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서울시 지하철 9호선 공영화 논쟁

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서울시 지하철 9호선 개요

연혁

서울시 지하철 9호선은 서울특별시 강서구의 개화역과 서울특별시 강동구의 중앙보훈병원역을 잇는 지하철 노선이다.

출처: 서울특별시 (2016)[1]
<표1 서울시 지하철 9호선 개통 연혁>
개통 날짜 역 비고
2009년 7월 24일 개화 <-> 신논현 (마곡나루 제외) 1단계 구간
2014년 5월 24일 마곡나루역
2015년 3월 28일 신논현 <-> 종합운동장 2단계 구간
2015년 10월 31일 노량진역 환승통로
2018년 12월 1일 종합운동장 <-> 중앙보훈병원 3단계 구간

2009년 7월 24일 강서 구간(개화역 - 신논현역)이 가장 처음 개통되었고, 강남 구간(신논현역 - 종합운동장역)이 2015년 3월 28일에, 강동 구간(종합운동장역 - 중앙보훈병원역)은 2010년 착공되어 최종적으로 2018년 12월 1일, 서울시 지하철 9호선의 전 구간이 개통되었다. 2009년 개통된 강서 구간은 1단계 구간, 2015년 개통된 강남 구간은 2단계 구간, 2018년 개통된 강동 구간은 3단계 구간이라고 칭한다.

가장 먼저 개통된 1단계 구간은 민간투자사업으로 건설되었고, 개통 시점으로부터 30년 뒤인 2039년 7월까지 민자 운영 기간으로써 '서울시메트로9호선'이 사업시행 및 운영을 담당하고 운영권을 가진다. 메트로9호선은 2013년부터 2019년 6월 30일까지 프랑스 기업 트랑스데브의 자회사, '서울9호선운영'과 10년 위탁 계약을 맺고 위탁운영 했으나 2019년 1월 '방만 경영' 논란으로 후반기(2018~2023년) 위탁 계약 협상이 결렬되었다.[2] '서울9호선운영'과의 계약 해지 후 2019년 7월 1일부로 '서울시메트로9호선'이 직영 운영 중이다. '서울시메트로9호선'은 '서울9호선운영'에 계약 해지를 통보했지만, 기존 조직 틀을 유지하기로 하며 기존 운영 중인 전 직원 620여 명을 다시 채용하기로 하였고, 차량유지보수와 청소 용역 계약을 넘겨받아 직접 관리하는 결정을 내리기도 했다.

이어 개통된 2단계·3단계 구간은 서울시 재정이 100% 투입돼 건설되었으므로 서울시가 소유하여 서울교통공사가 운영 주체이지만, 2015년 4월 3일부터 2018년 11월 27일까지 서울교통공사의 자회사인 '서울메트로9호선'으로 운영 역할을 위탁한 역사가 있으며, 해당 구간의 차량유지보수업무 역시 하청업체 등에 위탁하여 운영하였다. 2018년 11월 28일부터는 서울교통공사가 직영하는 형태로 되바꿈되었지만, 이것이 완전한 직영의 형태는 아니고 '9호선운영부문'이라는 CIC(사내독립법인)을 중심으로 하여 1~8호선과는 다른 별개의 시스템으로 운영 중이다.

민간투자사업(BTO) 방식 도입

민간투자사업(Public-Private-Partnership, PPP)은 민간부문(공공부문 외의 법인)이 제안하는 사업 또는 민간투자시설사업기본계획에 따라 사업시행자의 지정을 받은 공공부문 외의 자가 시행하는 사회기반시설사업을 말한다. 우리나라에서 PPP는 정부가 건설해야 하는 시설물에 대해 민간자본의 투자를 받아 건설·운영하고 민간부문의 효율성을 강화하는 형태로 진행된다.

1980년대 영국 대처정부의 공공사업 민영화 추진 이후 공공부문의 효율성 향상과 재정 안정을 위해 소유권을 민간에 매각하여 운영하는 민영화가 큰 관심을 받았고, 민영화를 통해 공공부문의 효율성을 개선하는 것이 가장 좋은 방법인 듯했다. 그러나 민영화에 대한 문제가 부각되고 대중 사이에 부정적 인식이 확산되며, 이를 대체할 민관 협력을 통한 새로운 공공사업 운영방식인 Public-Private-Partnarship(이하 PPP), 즉 민간투자사업이 세계적으로 각광받기 시작하였다. PPP는 정부와 민간부문 사이에서 위험이 공유되고, 사회간접자본시설의 건설과 운영이 단일 민간 사업자로부터 공급된다는 특징을 가지고 있다. 따라서 국가 재정 적자에 시달리는 정부에게 외부로부터 자원을 조달 받아 재정 안정에 도움을 받는 동시에, 운영까지 민간이 부담하게 두어 운영 상의 효율성을 도모할 수 있다는 민간투자사업이 매력적으로 느껴진 것이다. 특히 저출산과 고령화 등 사회적 문제로 인해 복지 예산의 수요가 상승하는 상황에서 효율적인 예산 배분과 전략적 투입은 중요한 논의 사항이며, 따라서 사회기반시설 확충에 대해 민간의 투자 등 협조를 받는 것이 새로운 대안으로 떠오른 것이다.

세계 시장에서 공공부문의 효율성 강화를 위한 민간투자사업이 큰 관심을 받으며 우리나라에서도 1994년에 ｢사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법｣을 제정하였고, 해당 법률은 1998년에 ｢사회간접자본시설에대한민간투자법｣으로 개정되어 사회간접자본시설에 대한 민간투자사업(PPP) 도입의 배경이 되었다.

