서는 최근인 2017년 5월 11일에 지방공무원법과 지방자치법의 일부 개정을 통하여 임용을 엄격화명확화하고, 기말수당을 지급할 수 있도록 규정을 정비하게 되었다. 이러한 법 개정은 위의 ‘근로방식개혁 실행계획(안)’과도 관련이 있지만, 지방자치의 담당부서인 총무성이 설치한 ‘임시비상근직원 및 임기부직원의 임용 등의 본연의 상태에 관한 연구회’의 연구보고서(研究会, 2016)에서 제안한 내용들을 배경으로 하고 있다. 먼저 지방공무원법의 일부 개정을 통해 임시비상근직원의 임용을 개선하는 것인데, 그 첫 번째는 특별직 비상근직원의 임용과 임시적 임용의 조건을 엄격화하는 것이다. 특별직 비상근직원의 경우 원래의 법취지와 달리 전문적인 사무가 아니라 통상적인 사무에 임용되는 경우도 많고, 그러면서 일반직에게 부여되는 비밀수호의무 등도 부과되고 있지 않는 문제가 있다. 따라서 특별직 비상근직원은 “전문적인 지식경험에 근거하여 조언, 조사 등을 행하는 자”로 엄격하게 제한한다. 또 임시적 임용도 긴급한 경우에 예외적으로 임용되는 제도인데, 실상은 그렇지 않은 경우가 많다. 따라서 그 대상을 “상근직원에 결원이 발생한 경우”로 엄격하게 제한한 것이다.임용 개선의 두 번째는 일반직 비상근직원의 임용제도를 명확하게 하는 것이다. 즉, 법률상 일반직의 비상근직원의 임용 등에 관한 제도가 불명확하기 때문에 일반직의 비상근직원인 ‘회계연도 임용직원’에 관한 규정을 설치하여 그 채용방법이나 임기 등을 명확화한다는 것이다. 다음으로 지방자치법의 일부 개정은 위에서처럼 개정되는 ‘회계연도 임용직원’에 대해 기말수당의 지급이 가능하도록 급부에 관한 규정을 정비한다는 것이다.
• 독일: 독일은 2007년 학술분야의 기간제 노동계약에 관한 법률의 도입으로 인해 주로 공공부문인 대학 및 연구기관 등에서 기간제 고용, 그것도 박사학위 취득 전후의 청년 기간제 고용이 크게 확대되었다. 이로 인해 학술분야 종사자들의 고용불안이 가중되고, 장래의 직업적 전망에 대한 불확실성이 커지게 되었다. 뿐만 아니라 이는 종국적으로 연구와 강의의 질 저하와 독일의 학술적 역량 약화로 귀결될 위험을 안고 있다. 이에 해당 노동조합인 보육학술노조(GEW)의 강력한 반대운동과 사회 각계의 비판에 힘입어 2016년 3월부터 해당 법률이 일부 개정되었다. 첫째, 기간제 계약의 기간은 이전과 같지만 계약의 조건이 강화되었는데, 이제는 해당 고용이 당사자의 학술적예술적 숙련향상(Qualifizierung)의 촉진을 목표로 이루어질 때에만 해당 기간제 계약이 허용되게 되었다. 이는 박사학위 취득 전이나 후에나 모두 적용된다. 즉, 이 조항은 고용계약 체결 시에 숙련향상의 목표(예를 들면, 박사학위 취득 등)를 명기하도록 한 것이다.둘째, 계약기간이 당사자가 목표로 하는 학술적예술적 숙련향상에 적합해야 한다는 조항이 부가되었다. 당초 GEW는 단기계약의 불안정성을 방지하기 위해 최소 3년의 기간을 요구하였지만, 그 대신 계약 당시에 “구체적이고 객관적으로 필요한” 또는 “적합한” 기간을 명기하도록 한 것이다. 예를 들어 현재의 일반적인 박사학위 취득기간을 볼 때, 계약기간이 3년 이하에 머무는 경우는 없을 것으로 예상된다.셋째, 수탁용역의 경우 계약기간이 프로젝트 기간과 일치하여야 한다고 개정되었다. 넷째, 학술분야에 종사하더라도 비연구자비예술인은 해당 법률의 적용에서 제외되어 2007년 이전과 같이 단순히 단시간 및 기간제법의 적용을 받게 되었다.다섯째, 학사석사과정 중에 있는 학생의 연구보조원으로서의 고용에 관한 규정이 신설되었는데, 이들의 경우 모두 합하여 최고 6년의 계약이 체결될 수 있다. 2013년 총선 이후 기민/기사당(CDU/CSU)과 사민당(SPD)의 대연정 당시 연정협약서에서 노동자파견법의 개정이 합의된 이래 오랜 사회적 논의과정을 거쳐 2017년 4월부터 새로운 노동자파견법이 발효되었다. 