공공혁신구매 목표비율제도

공공혁신구매 목표비율제도 개요

공공혁신구매 목표비율제도는 공공기관 물품 구매액의 일정 비율 이상을 혁신제품 구매목표로 설정하는 제도를 의미한다. 여기서 공공혁신구매란 혁신성이 인정되는 제품에 대한 구매 활동을 통해 공공서비스의 향상과 기술혁신을 도모하는 행정행위를 의미한다. 한편 혁신제품은 공공서비스의 향상과 기술혁신을 위하여 공공성, 혁신성 등 심의를 거쳐 지정됩니다. 각 기관은 ‘혁신장터’(혁신조달플랫폼)에서 지정된 혁신제품 구매 가능하며 혁신제품 지정 후 3년 동안 수의계약 가능하다.

혁신구매 목표 세부 가이드라인

외부링크

• 공식자료: 혁신조달 (조달청 조달정책)

근거법령

• 조달사업에 관한 법률: 공포일 2020.06.09 시행일 2020.12.10

제14조(계약방법의 특례) ① 조달청장은 각 수요기관에 필요한 조달물자를 구매ㆍ공급하기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 인 상황속에서 도입되었다. 하는 계약방법으로 계약을 체결할 수 있다. <개정 2020. 6. 9.>

② 조달청장은 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업과 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인의 수주기회를 확대하기 위하여 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제6조에 따른 중소기업자간 경쟁 제품 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 표준제품을 구매하는 경우에는 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업자로 구성된 공동수급체 간의 경쟁입찰에 따라 조달계약을 체결할 수 있다.

③ 조달청장은 제2항에 따른 경쟁입찰과정에서 입찰자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 공동수급체에 대하여는 낙찰자 결정의 취소, 계약의 해제ㆍ해지 등의 필요한 조치를 하여야 한다. 다만, 낙찰자 결정의 취소, 계약의 해제ㆍ해지 등의 필요한 조치를 받는 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 존재하지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

④ 조달청장은 제3항 본문에 따른 공동수급체의 구성원에 대하여는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.

⑤ 제2항에 따른 표준제품의 범위와 공동수급체의 구성 등은 대통령령으로 정한다.

제27조(혁신제품의 공공구매 지원) ① 조달청장은 공공서비스 향상과 기술혁신을 위하여 공공성, 혁신성 등이 인정되는 제품으로서 제5조제1항제2호에 따라 위원회의 심의를 거쳐 지정된 제품(이하 “혁신제품”이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 방법으로 공공구매를 지원할 수 있다.

1. 혁신제품의 시범구매 및 공급

2. 혁신제품의 공공구매 지원 시스템 구축 및 운영

② 조달청장은 제1항에 따른 공공구매 지원방법 등에 대하여 기획재정부장관과 미리 협의하여야 하며, 이에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 조달청장은 제1항에 따라 지정된 제품이 최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.

④ 혁신제품을 구매한 수요기관의 구매 책임자는 고의나 중대한 과실이 입증되지 아니하면 그 제품의 구매로 생긴 손실에 대하여 책임을 지지 아니한다.

