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공직선거법상의 선거운동 제한
공직선거법 개요
법의 정의 및 목적
공직선거법은 「대한민국헌법」과「지방자치법」에 의한 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지도록 하고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 한다. 이 법은 대통령선거·국회의원선거·지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 적용한다.
공직선거법이란 국가의 대표자를 선출하는 제도로서 대부분의 국민들이 이 법에 의해 제한을 받게 된다. 하지만 국민들에게 있어서 공직선거법은 대단히 어렵고 난해하며 애매모호하거나 법에 명시되어 있지 않은 규제까지 있어 뜻하지 않은 선거 범죄를 저지를 수 있는 개연성이 그 어떤 법보다 크다. 공직선거법은 선거운동에 관하여 원칙적 자유 예외적 규제의 입법 방식을 선택하고 있다. 우선 공직선거법은 선거운동을 '당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위'로 정의하면서 동 행위는 원칙적으로 '후보자 등록 마감 일부터 선거 일까지' 허용된다고 규정하고 있다.
한편, 공직선거법은 예외적으로 선거운동의 자유를 제한하는 규정을 나열하고 있다. 첫째, 주체별 제한으로 지위를 이용한 선거운동(제85조), 공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위(제86조)가 있다. 둘째, 시기별 제한으로 선거운동기간(제59조), 선거운동기간위반죄(제254조), 선거일 60일 전 여론 조사 결과 공표 금지(제108조)가 있다. 셋째, 방법별 제한으로 선거벽보(제64조), 선거공보(제65조), 선거공약서(제66조), 현수막(제67조), 어깨띠 등 소품(제68조) (중략) 시설·인쇄물 설치·배부 금지(제90조·제93조), 거리행진(제105조), 호별방문(제106조), 선거운동 목적의 서명·날인(제107조) 등을 규정하고 있다. 넷째, 벌칙 규정으로 위의 규정들을 위반한 경우 선거의 자유방해죄(제237조), 군인에 의한 선거자유방해죄(제238조), 직권남용에 의한 선거의 자유방해죄(제239조), 벽보·현수막 등 선전시설물 이용 선거운동 방해죄(제240조) 등의 처벌 규정을 두고 있다.
주요 내용 요약
공직선거법은 선거의 공정성과 투명성을 보장하기 위해 다양한 절차와 규정을 포함하고 있다. 주요 내용으로는 선거권과 피선거권의 기준, 선거구 확정, 후보자 등록 절차, 선거운동 기간과 방법이 포함된다. 선거운동은 정해진 기간 동안만 가능하며, 허위 사실 유포, 금품 제공, 매수 등 불법적인 행위는 엄격히 금지된다. 또한, 선거비용에 상한선을 두어 과도한 경쟁을 방지하고, 유권자가 보다 편리하게 투표할 수 있도록 사전 투표와 우편 투표 제도를 운영한다.
공직선거법은 선거 과정에서 발생할 수 있는 부정행위에 대해 처벌 규정을 명확히 두고 있다. 허위 사실을 퍼뜨리거나 금품을 제공하는 등의 불법 행위는 형사 처벌의 대상이 되며, 선거 결과에 영향을 미치는 경우 선거 무효를 초래할 수 있다. 중앙선거관리위원회는 선거의 전반적인 관리와 감독을 담당하며, 선거의 공정성과 국민의 신뢰를 보장하기 위해 지속적으로 선거 절차를 관리하고 있다.
선거운동의 정의
선거운동의 개념
공직선거법에서 '선거운동'이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.
- 선거에 관한 단순한 의견 개진 및 의사표시
- 입후보와 선거운동을 위한 준비 행위
- 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의견 개진 및 의사표시
- 통상적인 정당 활동
- 설날·추석 등 명절 및 석가탄신일·기독탄신일 등에 하는 의례적인 인사말을 문자 메시지(그림말·음성·화상·동영상 등을 포함한다. 이하 같다)로 전송하는 행위
누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다.