여기에는 지금까지 존재하지 않던 ‘동등처우 원칙’ 조항(제8조)이 신설되는 등 파견노동자에 대한 여러 측면에서의 보호조치가 추가되었다. 첫째, 동일 사용사업자에 대한 동일 파견노동자의 최고 파견기간은 18개월로 제한되었다. 이는 2002년까지 24개월이었던 최고 파견기간을 2003년에 폐지한 이후 다시 도입한 것이다. 다만, 노사 간 단체협약을 통해 이를 연장할 수 있다. 광역단체협약을 적용받지 않는 기업에서는 노사 간 사업장협정을 통해 이를 연장할 수 있다. 둘째, 파견기간 9개월 이후부터는 사용사업장의 정규직과 동일한 임금이 보장된다. 다만, 파견노동자에 대한 부문별 추가수당 협약이 있는 부문(금속과 화학산업)에서는 단체협약을 통해 이와 다르게 정할 수 있지만, 이 경우에도 15개월 이후에는 동동한 임금에 도달해야 한다.셋째, 파견노동자는 ‘파업파괴자’로서 사용되어서는 안 된다. 즉, 파업에 참가한 노동자를 대신하여 파견노동자를 사용해서는 안 되는 것이다.이 밖에도 도급을 위장하여 파견을 남용하는 것을 방지하기 위해 파견계약을 명확히 하도록 하고, 파견노동자 사용에 대한 사업장협의회의 정보권을 강화하는 등의 개정도 추가되었다.
• 영국: 공공부문 내 비정규직 노동자들의 임금과 노동조건을 개선하기 위한 대안 중 하나로 영국사례에서 눈여겨 볼 부분은 비정규직 노동자들의 임금과 노동조건을 정규직 노동조합의 단체교섭에서 논의하고 이를 적용하고 있다는 점이다. 이와 함께 최근 들어 공공부문 내 비정규직·저임금 노동자들을 대상으로 차등적으로 높은 임금인상률 적용을 통해 이들의 처우를 개선하기 위한 노력을 공공부문 노사가 함께 고민하고 있다는 점도 눈에 띈다. 노동조합의 조합원 자격에 있어서도 공공기관에 직접 고용된 노동자들뿐 아니라 간접고용 노동자들의 조합원 가입을 허용하고 있다. 공공부문 내 노동조합들의 단체협약의 내용을 살펴보면, 직접고용 기간제와 시간제 종사자들에 대한 보호 협약 내용이 명시되어 있는 것을 확인할 수 있다. NHS의 단체협약 중 노동조건 협약사항을 다루고 있는 Part 3 중 Section 11에서는 “파트타임근로자(Part-time employees): 파트타임근로자는 근무한 시간만큼 상근근로자와 같은 수준의 임금과 노동조건을 제공받는다”고 명시하고 있으며, “기간제 근로자(Employees on fixed-term contracts ): 기간제 근로자는 비교대상 정규직 노동자와 같은 수준의 임금과 노동조건을 제공받는다”고 명시하고 있다. ‘이중구조규정(Two-Tier Code)’으로 알려진 ‘Code of Practice on Workforce Matters’는 공공기관에서 외주화 이후 새롭게 채용된 노동자와 전환된 노동자 간 임금과 노동조건의 격차를 해소하기 위해 도입되었다. 2003년 당시 이 규정은 지방정부에만 적용되었으나, 2005년 적용범위를 확대하는 ‘Code of Practice Workforce Matters in Public Sector Service Contracts’가 도입되면서 중앙정부를 제외한 의료, 교육, 지방정부 등 대부분의 공공부문에서 관련 규정이 적용되었다. 이 규정은 새로 낙찰된 민간업체, 재입찰된 민간업체, 민간업체의 하도급업체에까지 그 영향력을 가지며, 새롭게 채용하는 노동자들의 임금과 노동조건을 전환자와 같은 수준 이상으로 보장하게 했다. 특히 지방정부 부분에 종사하는 노동자들은 지방정부 노동자들에게 적용되는 연금도 유사한 수준으로 제공해야 한다. 