해외사례

• 미국: 중앙조달의 형태를 가진 분산조달 방식으로 별도의 조달사업법이 존재하지 않으며,법 이하의 행정명령(조달규정)에 의해 규정됨, 연방기관 별로 FAR규정을 공통 적용 또는 국회의 승인을 통해 기관 별 특성을 반영한 형태로 적용
• 캐나다: 미국과 인접한 교역국으로 연방조달규정 및 체계가 유사 하며,국내 벤치마킹 대상인 ‘혁신시제품 구매제도’를 최초 도입 운영 중, 국내 조달사업에 해당하는 법령은 공공서비스부법(Department of Public WorksandGovernment ServicesAct)으로 정부구매 등을 규정, BCIP프로그램의 법적근거는 별도 규정화 되어 있지 않으나,해당 법령(공공사업부법)에서 공공구매 등에 대한 장관에 위임된 사항을 근거로 진행되고 있음
• 유럽연합: 06년도 유럽연합 회원국들과 협조를 통해 혁신조달 가이드를 발표 혁신조달 실행기반을 마련하고, `14년 공공조달 지침에 규정을 반영, 회원국에 공통 적용하는 공공조달지침(EUProcurement Directive)의 개정안에는 ‘혁신정책’관련 규정이 새롭게 추가
• 네덜란드: 2006년부터 혁신조달을 실천, 2011년 혁신지향적 공공구매 정책을 발표,전체 구매예산의 2.5%를 설정, 다만,해당 의무구매 규정 등은 매년,경제부에서 발표하여 설정하는 것으로 판단되며,법으로 규정하지 않는 것으로 판단됨
• 독일: 의무구매 할당 등의 제도는 없으나,혁신조달 플랫폼(KOINNO)설치 등을 통해 혁신지향적 공공조달을 실천, 혁신수요 및 공급기업 발굴 등을 통해 공공조달 비중에서 혁신구매 비중을 증가하기 위해 노력, 특징적으로 연방경제기술부에서는 ‘공공조달 발주자의 날’행사를 개최,혁신제품 조달 관련 혁신상 등을 수요
• 영국: 2008년 혁신조달계획(IPP)을 통해 부처 별로 조달과정의 혁신 유도를 위해 도입하여 2010년 추가 가이드를 발표하였으나 중단됨, 매년 부처별 조달과정에서 어떻게 혁신을 유도할 수 있을지에 대한 자체 계획을 수립하여 실행하도록 하는 것이 목표, 현재는 2006년에 도입한 사전약정조달이 대표적 혁신조달 방식으로 활용되고 있으며,특히 환경 및 보건의료 분야에서 주로 활용
• 핀란드: 핀란드 혁신조달 추진은 2008년 혁신전략 발표 이후부터이고, 2015년 혁신조달 구매목표 5%수립‧추진, ◦혁신조달 개념과 목표는 법령으로 반영된 것은 아니며 ActionPlan에 포함된 내용임, -5%구매목표 이행은 법적 구속력(binding)은 없었지만,각 기관 담  당자들은 혁신조달 이행을 필수로 받아들인다고 부연함, 아울러, 2019년 6월 새 정부가 구성되면서 구매목표는 5%→ 10%로 상향되었고, 2023년까지 달성계획임, 구매목표 대상은 물품,용역,시설공사 등을 포괄함, 핀란드의 연간 공공구매 금액은 대략 330억 유로(한화로 약 43조원)이며,이에 10%에 해당하는 33억 유로(한화로 약 4.3조원)를 혁신적 공공구매 목표로 설정, 혁신조달 구매목표 10%는 핀란드 정부 혁신전략 ActionPlan에 반영된 것이며,조달법령 등에 반영되지 않음, 법령상의 구속력은 없지만,모든 기관들이 달성하도록 지원하고 달성현황을 모니터링하여 발표하고 있음, )조달과정별 혁신조달 요소들을 정하고,이해관계자 대상 서베이를 통해 공공혁신조달을 측정 발표, 핀란드의 혁신 공공구매체계의 초기 방점은 권고 사항인 총구매 목표 달성에 있기 보다는,정부정책자금 지원을 통하여 지속적 수요가 가능한 사업 모델의 구체화를 위한 연구·개발에 집중되어 있는 것이 특징적임