종류 및 형태
선거운동은 선거의 종류와 시기에 따라 다르게 이루어진다. 대통령 선거와 국회의원 선거에서는 후보자와 선거 사무원이 유권자들에게 직접적인 의사를 전달할 수 있는 방법으로 유세 차량, 연설회, 명함 배포, 벽보, 공보물 등을 활용할 수 있다. 특히 대규모 선거에서는 대중 매체 광고나 방송 연설을 통해 광범위한 유권자에게 메시지를 전달하는 것이 중요하다. 또한, 유권자와의 소통을 위해 SNS, 블로그, 유튜브와 같은 디지털 매체를 적극 활용하는 것이 필수적이다. 이외에도 전화나 문자 메시지를 통해 지지층을 조직화하거나 공약을 설명하는 활동도 효과적인 방법으로 사용된다.
지방 선거나 기초 단체장 선거와 같은 소규모 선거에서는 유권자와의 직접적인 만남이 더욱 중요시된다. 이 경우 지역 밀착형 선거운동이 중심이 되며, 전통적인 방식인 거리 인사, 지역 행사 참여, 방문 활동 등이 많이 활용된다. 또한, 제한된 예산으로도 큰 효과를 낼 수 있는 온라인 선거운동이 주목 받고 있다.
선거운동 제한의 필요성
공정성 유지
(1) 기회의 평등 보장
선거운동의 제한은 후보자 간의 공정한 경쟁을 보장하기 위해 필요하다. 만약 선거운동에 제한이 없다면, 자금력과 조직력이 풍부한 후보자들이 대규모 선거운동을 통해 더 많은 유권자에게 접근할 수 있고, 이는 경제적 자원이 부족한 후보자에게 불리한 환경을 조성한다. 공정성을 유지하기 위해 법이 후보자들에게 동등한 기회를 제공해야 한다.
(2) 과도한 정치적 홍보 억제
무제한적인 선거운동은 선거가 아닌 정치적 광고전으로 변질될 위험이 있다. 이는 유권자들에게 과도한 정보를 제공하거나 혼란을 야기할 가능성이 있다.
부정행위 방지
(1) 불법 자금 유입 차단
선거운동이 무제한적으로 허용되면 불법 자금이 동원될 가능성이 커진다. 이는 선거의 청렴성을 훼손하고, 특정 후보가 부정적인 방식으로 당선을 유도할 위험성을 증가시킨다.
(2) 유권자 매수 방지
제한이 없다면 금품 제공, 강압적 설득 등 부정한 수단을 동원해 유권자를 매수하는 사례가 발생할 가능성이 높아진다.
(3) 선거 혼탁 방지
무질서한 선거운동은 선거 환경을 혼탁하게 만들어 유권자들이 후보를 정확히 판단하기 어렵게 한다. 제한은 선거운동의 질서를 유지하는 데 도움을 준다.
주요 제한 사항
선거운동 기간
공직선거법의 선거운동 기간 제한은 선거의 공정성을 유지하기 위해 엄격히 규정되어 있다. 선거운동은 후보자 등록 마감일 날부터 선거일 전일까지로 한정되며(공직선거법 제 59조), 이를 벗어난 모든 선거운동은 '사전선거운동'으로 간주된다. 사전선거운동은 유권자들에게 특정 후보에 대한 호의적 정보를 제공하거나 지지를 요청하는 행위로 정의되며, 이를 위반한 경우 법적 처벌 대상이 된다.
선거운동 기간 제한은 후보자 간 공정한 경쟁 환경을 보장하고, 유권자가 과도한 선거운동으로 혼란을 겪는 것을 방지하기 위한 목적을 가진다. 다만, 헌법재판소는 선거운동 기간 제한이 표현의 자유를 지나치게 침해할 수 있다는 문제를 지적한 바 있다. 이에 따라 법 개정이 이루어져 일부 형태의 선거운동, 예컨대 인터넷 게시물 작성이나 문자 메시지를 통한 홍보는 상시 허용된다.
