노인 지하철 무임승차

개요 및 갈등배경

개요

노인 무임승차 제도란 65세 이상 노인이 지하철 이용시 승차요금을 전액 무료로 이용하는 제도이다. 1980년 70세이상의 대상에게 승차 금액의 절반을 지원해주는 제도로 시작하여 1984년 65세 이상에게 전액 무료로 지원해주는 제도로 변경된 이후, 현재까지 동일하게 시행되고 있다.

갈등배경

도시철도 재정의 적자 기록으로 인해 노인 지하철 무임승차를 둘러싼 갈등이 정부와 민간을 가리지 않고 발생하고 있다.통계청에 따르면 우리나라 65세 이상 고령인구는 2024년에 1000만명을 넘어서고, 2048년 1901만명(총인구의 39.8%)까지 증가한 후 2070년 1747만명(총인구의 46.4%)에 이를 전망이다. 우리 사회의 고령인구 증가에 따라 노인 계층의 도시철도 무임수송 운임비용도 비례하여 증가할 것으로 예상된다.

내용

도시철도 무임수송 현황

한국철도공사 한국철도통계에 따르면 2022년 연간승차 인원에 대한 무임승차비율은 약 19.7%이며 무임승차 대상 중 노인의 비율은 약 84.3%로 상당수를 차지하고 있다. 이에 따른 무임비용도 5,853억원으로 상당한 비용이 들고 있다는 것을 확인할 수 있다.

2022년 무임승차 및 무임비용

	연간승차 (천명)	무임승차 (천명)	영업손실 (억원)	무임비용 (억원)
계	2,209,442	435,763	22,872	5,853

2022년 무임승차 대상별 현황

	무임승차 (천명)	노인 (천명)	장애인 (천명)	국가유공자 (천명)	기타 (천명)
계	435,763	367,430	63,707	4,090	536

해외 사례

해외 사례를 참고해 보면 전액 할인을 해주는 국가들이 있는 반면, 일부 금액만 할인해주거나 소득 수준에 따른 할인율의 차이를 두는 국가들도 있다.

주요 국가 지하철 할인제도 현황

국가	대상자	혜택
미국 (뉴욕)	65세 이상 노인, 장애인	기본요금의 절반인 1.35달러
영국 (잉글랜드)	런던 거주 60세 이상 및 장애인	무료 (주중 9시 이후, 주말 및 공휴일, 장애인 제한 없음)
프랑스	퇴직자(월소득 약 296만원 미만인 65세 이상), 장애인, 재향군인 62세 이상	정기권 무료 월 정기권 50%할인
일본 (도쿄도)	주민세 납부 70세 이상 주민세 면제 70세 이상(저소득자)	약 20,510엔 지불 후 연간 무제한 이용 약 1000엔 지불 후 연간 무제한 이용
러시아	60세 이상 남성, 55세 이상 여성	무료
홍콩	65세 이상 노인	50% 할인

갈등의 주요 논쟁점 및 이해관계자

주요 논쟁점

고령화에 따른 무임승차 대상 증가

• 고령인구 증가에 따라 지하철 무임수송에 따른 손실비용 역시 증가할 것인데 현재까지 요금 인상을 제외한 다른 명확한 해결책이 마련되지 않고 있다.

노인 무임승차와 도시철도 적자의 상관관계

• 전체 손실액중 무임수송으로 인한 손실액이 절반이 넘으며 이는 심각한 적자를 초래한다.
• 운송 횟수 및 열차 편성수에는 변화가 없으며 승차 여부와는 관계없이 열차는 운행을 하기 때문에 무임승차가 있더라도 실질적인 비용 상승은 없다.
• 도시철도 적자는 무임승차에 의한 요인보다는 정상운임의 50%대에 머무르고 있는 요금 현실화율 때문이다.

중앙정부의 지원 여부

• PSO(Public Service Obligaion) 보상 제도 : 철도운영자가 제공하는 공익적 성격의 서비스에 대해 국가가 보상해주는 제도
• 국토교통부는 ｢철도산업발전기본법｣ 제32조 및 제33조에 따라 한국철도공사에 공공운임 감면, 벽지노선 운영, 특수목적사업 등 철도 공익서비스 제공 비용 보상중이다.
• 반면 PSO 보상 제도에는 도시철도가 제외되어 있어 형평성에 대한 논란이 있다.
• 지방자치단체 및 도시철도운영자는 무임승차에 따른 경영손실을 국가가 보전해줄 것을 지속적으로 요구중이다.