연구동향

• 최종화(2014)의 연구는 혁신지향적 공공구매를 위한 정책을 다음과 같이 제언한다.[과제 1] 기술혁신형 중소기업 제품의 공공수요 창출[과제 2] 기획-R&D-사업화의 전과정 연계 체계 구축[과제 3] 공급-수요 연계를 위한 프로세스 및 채널 확보[과제 4] 공공구매시장 진입을 위한 운영원칙 및 평가방식 전환[과제 5] 공공구매시장 가치 제고를 위한 시장혁신 방안을 논의하였다. 공공구매의 정책적 중요성과 지원수단으로서의 효용성이 높음에도 불구하고, 혁신을 위한 공공조달의 역할과 기여 방안에 대한 심도 있는 논의가 미흡하다.또한 국내의 산업구조는 대기업 중심으로 수직계열화된 특성이 강하며, 대다수의 중소기업은 시장에서 독자적인 판로 개척이 상대적으로 어려운 구조이다. 그러므로 혁신 중소기업을 지원하고 창업을 보다 활성화시키기 위해서는 기술개발에 대한 지원뿐만 아니라 초기 정착을 위한 안정적 판로 확보에 대한 정부 차원의 정책적 지원방안이 매우 중요한 과제이다.중소기업중앙회 공공구매종합정보망에 따르면 공공조달에 참여한 기업은 벤처기업 약 9.4%, 이노비즈기업 약 70.3%로서 비교적 큰 차이를 나타내고 있다. 이러한 현상은 공공구매시장이 가지는 안정성 및 수요특성과 관련되며, 지원정책의 일환으로 이노비즈기업의 경우 판로 개척을 위한 가점제를 연계하여 지원하고 있어 공공구매시장 진입이 용이한 구조의 결과이다.하지만 우수제품시장의 등록기업은 매출액 대비 연구개발비 비중이 3.5%를 넘는 高혁신 혹은 첨단기술분야에 실질적 수요가 미흡하다. 이는 재무지표 분석결과를 종합적으로 고려할 때 우수제품시장 진입에 성공한 기업이 연구개발에 자원투입을 줄이고 경영활동의 안정화를 추구하는 것으로 해석할 수 있다.
• 유세아(2013)의 연구는 기술혁신형 중소기업을 위한 공공구매 개선방안을 연구하였다. 세계경제의 저성장 기조가 지속되는 가운데, 최근 세계 각국 정부가 경기부양을 위해 총력을 기울이고 있음에도 불구하고, 중소기업 10개중 8개 사는 “세계경제가 글로벌 위기 상황”이라고 보고 있으며, 우리 정부도 국내외 경제위기 극복하기 위해, 유동성 지원을 위한 금리인하와 함께 실물결제 몰락을 방지하기 위한 다양한 내수진작정책을 발표하고 있다. 이런 내수진작정책은 적극적인 중소기업 판로정책과 공공구매정책을 통하여 실현될 수 있다. 중소기업 공공구매정책은 중소기업의 자금난, 판로 등 시급한 애로사항을 해소시켜주어 중소기업이 처한 어려운 상황을 탈출하기 위한 돌파구 역할을 수행한다는 점에서 경기진작을 위해서는 다소 시간이 걸리더라도 견실한 중소기업의 제품구매를 지속적으로 확대하여야 한다. 특히 가장 중요한 지원제도였던 단체수의계약제도가 2006년 말에 폐지된 반면, 기술혁신형 중소기업을 위한 기술개발제품 우선구매제도나 성능인증 및 성능보험제도의 경우, 중소기업의 새로운 기술개발과 그 기술개발을 통한 매출 증대를 위해 기술개발제품 공공구매는 더욱 강화되고 있다. 앞으로, 중소기업 공공구매제도는 기본적으로 중소기업 모두에게 기회가 균등하고, 거래과정이 투명하며, 관련 절차와 규정에 대한 이해가 용이하여 거래가 간편하여야 하며, 신속하게 이루어져야 한다. 그러므로 이를 지향점으로 하여 제도가 정비 및 마련되고 정책과 시책이 전개되어야 할 것이다.