일부 지방정부는 ‘TUPE-plus’라는 별도의 규정에 합의해 TUPE에서 명시한 전환자 대상 보호 장치를 신규 채용자에게도 적용하고, 이전된 모든 노동자들의 단체교섭권을 보장하는 내용을 포함하고 있다. 이와 더불어, 의료서비스 내에서도 민간과 공공부문 노동자들의 이중 노동시장 구조를 해결하기 위해 이중구조규정(Two-Tier Code) 제도가 도입되었는데, 이 제도는 민간자본투자(PFI) 사업에 의해 새롭게 설립된 병원에서 반드시 지원인력을 민간계약자에게 외주화해야 하는 정책을 수정해, 병원이 판단할 경우 지원인력을 직접고용할 수 있다는 내용을 포함하고 있다. 영국 내 파견노동자에 대한 제도적 규제는 1973년 파견법(The Employment Act), 2003년 파견업체 행위와 고용사업에 대한 규제(The Conduct of Employment Agencies and Employment Businesses Regulations 2003), 그리고  2011년 파견 노동자 규정(The Agency Worker Regulations) 등이 대표적이다. 2011년 파견노동자 규정은 연속 12주 이상 근무(a qualifying period of 12 weeks in a particular job)한 파견노동자에 대해 비교대상 정규직과 동일한 수준(equal treatment)의 노동조건을 부여해야 함으로써 파견노동자들을 보호하고 있다. 즉, 기본적인 근무조건 및 고용계약 조건의 경우 근속기간이 12주 이상 되어야 정규직과의 평등대우 규정을 적용할 수 있다[시행령 제7(2)조]. 기본적인 근무조건 및 고용계약 조건은 대개 관련 계약서나 호봉 체계, 단체협약 등에 포함된 조건으로, 임금의 주요 요소, 근로시간, 야간근로, 휴식 및 연차 휴가 등을 의미한다. 이러한 요건은 노사정 사이에 합의가 있는 경우 ‘적정 수준의 보호가 보장되는 한에서’ 평등대우 원칙의 적용대상을 제한할 수 있는 EU 파견근로지침 제5(4)조를 바탕으로 한다.

연구동향

• 안선민과 이수영(2017a)의 연구는 공공기관에 대한 정부지원금의 기능에 관해 논의한다. 선행연구들은 정부지원금에 대하여 상반되는 주장을 하는데, 정부가 공공기관을 통제하는 기능을 한다고 주장하는 연구가 있는 반면 연성예산제약으로 인해 오히려 공공기관의 도덕적 해이를 초래한다고 주장하기도 한다. 본 연구는 정부지원금이 맥락에 따라 상이한 효과를 발휘함으로 인해서 이와 같은 상충되는 연구 결과가 존재한다고 보고, 이를 실증적으로 검증하고자 하였다. 구체적으로 본 연구는 계획행동이론을 따라 공공기관은 맥락에 따른 행동용이성을 판단하고, 이를 기반으로 행위를 결정한다고 보았다. 또한 공공기관이 정치적 관심·평가 등으로부터 자유롭지 못하다는 점을 고려하여, 지도자의 정책적 관심에 따라 행동용이성을 결정한다고 보았다. 즉 정책적 관심이 높을 경우에는 행동용이성이 감소하여 도덕적 해이가 발생하지 않고, 정책적 관심이 낮은 경우에는 행동용이성이 증가하여 도덕적 해이가 발생한다고 가정하였다. 분석 과정에서 정책적 관심이 높은 경우로는 비정규직의 정규직 전환을, 정치적 관심이 낮은 경우로는 기관장의 업무추진비 활용을 선정하고, 정부지원금이 두 지표에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과, 정부지원금은 비정규직의 활용에는 유의미한 영향을 미치지 않았지만 기관장의 업무추진비는 유의한 수준으로 증가시키는 것으로 확인된다. 이를 통해 본 연구는 공공기관은 정책적 관심에 따라 행태를 달리하는 전략적 결정을 하고 있으며, 이를 해결하기 위해서는 정책적 관심에 근거한 부문별·일시적 통제가 아니라 행태 전반에 대한 사후적 통제를 강화해야 한다고 제언하였다.
