공공기관 지방이전

개요

공공기관 지방이전 정책은 대한민국 정부가 국가 균형발전을 실현하기 위해 수도권에 집중된 공공기관을 지방으로 이전한 정책이다. 이 정책은 수도권의 과밀화로 인한 부작용을 해소하고, 지방의 인구 유출과 경제 침체를 해결하여 국가 전반의 지역 불균형을 완화하는 데 목적이 있다. 혁신도시 건설과 행정중심복합도시(세종시) 개발을 포함한 다양한 계획이 이 정책의 주요 축을 이루고 있다.

정책은 2003년 노무현 정부에서 처음 본격적으로 추진되었으며, 2005년 관련 법령 제정을 시작으로 공공기관 이전이 실행되었다. 이후 문재인 정부와 윤석열 정부에서도 이 정책의 방향성이 이어지고 있다.

도입 배경

인구 집중: 대한민국 전체 인구의 약 50%가 수도권에 거주하며, 이는 세계적으로도 매우 높은 수준의 인구 밀도를 의미한다.

1. 부작용:
   • 교통 혼잡: 출퇴근 시간대 극심한 정체.
   • 부동산 문제: 집값 상승 및 주택난 심화.
   • 환경 문제: 대기 오염과 녹지 부족.
2. 지역 소외: 수도권에 경제 활동이 집중되면서 비수도권 지역의 경제는 상대적으로 위축되었으며, 이는 지방의 인구 유출로 이어졌다.

지역 균형발전의 필요성

• 수도권 중심의 경제 구조는 지방의 경제적 자립성을 약화시켰다.
• 지역 대학의 경쟁력이 수도권에 비해 떨어지면서 청년층의 수도권 이동이 가속화되었다.
• 지역 고용 창출과 자생적 경제 활성화를 위한 중앙정부 차원의 정책적 개입이 필요했다.

노무현 정부와 균형발전 비전

• 2003년 국가균형발전위원회 출범.
• 참여정부는 "지역이 잘 살아야 나라가 잘 산다"는 기조 아래 수도권과 지방의 격차 해소를 주요 국정 과제로 삼았다.
• 2005년 혁신도시 건설 및 공공기관 이전 특별법이 제정되며 구체적인 법적 근거 마련하였다.

정책 추진 내용

공공기관 지방 이전

• 총 153개 공공기관이 수도권에서 지방으로 이전되었다.
• 이전 지역: 전국 10개 혁신도시(강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 부산, 울산, 제주) 및 세종특별자치시.
• 주요 이전 기관:
  • 한국전력공사(Kepco): 광주전남공동혁신도시 전라남도 나주시로 이전.
  • 한국도로공사: 경북김천혁신도시 경상북도 김천시로 이전.
  • 한국가스공사: 대구 혁신도시로 이전.
  • 농촌진흥청: 전북혁신도시 전라북도(現 전북특별자치도) 전주시로 이전.
  • LH(한국토지주택공사): 경남혁신도시 경상남도 진주시로 이전.

혁신도시 건설

1. 목표:
   • 공공기관 이전과 동시에 지역 산업과 연계된 혁신 생태계 조성.
   • 주변 지역에 첨단산업단지, 주거시설, 교육 인프라 개발.
2. 지역별 특화 산업:
   • 예: 제주 혁신도시(청정에너지), 전북 혁신도시(농생명 산업), 대구 혁신도시(의료 R&D).

행정중심복합도시(세종시) 개발

• 세종시는 수도권 과밀화 해소와 함께 행정 기능의 효율성을 높이기 위해 설계된 도시.
• 국토균형발전 및 수도권의 비대화를 억제하기 위한 상징적 프로젝트로 평가된다.
• 이전 부처: 국토교통부, 보건복지부 등 다수의 중앙행정기관.

주요 성과

지역 경제 활성화

1. 일자리 창출:
   • 공공기관의 지방 이전으로 인한 직접적인 고용 효과.
   • 공공기관 직원 및 가족의 정착으로 서비스업, 교육, 의료 등 지역 내 연관 산업 활성화.
   • 예시: 한국전력공사가 이전한 전남 나주 혁신도시에서는 전력 산업 클러스터가 조성되었고, 관련 기업들이 새로이 입주하면서 신규 일자리가 창출되었다.
2. 지역 기반 산업 발전:
   • 이전 기관과 지역 특화 산업 간의 연계를 통해 지역 경제 구조를 다변화.
   • 예시: 경북 혁신도시의 한국도로공사는 도로 관련 R&D 사업을 강화하며 지역 내 도로·교통 기술 기업과 협업.