• 변혜영(2007)의 연구는 수요측면의 혁신 정책 수단으로서 공공기관의 혁신구매, 즉, 정부를 포함하는 모든 공공기관의 혁신 기술 및 제품에 대한 구매가 어떻게 효율적으로 작용하는지에 관해서 고찰해 보고자 하였다.본 연구에서는 국내 시장 수요의 부족 문제를 해결하기 위한 수단으로 공공기술구매를 제안하였으며 이에 대한 효율적인 정책 방안 마련을 위해 먼저 공공기술구매의 유형화를 시도하였다. 이러한 프레임을 바탕으로 각각의 공공기술구매 유형의 특성 및 정책적 효과를 규명한 후 다양한 공공기술구매 사례들을 살펴봄으로써 공공기술구매 정책의 나아갈 방향을 제시하였다.본 연구를 통해 얻을 수 있는 결론 및 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째 공공기술구매 정책은 시장 성숙도에 따라 그 효율적 활용이 달라진다는 점이며 둘째 선진국과 비교해 볼 때 우리나라의 사례들은 수요기관과의 연계를 통한 혁신활동이 미약한 한편 급진적 혁신보다는 점진적 혁신에 주력하고 있다는 점이다. 따라서 본 연구는 시장 환경 및 수요 측면을 고려하고 동시에 보다 적극적 혁신에 기반한 공공기술구매 정책을 시행함으로써 국가 혁신 활동을 활성화하고 나아가 국가 경쟁력을 향상시킬 수 있다는 점을 제안하면서 마무리하고자 하였다.
• 김재현과 김병건(2019)의 연구는 혁신지향조달 비중 확대에 따른 경제적 파급효과를 분석한다. 분석모형은 공공구매와 기술진보가 내생화 된 동태일반균형모형이다. 기술진보의 내생화를 모형 내에 반영함으로써 혁신지향 기업에 대한 수요측 정책지원이 기업의 기술향상으로 이어지는지 여부가 모형에서 결정되도록 구성하였다. 분석을 위해 정부가 혁신지향 공공조달 비중을 1%, 5%, 10%, 20% 확대할 때 기술진보, 기업 생산, 민간소비, 정부구매 및 거시경제전체 지표 변화를 고찰했다. 분석결과 추가적인 공공구매 금액의 증액 없이 일반제품에 대한 공공구매비중을 줄이고 기술혁신제품에 대한 공공구매 비중을 확대해도 기술혁신제품 생산기업의 기술진보효과가 나타나는 것으로 분석되었고, 기술진보효과는 확대되는 공공구매 비중의 약 1/5 수준으로 나타났다. 또한 기술혁신제품 생산기업의 생산과 더불어 일반기업의 생산도 증가하는 것으로 분석되었다. 이는 혁신지향 공공조달 비중 확대가 기업의 생산 전반에 긍정적 파급효과를 미친다는 것을 의미한다. 생산 증가에 따라 세수가 늘어나 정부의 공공구매는 증가하는 것으로 분석되었지만, 민간소비는 줄어드는 것으로 나타났다. 이는 공공부문의 구매 확대가 민간의 내수를 축소시킬 수 있음을 의미한다. 따라서 정부는 정부의 구매확대가 민간경제를 축소시키지 않도록 정책적 방안을 마련할 필요가 있다. 경제전체에 미치는 파급효과 분석결과 혁신지향 공공조달 비중 확대는 총실질생산, 총실질소비, 총실질자본, 총실질투자 및 총고용을 증가시켜 경제전반에 긍정적 효과를 가져오는 것으로 분석되었다. 이는 혁신지향 공공조달 정책의 경제적 타당성을 보여주는 결과로 풀이된다.
• 최종화 (2016)의 연의 목적은 한국에 적합한 혁신 공공조달(PPI)에 대한 제도와 전략을 도출하는 것입니다. PPI는 이미 유럽 국가에서는 '수요측면 혁신 정책'의 일환으로 활성화되고 있습니다. 본 연구는 연구 목적을 달성하기 위해 우리나라 공공조달의 특수성과 PPI 제도 시행과 깊은 관련이 있는 R&D 제도와 조달 제도의 이원화 문제를 분석하는 데 중점을 두었습니다. 이 과정에서 우리나라 PPI 제도의 추진 방향을 살펴보고, '미래 유망기술 발굴 및 신산업 육성을 위한 기술혁신형 공공조달제도 구현'이라는 한국형 PPI 목표를 도출하였으며, '국가전략기술'과 R&D 및 공공조달의 연계를 위한 특성 분석 과정을 통해 '기술선도형 혁신을 위한 공공조달 정책'의 타당성을 확인하였다. 