이해 관계자

노인 무임승차제도 찬성측 (제도 수혜자)

• 무임승차제도는 노인의 이동성을 보장하여 여가활동 증가, 노인 보건 향상, 노인복지관광 활성화 등의 사회경제적 파급효과가 상당히 크다. 이에 따른 의료비, 기초생활 수급 예산 지원, 우을증 예방 등의 절감액은 연간 약 3,600억원에 달한다.
• 지하철 적자 요인이 노인 때문이라는 주장은 세대간의 갈등을 부추기는 것과 다름없다.

노인 무인승차제도 반대측 (철도운송업자 및 지방자치단체)

• 만성 적자에 의해 제도의 폐지나 요금 인상이 불가피하며 무임승차 제도는 국가 복지 정책으로 결정되고 추진된 일이니 중앙정부의 재정 지원이 필요하다.

• 철도운송업자는 노후에 따른 시설관리비용도 부담하게 되고, 지자체 교통정책 이행(노인 무임승차 이행)에 따른 손실조차 보상 받지 못하는 차별을 받고 있다.
• 경제활동, 관광, 의료비 등의 수혜자가 받는 긍정적인 효과의 발생 범위는 지자체 내에서 나타나는 현상이기에 지자체는 이미 무임승차 정책의 제1차 수혜자라고 보는 입장도 있다.
• 지하철 무임 승차 제도는 지하철 및 주요 교통수단이 집중된 수도권 노인층들이 많은 수혜를 받을 가능성이 크다. 이로 인해서 지방 노인들은 해당 정책에 대한 수혜를 누리지 못하거나 적게 누리게 되며 지역 간 불평등이 심화될 수 있다.

중앙정부

• 지하철 운영주체는 지방정부이기 때문에 지방정부 스스로 손실비용을 부담할 수 있는 방안을 마련해야 한다.

일반 시민

• 폐지 혹은 변경
  • 65세 이상 고령층의 건강과 재정 상태가 좋아졌기 때문에 무조건적인 무료요금 혜택은 과잉복지이며 세금 낭비이다.

• 유지
  • 무임승차 제도가 교통 약자인 노인의 기본적 이동권을 보장하는 국가 복지의 일환이고, 도시철도의 만성 적자는 노인의 무임승차 탓이 아니다.

갈등 과정

노인 지하철 요금 할인의 시작(1980)

• 1980년 도시철도를 이용하는 만 70세 이상의 노인을 대상으로 보통요금의 50%를 할인해주는 제도가 시행되었다.

대상 연령의 하향(1982)

• 노인복지법의 제정으로 노인 연령이 만 65세로 낮아졌다.

할인율의 상승(1984)

• 노인복지법 시행령의 개정으로 만 65세 이상 노인들에게 무임승차 제도가 실시되었다.

문제점의 대두(2000년대 이후)

• 고령화 인구의 급속한 증가와 지하철 운영기관의 재정 적자문제가 심화되며 무임승차 제도의 개편 필요성이 대두되었다. 특히 코로나-19로 인해 대중교통 이용자 수가 급감하며 재정문제가 더 심각해졌다. 이에 따라 무임승차 제도의 유지와 관련된 논의가 재점화되었다.

갈등 조정

• 현재까지는 요금만 계속 인상되어왔다. 지방자치단체 및 지하철 운영자는 정부의 재정지원 및 무임승차제도의 개편을 요구하고 있지만, 중앙정부는 노인층의 지지율과 표를 의식하며 문제 해결에 소극적인 모습을 보인다.
• 노인층은 무임승차제도의 필요성을 주장하고, 일부 시민들은 무임승차제도의 폐지 및 변경을 주장하며 의견이 좁혀지지 않고 있다.
• 갈등이 해결되기 위해서는 중앙정부의 적극적인 개입이 필요하다고 생각된다.

갈등 관리 유형

중앙정부, 지방자치단체 및 지하철 운영사, 제도 수혜자들 사이의 갈등은 여러 유형으로 나타나고 있다.