지역 인구 유입

1. 직원 및 가족 정착:
   • 지방 이전 공공기관 직원과 가족의 이주로 지역 인구가 늘어났다.
   • 이는 특히 청년 인구 감소로 어려움을 겪던 지방 소도시에서 긍정적인 변화를 가져왔다.
   • 예시: 제주 혁신도시에서는 이전 공공기관 직원과 가족의 정착률이 90%를 넘어섰다.
2. 인구 구조 개선:
   • 일부 혁신도시는 청년층 유입이 늘어나면서 고령화 문제 완화에 기여.

국가 균형발전 의제 확산

1. 정책적 효과:
   • 공공기관 지방이전은 단순히 물리적 이전을 넘어, 국가 균형발전의 중요성을 알리는 상징적 역할을 수행했다.
   • 이 정책으로 인해 지방을 중심으로 하는 각종 국책 사업(예: 스마트 혁신도시 프로젝트)이 추가로 발굴되었다.
2. 국민 인식 변화:
   • 과거 수도권 중심으로 진행되던 정책 기조에서 벗어나, 지방에 대한 관심과 투자가 필요하다는 공감대 형성.

4. 지방 대학과의 협력 강화

• 이전 공공기관이 지역 대학과 협력하여 산학연 클러스터를 형성.
• 지방 대학의 연구 역량이 강화되고, 졸업생의 지역 내 취업 기회가 확대되었다.
• 예시: 충북 혁신도시의 한국가스안전공사는 충북대와 에너지 안전 관련 공동 연구 프로젝트를 수행하고 있다.

문제점 및 한계

수도권 집중 완화의 한계

1. 기러기 직장인 문제:
   • 지방으로 이전한 공공기관의 직원 상당수가 수도권에 가족을 두고 통근을 반복하는 상황이 발생.
   • 이는 지방 정착 효과를 약화시키는 동시에, 직원들의 삶의 질 저하로 이어지고 있다.
2. 수도권 의존 지속:
   • 지방 이전에도 불구하고 많은 공공기관이 수도권에 있는 본사를 유지하거나 주요 의사결정을 수도권에서 진행.
   • 예시: 일부 기관은 주요 회의와 업무가 여전히 서울에서 이루어지는 사례가 빈번하다.

지역 경제 활성화의 한계

1. 파급 효과 제한:
   • 공공기관의 이전이 해당 지역 경제 전체에 미치는 파급 효과가 제한적.
   • 공공기관 자체의 경제적 활동은 크지 않아, 지역 상권 및 산업 전반에 미치는 영향이 일회성에 그친다는 비판이 있다.
2. 지역 산업 연계 부족:
   • 이전 기관이 지역 특화 산업과의 협력을 강화하지 못하는 경우, 지역 경제에 실질적인 도움이 되지 않음.
   • 예시: 전북 혁신도시로 이전한 농촌진흥청은 지역 농업과의 협력에 소극적이라는 지적이 제기됨.

인구 유출 문제의 근본적 해결 실패

• 지방의 공공기관 이전은 일부 지역의 인구 유입에 기여했지만, 전체적인 인구 유출 문제를 해결하지 못했다.
• 특히 지방 청년층의 수도권 이동은 여전히 심각한 수준.
• 혁신도시 외의 주변 지역은 혜택을 받지 못하고 인구 감소가 지속되고 있다.

지역 내 불균형 심화

• 공공기관이 이전한 혁신도시 주변은 발전했으나, 비(非)혁신도시 지역은 여전히 소외.
• 이는 지역 내 균형발전이라는 목표와 상반된 결과를 초래.
• 예시: 경남 혁신도시(진주)는 발전했지만, 인근 소규모 농촌 지역은 여전히 쇠퇴.