사전선거운동 여부를 판단할 때는 행위의 목적과 전파 가능성이 중요한 기준으로 작용한다. 예컨대, 대법원 판례에서는 특정 후보를 홍보하는 유인물을 선거 기간 이전에 배포한 사례를 유죄로 판단하며, 이러한 행위가 선거운동의 공정성을 해칠 수 있다고 보았다. 이러한 규제는 선거의 투명성과 평등성을 확보하기 위한 장치로 해석된다.
선거운동 방법
공직선거법은 선거운동 방법을 구체적으로 규정하여 허용된 방식과 금지된 방식을 명확히 구분한다. 선거운동은 특정 후보자나 정당에 대한 지지나 반대 의사를 표명하는 모든 활동을 포함하며, 법적으로 허용된 방법으로는 유인물 배포, 거리 연설, 전화 홍보, 인터넷 게시물 작성 등이 있다. 특히 인터넷과 문자 메시지 등 비대면 매체를 이용한 선거운동은 상시 가능하도록 법이 완화되었습니다. 하지만 이러한 활동도 허위 사실 유포나 비방 등 공정성을 저해하는 방식으로 진행될 경우 처벌 받을 수 있다.
금지된 선거운동 방식은 과도한 금품 제공, 공공시설에서의 무단 선거운동, 허위 사실 유포 등이 포함된다. 예를 들어, 공직선거법 제 87조는 선거운동 과정에서 금전, 물품, 향응을 제공하는 행위를 엄격히 금지하고 있다. 또한, 후보자와 관련된 허위 사실이나 비방을 유포하는 경우 명예훼손과 공직선거법 위반으로 중대한 처벌을 받을 수 있다. 이러한 제한은 선거의 공정성과 유권자의 판단을 보호하기 위한 조치이다.
특히 SNS와 같은 새로운 매체를 활용한 선거운동에 대한 규제도 강화되었다. 공직선거법은 SNS를 이용한 비방, 여론 조작, 허위 사실 유포를 방지하기 위해 관련 규정을 마련하고 있으며, 다른 국가의 사례와 비교해 상대적으로 규제가 강한 편이다. 그러나 SNS 선거운동 비용 절감과 유권자 참여 촉진이라는 긍정적인 측면도 있어, 이러한 규제를 완화하거나 체계화하는 방안이 논의되고 있다.
법적 제재 및 위반사례
위반 시 처벌 내용
공직선거법 위반 시 처벌은 위반 행위의 유형에 따라 다양하며, 주요 내용은 다음과 같다.
(1) 금품 제공 및 수수
선거운동과 관련하여 금품을 제공하거나 수수한 경우 징역형이나 벌금형이 부과될 수 있다. 예를 들어, 선거 비용 초과 지출이나 금품 제공은 최대 징역형으로 처벌될 수 있다.
(2) 선거운동 제한 위반
공무원의 선거운동 참여나 특정 후보를 위한 선거운동 계획 및 실행은 금지되며, 이를 위반하면 형사처벌을 받을 수 있다.
(3) 기부행위 제한 위반
후보자가 공약집을 무상 배부하거나 자금력을 활용해 유권자에게 금품을 제공한 경우에도 처벌 대상이 된다. 이는 공정한 선거를 저해한다고 판단되며, 별도의 기부행위 위반죄가 성립될 수 있다.
(4) 사전 선거운동 및 홍보물 규정 위반
예비 후보자가 명함이나 홍보물을 규정된 방법을 넘어 배포한 경우에도 벌금형이 부과될 수 있다.
(5) 경합범 가중 및 집행유예
여러 범죄가 경합되는 경우 중한 죄를 기준으로 가중 처벌이 이루어지며, 일부 경우에는 집행유예가 적용될 수 있다.
(6) 선거비용 초과 지출
공직선거법 제 122조는 선거비용 제한을 초과하여 지출한 행위를 금지하며, 위반 시 징역형이나 벌금형이 선고될 수 있다. 이는 선거의 공정성을 훼손하는 행위로 간주된다.
(7) 허위사실 공표 및 여론조사 왜곡
허위사실을 공표하거나 왜곡된 여론조사를 발표하는 경우도 처벌 대상이다. 이는 선거인의 판단을 왜곡해 선거 공정성을 저해할 수 있기 때문이다. 검사는 이러한 행위가 불특정 다수에게 전파될 가능성을 증명해야 한다.