• 안선민과 이수영(2017b)의 연구는 공공기관의 비정규직의 정규직 전환에서 나타나는 목표대치현상에 관해 논의하였다. 최근 공공기관은 비정규직의 근로환경 및 처우의 개선을 위해 비정규직을 정규직으로 전환할 것을 요구받고 있는데, 이 과정에서 공공기관은 비정규직을 무기계약직으로 전환하는 행태를 보이고 있다. 본 연구는 무기계약직의 성격을 고려하여 비정규직의 무기계약직 전환이 목표에 따른 산출을 중시하는 현상이라고 보고, 목표대치현상이 발생한 것으로 보았다. 이러한 원인을 규명하는 데에 있어 기존의 목표대치현상에 관한 연구들은 목표 그 자체에 집중하여 논의하였다는 한계가 있다. 본 연구는 이를 보완하기 위해 맥락적 요인을 종합적으로 고려한 연구를 시행하였다. 본 연구는 비정규직의 무기계약직 전환의 원인으로서 목표모호성, 노동조합, 정부 의존도를 선정하고 이에 대하여 실증분석을 시행하였다. 분석 결과, 노동조합이 존재하는 조직이 그렇지 않은 조직에 비해 비정규직의 무기계약직 전환 수가 증가하는 것으로 확인되었다. 또한 복수노조가 존재하는 경우, 노조조직률이 높은 경우에도 동일한 경향성을 보이는 것으로 확인되었다. 즉 비정규직의 처우가 개선되지 못함은 내부자(정규직)의 이익을 보호하기 위한 의도에서 나타나는 것으로 확인되었다. 이를 통해 본 연구는 비정규직의 처우 개선 문제에 관하여 주류집단으로서 지배감을 잃는 데에 불만을 느낄 수 있는 정규직의 입장 또한 고려할 필요가 있고, 이를 바탕으로 한 정규직과의 합의가 선제되어야함을 제안하였다.
• 은종환 외(2014)의 연구의 목적은 서울시 공공부문 비정규직 고용개선 정책에 관한 정책관련자들의 인식유형을 분석함에 있다. 서울시 공공부문 비정규직 고용개선 정책은 2012년부터 본격적으로 시행되어 비정규직 근로자의 처우를 개선하고, 간접고용을 직접고용으로 전환하는 것을 그 핵심내용으로 한다. 그러나 정책추진과정에서 정년제도, 비용상승, 정책의 사회적 확산을 둘러싸고 새로운 쟁점이 등장하였다. 본 연구는 이해관계자들의 인식유형 분석을 위하여 Q방법론을 활용하였다. Q진술문 작성을 위해 정책관련자 인터뷰, 선행연구와 신문보도 등 문헌조사를 활용하였으며, P샘플은 서울시 공무원, 산하기관 직원, 비정규직 근로자와 기관노조 간부를 대상으로 선정하였다. Q분석 결과, 인식유형은 ①정책지지형, ②정책불신형, ③사회불신형, ④시장지지형, ⑤근로자이익지지형으로 구분되며, 상관관계가 가장 높은 ①과 ③유형은 0.3714이며 분석의 설명력은 67%로 나타났다. 각 유형을 효율성과 형평성이라는 관점에서 평가할 때 ②,④유형은 효율성을, ③,⑤유형은 형평성을 보다 더 지지하는 유형으로 나타났다. 그리고 ④,⑤유형은 극단적 입장으로, 이 입장을 지지하는 정책관련자들이 정책을 주도하면 정책과정에서 갈등이 촉발될 위험이 존재한다. 본 연구의 시사점은 서울시 공공부문 비정규직 고용개선 정책에서 효율성과 형평성을 균형있게 추진할 필요가 있다는 점과 정책과정에서 이해관계자들 간에 동일한 정책에 관해서도 인식유형이 다를 수 있다는 점이다. 따라서 정책지지와 순응을 확보하기 위해서는 서로 다른 인식유형을 가진 정책관련자들의 참여를 보장하는 공론의 장을 통해 정책 디자인(policy design)을 할 필요가 있다.