이러한 결과는 기존 투입 중심의 R&D 시스템의 한계를 극복하기 위해 공공시장을 활용한 수요기반 R&D 시스템 구현을 위한 중요한 시사점을 제공한다. 또한 본 연구는 한국에서 PPI를 구현하기 위한 네 가지 사업 전략을 제시합니다. 이러한 전략은 기술 혁신을 목표로 하는 새로운 공공조달 시스템 포트폴리오를 기반으로 합니다. 이는 재정정책이나 사회보호정책을 기반으로 운영되어 온 기존 공공조달 정책의 틀을 재구성해야 함을 의미합니다. 4대 사업 전략은 국가 중요 전략기술의 특성에 따라 공공조달 정책의 접근 방식을 다르게 제시하고 있습니다. '촉매적 공공조달 촉진', 'R&D와 공공조달의 연계성 확보', '공공서비스 수요 창출'이 그 중 세 가지 전략이다. 이를 바탕으로 3대 핵심 사업을 제안했습니다: 민간수요연계형 조달, PCP(사전상용화조달)형 R&D, 수요창출형 공공조달입니다. 마지막으로 네 번째 전략은 핵심 사업 간 단계적 연계를 통해 '기술 선도형 혁신'을 강화하는 것입니다. 마지막 전략은 국가전략기술에 대한 시계열 분석 결과를 바탕으로 수립되었습니다. 분석 결과, 국가전략기술의 기술 성숙도 및 시장 성숙도에 따라 '기술 추격형 혁신 경로'와 '기술 선도형 혁신 경로'가 존재하는 것으로 확인되었습니다. 따라서 '기술선도형 혁신'을 강화하는 방향으로 공공조달정책을 단계적으로 접근할 수 있을 것으로 판단됩니다. 또한, 본 연구에서는 제안된 전략의 효과적인 적용을 위해 문헌 검토와 해외 사례 연구를 수행하였습니다. 본 연구는 선행연구인 "기술기반 혁신형 중소기업 육성을 위한 공공조달시장 정책의 개선전략(최 외, 2014)"을 참고하여 주요 PPI 관련 문헌 및 해외사례를 조사하였습니다. 선행연구를 통해 기초연구는 이미 수행되었으므로, 본 연구에서는 국내 제도에서 실제 구현에 필요한 심층적인 운영방안을 검토하였다. 그리고 4대 운영 전략을 제시하여 보다 구체적인 정책 실현 방안을 제안했습니다. 4대 운영 전략은 기획, 운영, 예산, 인프라 등 운영의 핵심 요소를 기반으로 수립되었습니다. 세부 실행과제는 '솔루션 기반 사업 추진', '수요자 중심의 사업 추진', '수요자 중심의 운영방식 구현', '신규 자금조달을 통한 구매 동력 제공', '기반 확보 및 전담조직 운영'의 관점에서 세부 실행과제를 제시했습니다. 최근 PPI와 관련된 정책 수립이 빠르게 진행되고 있습니다. 또한 연구계에서도 이에 대한 이해의 폭을 넓히고 집중적인 연구 성과를 창출하고 있습니다. 이러한 시점에서 본 연구가 국내의 기존 PPI 관련 정책과 사업을 점검하고, R&D 정책과 공공조달 정책의 간극을 줄여 효과적인 정책수단으로서 선진화된 PPI 정책 추진 방안의 기초가 되기를 기대합니다.

참고문헌

• 김대식 외. (2020). 공공혁신구매 목표비율제도 도입 연구. 조달청 연구용역보고서.
• 최종화. (2014). 기술혁신형 중소기업 제품의 혁신지향적 공공구매 방안. STEPI Insight, (143), 1-37.
• 유세아. (2013). 기술혁신형 중소기업을 위한 공공구매 개선방안 연구: 중소기업 기술개발제품을 중심으로. 지속가능연구, 4(1), 109-128.
• 변혜영. (2007). 기술혁신활동 촉진을 위한 공공기술구매정책 활성화 방안에 관한 연구. 정책자료, 1-38.
• 김재현, & 김병건. (2019). 혁신지향 공공조달 비중 확대에 따른 경제적 파급효과. 과학기술정책, 2(2), 247-270.
• 최종화, 정장훈, 이광호, 이주영, 김은아, & 이충현. (2016). 기술혁신형 공공구매 (K-PPI) 체계 구축과 추진전략. 정책연구, 1-218.