정치적 논란

1. 특정 지역 편중:
   • 공공기관 이전 과정에서 정치적 이해관계가 개입했다는 비판.
   • 일부 지역은 여러 기관이 집중적으로 이전되었으나, 다른 지역은 소외되었다는 불만 제기.
2. 세종시 논란:
   • 세종시를 중심으로 한 행정기관 이전은 긍정적 평가를 받았으나, 수도권과 지방 간의 격차를 해소하기에는 한계가 있다는 지적.
   • 행정기관 이전에도 불구하고, 주요 의사결정권은 여전히 서울에 집중되어 있다는 비판이 존재.

정책 추진 과정의 문제점

1. 주거 환경 및 정주 여건 부족:
   • 초기 혁신도시 건설 과정에서 인프라 부족으로 인해 이전 공공기관 직원들의 정착에 어려움 발생.
   • 예시: 교육 시설, 문화 시설, 의료 서비스 등의 부족으로 직원들이 가족을 동반하지 않는 사례.
2. 지역 주민과의 갈등:
   • 공공기관 이전 과정에서 토지 보상, 도시 계획 등과 관련한 갈등이 다수 발생.

공공기관 지방이전 현황도./출처: 국토교통부 보도자료

연혁

• 2003년 6월, '국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진 방침'이 발표되어, 공공기관 지방이전과 혁신도시 건설을 위한 논의가 시작되었다.
• 2004년 8월, '공공기관 지방이전의 기본원칙 및 추진방향'이 발표되어, 이전원칙이 설정되었다.
• 2005년 6월, '공공기관 지방이전계획' 수립되어, 176개 공공기관의 지방이전 계획이 본격 추진되기 시작했다.
• 2007년 1월 11일, '공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법'이 제정되었다.
• 2012년 11월, 최초의 공공기관 지방이전 기관인 국토해양인재개발원(지금의 국토교통인재개발원)이 제주혁신도시에서 준공식을 개최했다.
• 2017년 12월 26일, '공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법'이 '혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법'으로 개정되었다.
• 2019년 12월, 공공기관 지방이전이 완료되었다.

근거법령

• 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 (약칭: 혁신도시법)
• 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행령 (약칭: 혁신도시법 시행령)
• 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행규칙 (약칭: 혁신도시법 시행규칙)
• 혁신도시 계획기준 (국토교통부훈령)
• 혁신도시발전추진단의 구성 및 운영에 관한 규정 (국토교통부훈령)

외부링크

• 웹사이트: 국토교통부 혁신도시발전추진단
• 공식자료: 혁신도시 추진경과
• 위키백과: 혁신도시
• 나무위키: 혁신도시

외국사례

프랑스

유형	공공기관 이전
목적 및 배경	파리와 파리이외의 지역 불균형 해소
추진기간	1991년
특기사항	78개 도시, 170개 기관, 13,000여명 이전 계획

목적

프랑스에서는 파리와 파리 이외의 지역 간의 불균형 해소를 위해 정부기관 이외의 공공기관을 전국 각 도시롤 이전하는 정책을 시행

내용

91년 크레송 총리가 공공기관의 강력한 지방분산시책을 도입하기로 하고 국토개발청(DATAR)의 장관을 부총리급으로 격상하는 정책을 시행

• 그 해 국토개발장관회의(CIAT)에서는 국가발전을 위한 첫 번째 정책으로서 지방분산시책을 강력히 실천할 것을 제시
• ’92년 파리권에 있는 7천여명의 공무원을 지방도시 또는 수도권 외곽지역으로 이전하는 계획을 수립
• 이 계획에 따라 경제사회발전 5개년계획 수립기관인 계획위원회(CGP)와 DATAR가 파리수도권인 일드프랑스로, 행정엘리트 교육기관인 국립행정학교(ENA)의 본부를 스트라스부르로 이전하기로 결정
• 78개 도시로 170개 기관, 13,000여명의 직원을 이전하는 계획을 수립, 이전하는 기관의 직원에 대해서는 이전보상금, 주택수당 등의 인센티브를 제공할 예정