• 조영현과 김근세(2019)의 연구는 Kotter의 변화관리모형을 적용하여 공공기관의 비정규직의 정규직화 정책의 변화관리 단계를 파악하고, 퍼지셋 질적비교분석을 통해 비정규직 정규직화 정도에 영향을 미치는 원인변수와 결과변수를 분석하였다. 분석 대상으로 공식자료의 수집 가능성, 실제 전환완료율 보고 등의 기준을 토대로 10개의 공공기관을 선정하였으며, 결과변수로는 전체 대비 정규직 전환완료율을 검토하였다. 이에 영향을 미치는 외적 조건들로 정치적, 경제적, 사회적 요인들을 원인변수로 제시하였으며, 공공기관의 변화관리 대응단계들을 위기감형성, 변화추진 연합형성, 비전 제시, 비전 공유, 비전 실현을 위한 권한위임을 내적 원인변수로 분석하였다. 분석 결과 성공적 전환완료가 이루어진 공공기관의 경우, 정치적 및 경제적 영향을 받고 있고, 동시에 노동조합과의 관계 등 사회적 영향으로부터는 자유로운 기관으로, 내적 변화관리 단계를 효과적으로 수행한 것으로 파악되었다. 특히, 변화관리 단계 중에서도 ‘강력한 변화추진 연합형성’과 ‘비전 형성’이 이루어진 경우에 결과변수 도출에 성공하는 것으로 분석되었다. 반면, 상대적으로 전환완료를 실패하는 경우는 변화관리 단계 중 ‘위기감 고조’와 ‘비전 제시’는 적절히 수행하였음에도 ‘실제로 추진하는 집단이 불비한 경우’ 결과변수 도출에 실패하는 것으로 나타났다. 본 연구는 공공기관이 어떻게 비정규직 정규직화 정책에 효과적으로 대응하고 있는지, 어떤 원인변수들을 우선적으로 관리할 필요가 있는지 분석하였다는 점에서 의의가 있다. 향후, 단년도 분석, 성과가 완전히 완료되지 않은 사업의 연구한계를 극복하기 위하여 정책집행에 대한 종단연구가 요청된다.
• 황선웅(2018)의 연구는 문재인 정부 첫 해 공공부문 비정규직 정책의 성과와 한계를 기존 정책과 비교해 평가하고 정규직 전환자 표준임금체계의 문제점을 실증적으로 분석한다. 이번 정책의 가장 두드러진 성과는 간접고용 비정규직을 전환대상에 포함시켜 전환규모를 역대 최대 수준으로 확대했다는 것이다. 상시지속성 판단기준 완화, 전환 예외사유 축소, 비정규직 채용 사전심사제 도입, 비정규직 당사자와 노조 참여 확대 등 내용상으로 진일보한 조치도 많았다. 하지만, 기존 정책의 근본적 한계 중 상당수는 이번에도 극복되지 못했다. 전체 비정규직의 절반이 넘는 인원이 여전히 광범위한 예외사유로 인해 전환대상에서 제외됐고, 비정규직 신규 유입 억제를 위한 중앙부처 수준 정원 및 예산 관리체계 개선, 기관별 자의적 행태에 대한 규제, 저임금 노동자 처우개선 및 차별해소 조치도 미흡했다. 더욱이, 전환규모 확대에 따른 부담을 완화하려는 목적에서 자회사 간접고용과 경쟁채용 방식을 정규직 전환으로 허용하는 등 기존 정책보다 후퇴된 조치들도 도입되었다. 전환자 표준임금체계 역시 저임금ㆍ불평등 개선 효과가 미흡하고 초기업단위 교섭 제도화 방안이 부재하다는 한계가 있다. 문재인 정부의 정책 패러다임 전환 성공 여부는 향후 저임금ㆍ불평등 개선을 위한 실질적 조치를 얼마나 적극적으로 추진하느냐에 의해 결정될 것이다.