주요 위반 사례 및 판례
(1) 선거 기간 외 선거운동
사례: 특정 후보를 홍보하는 전단지를 선거 기간 전에 배포한 사례
관련 법령: 공직선거법 제 59조(선거운동 기간의 제한). 선거운동은 선거 기간 중에만 가능하며, 이를 위반한 경우 처벌 받을 수 있다.
(2) 허위 사실 유포 및 비방
사례: 경쟁 후보에 대해 허위 사실을 SNS에 게시한 사례
관련 법령: 공직선거법 제 250조(허위사실공표죄). 특정 후보의 당선 또는 낙선을 목적으로 사실을 왜곡하거나 허위 사실을 공표한 경우 처벌된다.
판례: 대법원 2018도2570. 허위 사실 유포가 입증되어 유죄 판결.
(3) 금품 제공
사례: 선거운동 과정에서 특정 유권자에게 금품을 제공한 사례
관련 법령: 공직선거법 제 230조(금품 제공 금지). 선거운동과 관련된 금품 제공은 전면 금지된다.
판례: 대법원 2005도6357. 선거운동 대가로 금품을 제공한 후보가 징역형을 선고 받음.
(4) 여론조사 왜곡
사례: 여론조사 결과를 왜곡하여 언론에 발표한 사례
관련 법령: 공직선거법 제 96조(여론조사결과 공표의 제한).
판례: 대법원 2020도5813. 여론조사 결과를 왜곡한 사례에서, 정보의 전파 가능성과 왜곡된 정보임을 인정하여 유죄 판결.
선거운동 제한에 대한 비판 및 논의
개정 및 개선 요구
사전선거운동죄의 핵심적 구성요건인 선거운동의 인정범위에 관하여 기존의 판례는 명시적으로 특정 선거에 출마할 의사를 밝히면서 지지를 호소한 경우뿐만 아니라 그와 같은 명시적인 의사가 드러나지 않더라도 행위의 시기와 장소 및 방법 등을 종합적으로 관찰하여 특정 선거에 대한 당선 또는 낙선의 목적을 가지고 한 능동적․계획적인 행위로 인정되는 경우에는 모두 사전선거운동죄로 처벌하였다. 이와 달리 기존의 대법원 판례가 사전선거운동죄로 처벌되지 않는다고 본 사례는 당내경선운동, 선거운동 준비행위, 의례적 행위, 직무상 행위 등 법률상․해석상 특별히 선거운동이 아니라고 보는 예외에 해당하는 경우가 대부분이었고, 선거운동의 개념표지인 목적의사가 인정되지 아니하여 선거운동에 해당하지 않는다고 본 전형적인 경우는 많지 않았다.
한편, 대법원 2016. 8. 26. 선고 2015도11812 전원합의체 판결의 다수의견은 기존의 대법원 판례와 달리 선거운동에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 행위자 내부의 의사가 아니라 행위를 경험한 선거인들의 관점에서 특정 선거에 대한 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의사를 인식할 수 있었다는 명백한 사정이 존재하는지 여부를 기준으로 하여야 한다고 보면서, 위 사건 피고인들의 행위와 같이 선거인들에게 특정 선거에 대한 출마의사를 명백하게 표시하지 아니한 채 단순히 선거인들을 접촉하여 해당 정치인에 대한 인지도와 호감도를 높임으로써 정치적 지지기반을 다지는 행위는 선거운동에 해당하지 아니하므로 이를 사전선거운동죄로 처벌할 수 없다고 하였다. 다수의견은 그 논거로 ① 공직후보자에 관한 풍부하고 정확한 정보제공, ② 통상적인 정치활동의 보장, ③ 선거에서의 기회균등, ④ 형벌법규의 엄격해석의 원칙, ⑤ 공직선거법의 전체적인 입법태도에 대한 해석론 등을 들었다. 이에 대해 반대의견은 명시적으로 특정 선거의 당락을 위한 목적의사가 드러난 경우는 물론이고 행위의 태양을 관찰하여 행위자에게 그와 같은 목적의사가 있었다고 인정되는 경우에도 선거운동에 해당한다는 기존 판례의 해석론을 고수하면서 그 논거로 ① 선거의 공정성과 실질적인 기회균등을 해할 우려, ② 선거운동의 자유 확대가 입법자의 역할인 점, ③ 공직선거법의 전체적인 입법태도에 관한 다수의견과 다른 해석론 등을 제시하였다.