• 중앙정부 : 회피형
  • 중앙정부는 갈등문제를 회피하려는 경향을 보여주고 있는데 이는 여러 이유가 있다.
    1. 정치적 부담 : 노년층은 주요 유권자 집단이며 제도의 개편은 정치적으로 민감한 사안이다. 이로 인해 표를 의식하여 과감한 개편을 꺼리는 경향이 있다.
    2. 재정적 부담 전가 : 지자체나 지하철 운영사에게 재정적 부담을 전가하는 경향이 있다. 직접적인 재정 지원을 피하고 지자체와 운영사가 스스로 해결하도록 유도한다.
    3. 공공 여론 의식 : 무임승차제도는 복지 혜택의 일환이므로 이를 축소하거나 폐지하는것은 공공 여론의 반발을 불러 일으킬 가능성이 있다.
• 지방자치단체 및 지하철 운영사와 제도 수혜자들 : 지배형
  • 지방자치단체 및 지하철 운영사는 무임승차로 인한 재정 손실을 이유로 제도의 폐지 혹은 변경을 요구한다.
  • 반면 수혜자들은 이러한 혜택이 중요한 사회적 안전망이며, 무임승차 여부와는 관계없이 열차는 운행하기 때문에 무임승차가 적자의 주요 원인이라고 주장하는것은 잘못되었다고 주장한다.

해결 방안

1. 노인 연령 상향

• 고령화 속도가 빠르고 평균수명이 늘어나며 노인으로 인식하는 기준연령이 점차 높아지고 있어 지하철 무임승차 대상연령의 상향조정의 필요성이 제기되고 있다.

2. 할인율 조정

• 해외 사례를 보면 100% 무료승차가 아닌 이용요금의 일부를 이용자가 부담하는 국가들이 있다. 이처럼 일부라도 이용자들이 부담하게 한다면 적자 비율을 해소하는데 도움이 될 것이다.

3. 시간대별 차등 적용

• 무임승차자들의 탑승은 특히 출퇴근 시간에 혼잡을 가중시킨다. 따라서 시간대별로 무임혜택을 제공하게 된다면 교통혼잡을 완화하여 유임승차자들의 권리를 보장할 뿐만 아니라 운영수입이 증가하는 효과도 기대할 수 있을것이다.

4. 소득별 차등 적용

• 소득별로 할인율을 차등적용하게 된다면 소득수준에 따라 요금을 부담하므로 운영수입이 증가하겠지만 이미 소득에 따른 기초연금을 차등 지급하고 있으므로 이중 지원이라는 의견도 있다.

5. 요금 인상

• 현재 수송원가(1904원) 대비 낮은 기본요금(1400원)으로 인해 승객을 태울때마다 적자가 나는 구조이다. 따라서 요금 인상을 통한 적자 구조 해소가 필요하다는 의견이 있다.

6. 승차횟수 제한

• 현재 노인 무임승차 제도에서 활용되고 있는 시니어패스는 횟수가 무제한으로 제공되고 있다. 승차횟수의 제한이 없는 현재 시니어패스는 무분별한 사용 문제와 타인에게 시니어패스를 양도하여 복지대상자가 아님에도 불구하고 무임승차를 제한없이 이용하는 상황이 발생한다. 이를 방지하기 위해 노인의 최소한의 이동성을 보장할 수 있는 수준의 횟수를 정하는 방안을 마련해야 한다.

근거 법령

노인복지법

제26조(경로우대)

①국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 고궁ㆍ능원ㆍ박물관ㆍ공원 등의 공공시설을 무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다.

  ②국가 또는 지방자치단체는 노인의 일상생활에 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인하여 주도록 권유할 수 있다.

  ③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 노인에게 이용요금을 할인하여 주는 자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다. 노인복지법 시행령

노인복지법 시행령

제19조(경로우대시설의 종류 등)

①법 제26조제1항의 규정에 의하여 65세이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인할 수 있는 공공시설(이하 “경로우대시설”이라 한다)의 종류와 그 할인율은 [별표 1]과 같다. <개정 2003. 5. 29.>

철도산업발전기본법

제32조(공익서비스비용의 부담)

①철도운영자의 공익서비스 제공으로 발생하는 비용(이하 “공익서비스비용”이라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 해당 철도서비스를 직접 요구한 자(이하 “원인제공자”라 한다)가 부담하여야 한다. <개정 2020. 6. 9.>

  ②원인제공자가 부담하는 공익서비스비용의 범위는 다음 각호와 같다.

  1. 철도운영자가 다른 법령에 의하거나 국가정책 또는 공공목적을 위하여 철도운임ㆍ요금을 감면할 경우 그 감면액

  2. 철도운영자가 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 철도이용수요가 적어 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 벽지의 노선 또는 역의 철도서비스를 제한 또는 중지하여야 되는 경우로서 공익목적을 위하여 기초적인 철도서비스를 계속함으로써 발생되는 경영손실

  3. 철도운영자가 국가의 특수목적사업을 수행함으로써 발생되는 비용

제33조(공익서비스 제공에 따른 보상계약의 체결)

①원인제공자는 철도운영자와 공익서비스비용의 보상에 관한 계약(이하 “보상계약”이라 한다)을 체결하여야 한다.