영국

유형	공공기관 이전
목적 및 배경	런던의 과밀 완화
추진기간	1962년
특기사항	1988년까지 4만여명 이주

목적

영국은 런던의 과밀을 완화하고자 하는 목적으로 공공기관의 분산시책을 추진

• 이러한 시책은 1962년 프레밍 보고로 촉발되었으며 1973년 하트만 보고에 의하여 정책입안기관을 추가로 분산하는 것으로서 추진
• ’88년 대처정부의 이브스경이 제시한 내용을 수용한 것으로 이어져, ’88년까지 총 40,900명이 런던으로부터 이주

내용

2001년 영국 공무원 전체 인원 중 2/3 이상이 런던 및 수도권 이외의 지역에 근무

• ’97년 이후 런던을 포함한 수도권 거주 공무원 수는 4,200명이 감소하였고, 대신 수도권 동북부 지역의 비중은 증가하는 추세를 보임
• 정부기관 소재지가 광역화하는 현상을 보여주는 것으로서, 정부부처가 지방으로 이전할 경우 공무원들이 지방근무를 꺼려하여 사직하는 경우가 많아 종합적으로는 인구분산효과가 크지 않았다(박양호·김창현, 2002, 179)는 평가를 가능하게 함
• 인구분산효과보다는 현지주민들의 취업기회 증대와 부대시설 증축 등으로 인한 지역균형개발효과가 더 큰 것으로 평가

스웨덴

유형	공공기관 이전
목적 및 배경	스톡홀름의 과밀 해소, 지역균형발전을 도모
추진기간	1969년
특기사항	1988년까지 16개 도시, 7,300명 이주

목적

스웨덴은 수도인 스톡홀름의 과밀을 해소하고 지역균형발전을 도모하기 위한 목적으로 공공기관의 이전을 추진

내용

’69년 정부에 지방분산위원회를 설치하여 중앙정부와 국회는 남기고 행정효율성에 지장이 없는 기관을 이전하기로 결정

• ’71년에 직원 7,350명의 36개 기관을, 1973년에 직원 4,000명의 16개 기관을 이전대상으로 선정하였는데 이것은 스웨덴 전체 공무원의 1/4에해당하는 규모
• 이전 대상지역은 스웨덴의 3대 도시권인 스톡홀름, 예테보리, 말뫼를 제외하고 주변지역을 포함하여 인구 10만 이상인 17개 도시를 선정
• 그 결과 1988년 기준으로 16개 도시에 7,300여명의 공공기관 직원이 분산한 것으로 나타남

연구동향

출처	자료선정	연구방법	연구결론 및 시사점	연구한계
김민곤 외 (2017)	'05~'16 세종시 및 혁신도시(9개 기초지자체) 경제성장지표	패널분석	공공기관 이전과 기반고용비율, 지방세입, 지역총생산과의 연관관계를 분석한 결과, 지방세입 증가에만 정의 영향을 미쳤으며 나머지 지표에는 영향이 없었다. 공공기관 이전을 통해 지역균형발전 목적을 달성하기 위해서는 이전 지역 내의 산학과의 유기적 관계 형성이 중요하다.	분석 시점이 공공기관 1차 지방이전이 완료된 시점 5년 내로 단기적 효과만을 측정하고 있음
유주희 외 (2023)	'07~'20 8개 광역시, 제주도 및 152개 시•군

참고문헌

• 국토교통부. 2016년. 공공기관 지방이전 및 혁신도시 건설 백서총괄편 (2003~2015). 발간등록번호: 11-1613000-000961-01.
• 국토교통부 혁신도시발전추진단. (2017) 혁신도시 건설 및 공공기관 지방이전 통계(2017.04 현재). [1]
• 유주희, & 박정수. (2023). 공공기관 지방이전의 지역경제발전 효과에 관한 연구. 한국정책학회보, 32(2), 169-193.
• 임형백. (2013). 한국의 지역균형발전정책, 1972-2012. 도시행정학보, 26(3), 315-339.
• 김민곤, 박지형, & 송용찬. (2017). 공공기관 지방 이전이 지역경제성장에 미치는 영향에 대한 연구: 행정중심복합도시 및 혁신도시를 중심으로. 국가정책연구, 31(4), 335-366.
• 참고(공공기관 이전) : 주성재(2003), “외국의 행정수도 및 공공기관 이전 사례와 시사점”, 지역연구 19(2), 2003.8, 187-208(22 pages)