위 전원합의체 판결의 다수의견은 공직선거법이 선거운동의 규제를 통해 통상적인 정치 활동까지 과도하게 제약하고 현직자와 정치신인 사이에 기회의 불균형을 야기하고 있다는 문제의식에서 사전선거운동죄의 처벌범위를 좁게 해석함으로써 실질적으로 선거운동의 자유가 가지는 헌법적 의미를 살리는 결과를 가져오게 되었다. 이에 대하여 반대 의견은 선거운동의 자유를 확대하는 것은 입법자의 역할이라고 비판하지만, 실제로 그와 같은 개정 입법이 이루어지리라고 쉽게 기대할 수 없는 상황에서 다수 의견의 입장이 현실적으로 타당하다고 생각된다. 다만, 이처럼 실질적으로 선거운동의 자유를 확대하는 조치가 자칫 오랫동안 정착 시켜온 선거의 공정성을 흔들 수 있고, 조직력과 경제력의 차이에 따른 또 다른 기회의 불균형을 발생 시킬 수 있다는 반대 의견의 문제 의식에는 충분히 주의를 기울여야 할 것으로 보인다.
사전선거운동죄에 대한 법원의 양형을 살펴보면, 선출직 공직자가 자신이 당선된 선거에 관하여 사전선거운동을 하였다는 범죄사실로만 처벌되는 경우에 당선무효에 해당하는 형이 선고된 경우는 그다지 많지 않았다. 이러한 점에 비추어 보면, 법원의 양형실무는 민주적인 절차로 선출된 공직자에 대하여 사전선거운동죄의 가벌성을 비교적 제한적으로 해석하고 있다고 생각된다. 공직선거법상 사전선거운동 처벌규정은 국민의 기본권인 정치적 표현의 자유에 대한 직접적인 제한에 해당하고, 선거의 공정성 확보를 이유로 그보다 상위의 가치인 선거운동의 자유를 침해하는 것은 허용되지 아니하므로, 위 규정이 헌법에 위반되는지 여부를 판단함에 있어서는 완화된 합리성 기준이 아닌 엄격한 심사 기준을 적용하여야 한다.
사전선거운동 처벌규정은 후보자들에게 기회를 균등하게 보장하여 선거의 공정을 확보하겠다는 것을 입법 목적으로 하지만, 현실에서는 기성 정치인들과 정치 신인들 사이에 실질적인 기회의 불평등을 오히려 심화시키고 있어 수단의 적합성이 인정되지 아니한다. 또한 이미 공직선거법상 선거운동에 대한 다양한 규제가 존재하고, 법원의 실무도 사전선거운동죄만으로 당선 무효형을 선고하는 경우가 그다지 많지 않으므로, 사전선거운동 처벌규정이 폐지되어도 당장 선거의 공정성이 침해되는 결과가 발생하지 아니할 뿐만 아니라, 서구 여러 나라들의 입법례와 같이 선거자금통제를 통한 선거의 공정성 확보가 가능함에도 선거운동기간 전의 선거운동 자체를 포괄적으로 규제하는 것은 침해의 최소성에 위반된다. 게다가 사전선거운동 처벌규정은 선거의 공정성 확보를 명분으로 유권자에게 공직후보자에 대한 풍부하고 정확한 정보를 제공하는 기회를 차단함으로써 선거의 공정보다 상위의 가치인 선거운동의 자유가 대의민주주의에서 가지는 헌법적 의미와 기능을 제대로 살지지 못하는 결과를 초래하고 있으므로 법익의 균형성을 상실하였다. 결국 사전선거운동 처벌규정은 과잉금지원칙에 위배하여 선거운동의 자유를 침해하고 있다.