  ②제1항에 따른 보상계약에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2020. 6. 9.>

  1. 철도운영자가 제공하는 철도서비스의 기준과 내용에 관한 사항

  2. 공익서비스 제공과 관련하여 원인제공자가 부담하여야 하는 보상내용 및 보상방법 등에 관한 사항

  3. 계약기간 및 계약기간의 수정ㆍ갱신과 계약의 해지에 관한 사항

  4. 그 밖에 원인제공자와 철도운영자가 필요하다고 합의하는 사항

  ③원인제공자는 철도운영자와 보상계약을 체결하기 전에 계약내용에 관하여 국토교통부장관 및 기획재정부장관과 미리 협의하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

  ④국토교통부장관은 공익서비스비용의 객관성과 공정성을 확보하기 위하여 필요한 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 의하여 전문기관을 지정하여 그 기관으로 하여금 공익서비스비용의 산정 및 평가 등의 업무를 담당하게 할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2020. 6. 9.>

  ⑤보상계약체결에 관하여 원인제공자와 철도운영자의 협의가 성립되지 아니하는 때에는 원인제공자 또는 철도운영자의 신청에 의하여 위원회가 이를 조정할 수 있다.

재정지원 근거 마련을 위한 법률 개정 시도 사례

1974년 개통된 서울지하철은 시설 및 설비의 노후화의 정도가 매우 심하다. 대부분의 설비의 내구연한이 초과되어 있는 현 상태로 인해 2018년부터 해당 투자 규모를 연 평균 8,500억원으로 보고 있다. 이로 인해 서울교통교사는 어려운 재무조건을 근거로 정부를 대상으로 경로무임승차 손실액에 대한 지원을 요청하고 있다. 2016년부터 무임수송 비용을 서울철도 공사에서 부담하는 것이 아닌 원인제공자(보건복지부)에게 부담키기 위해 개정을 제안하고 있다.

• 의안번호 2003538(2016-11-14) : 도시철도 무임수송 비용을 국가 또는 해당 도시철도서비스를 직접 요구한 자(이하 "원인제공자"라 한다)가 부담한다.
• 의안번호 2003671(2016-11-17) : 도시철도 무임수송 비용을 원인제공자인 국가가 부담하도록 한다.
• 의안번호 2006289(2017-03-20) : 도시철도 무임수송 등 공익서비스의 제공으로 인해 발생하는 비용을 국가 또는 원인제공자가 부담한다.

연구 동향

지유선, 박시영, 김경섭의 도시철도 무임승차에 대한 개선 방안 연구 -서울메트로를 중심으로- 에서는 도시 철도의 무임승차 시스템이 도입된 지 35년이 지난 상황에서, 현행 무임승차 관련 법령을 바탕으로 서울 메트로의 무임승차 시스템을 평가하고 개선방안을 모색하였다. 2014년 서울 메트로에서 무임승차는 전체 수송 인원의 13.3%를 차지했으며, 1,740억 원의 손실을 초래했다. 이에 대한 방안으로 경로우대 연령을 70세로 상향 조정, 경로우대 감면비율을 축소하거나 소득수준을 고려하는 차등화 정책, 무임손실 지원 주체의 명확화를 위한 법제화를 제시하였다.

박종철, 여차민의 지하철 노인 무임승차 제도개선을 위한 정책조합 모색: 서울시 정책대안 비교분석의 함의에서는 서울시를 대상으로 연령상향 조정, 시간대별 차등할인, 할인율 조정 등을 포함하는 정책대안 모형을 구성한 후, ARIMA모형을 활용하여 정책대안들의 효과를 비교․분석하였다. 분석 결과, 서울시의 경우, 할인율 50% 대안이 경제적 측면에서 서울지하철의 경영적자를 최소화하는 데 가장 효율적인 것으로 나타났다. 또한 분석결과를 종합해 보면 지방자치단체의 지하철 운영과 관련하여 시행할 수 있는 여러 방안을 제시하고 있다. 첫째, 무임승차 연령을 67세로 상향조정하되 3년마다 1세씩 증가시키는 방안이다. 둘째, 65세 이상 노인 중 소득이 일정수준 이상인 경우 할인율을 조정하거나 수익자 부담원칙에 맞게 물가상승률, 원가수준 등을 고려하여 2년마다 요금을 현실화하는 방안이다. 마지막으로 지하철 무임승차가 노인복지법에 따라 국가정책으로 추진되는 정책인 만큼 무임수송비용을 국가와 지방자치단체가 분담하는 방안이다.