• 김기우(2021)의 연구는 이전 정부에서부터 꾸준히 추진되어 온 공공부문 비정규직 정책을 현 정부가 무기계약직 전환방식으로 적극 추진한 정책효과가 노동조합의 조직률 상승의 원인이 되었는지를 살펴보고자 하였다. 물론 현 정부에서 무기계약직 전환방식을 처음 시도한 것은 아니다. 공공부문 비정규직이 얼마나 무기계약직(자회사 전환노동자 포함)으로 전환되었는지는 고용노동부의 통계가 있으나, 전환된 무기계약직 중 얼마나 많은 노동자가 노동조합에 가입했는지에 관한 수치는 찾기 어려웠다. 한국노총 산하 조직(공공노련, 공공연맹 등)들을 볼 때, 전환된 무기계약직 중 상당수가 가입되었을 것으로 짐작된다. 그럼에도 전환된 무기계약직이 얼마나 노동조합에 가입했는지 정확한 통계가 없어 추론에 그쳐야 했다. 추론의 근거는 ①2016년까지 10.3% 정도에 머물렀던 노조 조직률이 2017년 10.7%, 2018년 11.8%, 2019년 12.5%로 증가한 점, ②2019년 말 기준 늘어난 공공부문 무기계약직인 공무직이 173,943명이고, 늘어난 총조합원수가 199,149명인 점, ③2018~2019년에 민간부문에서는 1.0%포인트 노조조직률이 증가했는데, 공공부문에서는 7.3%포인트 증가한 점, ④고용노동부의 2018년, 2019년 「전국 노동조합 조직현황」 분석 결과, 공공부문으로 산정한 조합원 수가 눈에 띄게 늘었다고 볼 수 있는 점 등이다. 나아가 늘어난 노조조직률이 노동조합의 본래 취지인 집단적 이해대변과 자치적 권익보호의 확장에 기여할 수 있어야 함을 다시 한번 강조했다.
• 김보은(2018)의 연구는 ‘공공기관의 비정규직 비율이 과연 조직의 성과에 어떠한 영향을 미치는지?’라는 연구 질문을 가지고 공공기관의 비정규직 Zero에 대한 타당성 여부를 분석해 보고자 하였다. 그 결과 재무적 측면에서는 공공기관의 비정규직 비율은 아무런 영향을 미치지 않았으나, 비정규직의 복리후생비용이 적을수록, 정규직의 복리후생 비율이 높을수록 조직성과에 영향을 미친다는 점에서 공공부문이라도 최근 사적 부분에서 통용되고 있는 것처럼 정규직에 대한 보호 강화 및 비정규직에 대한 인건비 절감이 조직성과에 긍정적일 수 있다고 나타났다. 반면, 비재무적 측면에서는 공공기관의 비정규직 비율이 낮은 경우 조직의 성과가 높은 것으로 나타나, 공공부문의 공익성과 수익성이 서로 상충하는 결과가 제시되었다. 이와 같은 결과에 따라, 정부는 일방적이고 일관적인 방식보다는 공공기관의 특성과 사회적 합의 등을 반영하여, 비정규직 비율을 점차 줄여나가는 방식을 채택해야 할 것이며, 또한 공공기관 외에 사적 부분도 이에 대한 사회적 책임을 공감하고, 공공기관 뿐 아니라 민간영역 역시 사회적 책임을 양극화를 줄이기 위한 노력을 함께 실현해 나가야 할 것이다.

참고문헌

• 관계부처 합동. (2017). 공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인.
• 정원호&채준호. (2017). 해외 공공부문 비정규직 고용개선 정책 연구. 한국직업능력개발원 연구보고서.
• 안선민, & 이수영. (2017a). 공공기관 정부지원금과 도덕적 해이에 관한 연구-비정규직의 정규직 전환과 업무추진비를 중심으로. 한국정책학회보, 26(4), 133-163.
• 안선민, & 이수영. (2017b). 공공기관 목표대치현상에 관한 연구: 비정규직의 무기계약직 전환에 관한 논의. 한국행정학보, 51(4), 323-351.
• 은종환, 이재완, 정광호, & 오영민. (2014). 서울시 공공부문 비정규직 고용개선 정책 인식유형 분석: Q 방법론을 중심으로. 한국사회와 행정연구, 24(4), 133-160.
• 조영현, & 김근세. (2019). 공공기관 비정규직 근로자의 정규직화에 있어 변화관리 연구: 퍼지셋 질적비교연구방법을 중심으로. 한국행정논집, 31(2), 149-177.
• 황선웅. (2018). 문재인 정부 1 년 공공부문 비정규직 정책 평가: 정책 패러다임의 전환?. 산업노동연구, 24(2), 29-59.
• 김기우. (2021). 노조 조직률 상승 원인에 대한 추론-공공부문 비정규직의 무기계약직 전환정책 효과와 관련하여. 연구총서, 157-170.
• 김보은. (2018). 공공기관의 비정규직 비율이 조직성과에 미치는 영향. 한국사회와 행정연구, 29(3), 87-112.