나아가 사전선거운동 처벌규정은 기존의 대법원 판례는 물론이고 새로운 대법원 전원합의체 판결의 해석론에 따르더라도 여전히 수범자의 입장에서 과연 무엇이 금지되는 행위인지를 충분히 예측할 수 없으므로 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙에도 위반되고, 그 결과 수사기관의 자의적인 결정에 따라 처벌대상이 결정되어 법집행의 형평성 차원에서 심각한 문제를 야기하고 있다. 따라서 공직선거법상 사전선거운동 처벌규정은 헌법에 위반되므로 이를 폐지하고 선거자금 통제 중심의 규제체계로 나아감이 바람직하며, 일단 현행법 체제하에서는 위 전원합의체 판결의 취지와 같이 사전선거운동죄의 적용범위를 좁게 인정하여 선거운동의 자유가 가지는 헌법적 의미를 최대한 살리는 방향으로 해석론을 전개하여야 한다.
선거운동 제한에 대한 해외 입법례
외국의 입법례는 일본을 제외하고는 대체로 선거운동의 자유를 폭넓게 허용하고 있는 것으로 보인다. 미국은 법률상 선거운동에 대한 제한이 거의 없는 대신 선거운동비용의 모금과 지출 및 회계보고에 관하여 상세한 규제를 하고 있으나, 연방대법원은 지나치게 엄격한 선거운동비용 규제는 헌법에 위반된다는 입장이다. 독일도 선거운동에 대한 법적 규제가 거의 없고 정당간의 합의에 의한 규제와 선진적인 정치문화에 의하여 선거운동이 공정하고 질서 있게 이루어지고 있다. 영국의 경우 선거운동에 관한 규제는 거의 없으나 선거운동비용을 매우 엄격하게 규제하고 있다. 프랑스의 경우 선거운동 기간에 대한 제한이 존재하지만 이를 위반하였다고 하여 처벌하는 규정은 없으며, 나아가 선거운동의 주체와 방법 등에 관하여 폭넓은 자유를 허용하고 있다. 일본은 서구 국가들과 달리 선거운동기간 제한과 함께 원칙적 금지와 예외적 허용이라는 규제 중심의 선거법제가 정착되어 있다.
공직선거법상 사전선거운동죄가 성립하기 위해서는 선거운동기간 개시 전에 선거운동을 하되, 법률상 선거운동기간 전에 허용되는 선거운동에 해당하지 아니할 것을 요한다. 공직선거법은 선거에 대한단순한 의견개진이나 선거운동 준비행위, 통상적인 정당활동 등을 선거운동으로 보지 아니한다고 규정하고 있고, 나아가 학설과 판례는 일정한 직무상·업무상 행위와 의례적·사교적 행위가 선거운동에 해당하지 아니한다고 해석하고 있다.
참고 문헌
공직선거법 | 국가법령정보센터 | 법령 > 본문
제58조 (정의 등) > 법령 > 법령조문조회 | 종합법률정보
김재선. 공직선거법과 선거운동의 자유에 관한 공법적 고찰. 고려대학교 박사학위논문. 2016.
이재술. 공직선거법상의 선거운동 제한에 관한 규정의 법적문제. 고려대학교 석사학위논문. 2011.
중앙선거관리위원회. 알기쉬운 선거운동 길잡이.
김유신. 선거운동기간의 제한에 관한 연구: 사전선거운동죄에 관한 판례를 중심으로. 서울대학교 박사학위논문. 2017.
공직선거법위반 | 국가법령정보센터 | 판례
김수연. 선거운동에 관한 국회 입법의 평가와 과제 - 21대 국회의 선거운동 관련 ｢공직선거법｣ 개정을 중심으로. 사단법인 한국국가법학회. 2024.
이상황. SNS 선거운동 현황 분석을 통한 공직선거법 개정방안. 경북대학교 석사학위논문. 2013.