민간투자사업은 다양한 기준에 따라 몇 가지로 구분되는데, 그중 가장 많이 적용하는 방식은 '민간투자비를 어떻게 회수하는가?'이다. 우리나라에서 시행되는 민간투자사업의 대부분은 BTO나 BTL 방식이 대부분이며, 그중 서울시 지하철 9호선의 건설 방식인 BTO 사업은 시설의 준공과 동시에 시설의 소유권이 국가 혹은 지방자치단체에 귀속되고 민간사업시행자에게는 일정 기간 동안 시설관리 및 운영을 인정하는 권리를 부여하는 방식으로, 민간투자자의 투자비 회수가 가능하다. 즉, 서울 지하철 9호선 사업시행 목적의 민간기업인 '서울메트로9호선' 주식회사가 9호선을 건설(build)하여 완공 직후 9호선 시설의 소유권을 서울 시에 이전(transfer)한 후, 해당 시설을 30년간 운영(operate)하며 건설비와 기본 수익을 회수할 수 있도록 다시 서울시로부터 관리운영권을 부여받는 형식이다.[3]

서울시 지하철 9호선 논의 배경

9호선 민자사업의 필요성

서울시는 1998년 IMF 외환위기로 인해 재정운용에 부담을 느끼기 시작했고,[4] 이에 따라 철도 건설 계획과 예산을 대폭 축소하였다. 재정상의 이유로 서울도시철도공사와 서울메트로의 효율성 향상을 위해 9호선 건설방식으로 민간투자사업이 대두된 것이다. 이는 서울시의 재정적 부담을 줄이고 철도 건설 및 운영 효율을 활성화시키기 위한 서울시의 전략이었다. 따라서 서울시는 추가 수요가 가장 많이 발생하는 1단계 구간에 대해 우선적으로 민간투자사업을 진행하였고, 나머지 구간을 단계적으로 진행하기로 했다.

<표2 서울시 지하철 9호선 민자사업 추진 경과>
구분 내용
1999.8 서울지하철 9호선 기본계획 승인신청
2001.3 도시철도 9호선 1단계 구간 민간투자 대상사업 지정
2001.10 도시철도 9호선 1단계 구간 시설사업기본계획 고시
2003.5 도시철도 9호선 1단계 구간 시설사업기본계 재고시
2003.10 우선협상대상자로 현대로템 컨소시엄 선정
2005.5 민간투자사업 실시협약 체결 및 사업시행자 지정
2006.9 하부 시설물 인수
2009.7 9호선 1단계 구간 개통, 영업시작
2013.10 사업 재구조화 실시

※ 자료 : PARK Jinyoung and MUN Jinsu, “Korea’s Railway PPP Projects”, KOTI, 2014

기존 지하철 건설은 서울특별시지하철건설본부가 담당하였으나, 서울시 지하철 9호선 건설은 특이한 방식으로 추진되었다. 9호선은 민간투자 활성화와 정부 및 서울시 예산 절감이라는 미명 아래 BTO 민간투자사업으로 진행됐다.[5] 2000년 9월 서울시는 건설교통부로부터 지하철 9호선의 건설기본계획을 승인받았고 2003년 11월 철도차량 제작사인 로템을 앞세운 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되었으며, 2005년 5월 서울시메트로9호선주식회사(이하 메트로9호선)와 지하철 9호선의 관리 운영에 관한 실시협약을 체결하였다.[6] 9호선 건설이 민간투자사업으로 진행됨에 따라 토목공사를 제외한 대부분의 건축공사를 민간 컨소시엄 로템을 주축으로 진행되게 되었다.

즉, 9호선을 민간에 위탁하여 예산 감축을 통해 정부 제정의 안정을 도모하고, 운영 서비스의 효율성을 제고하려는 목적에서 민간투자사업이 출발한 것이다.

건설 당시 민자운영 반대 의견

당시의 사회 상황을 고려할 때 지하철 9호선의 민간투자사업은 시행되어야 했지만, 당시에도 민자 운영에 대한 문제 제기는 여전했다. 핵심 문제는 지하철 건설 단계에서부터 주주 구성 문제 등 민간투자사업의 진행과정이 특혜로 이루어져 있다는 것이었다. 2008년 이명박 대통령이 취임한 해에는 맥쿼리한국인프라가 지하철 9호선의 2대 대주주로 등극하기도 했는데,[7] 이것이 문제 되는 이유는 맥쿼리가 이명박 대통령 형인 이상득 새누리당 의원의 아들 이지형 씨가 재직했던 기업이기 때문이다.[8] 이외에도 총 사업비의 46.7%를 서울시가 부담하는 등, 비이성적으로 민간 업체의 수익을 보장하는 것이 아니냐는 의혹이 제기되었다.

서울시는 민간투자사업으로 지하철 운영의 효율성을 도모하고 정부 재정의 안정을 추구하고자 했다. 그러나 여러 논란으로 인하여 정말 시민들에게 민자 운영이 경제적으로 합리적인지, 민자 운영에 대한 근본적인 의문을 제기하는 계기가 되었다.[9]

지하철 9호선 민간투자사업 논란

맥쿼리인프라의 50% 요금인상

  • 1단계 구간의 민자 운영 주체인 '메트로9호선주식회사'는 운영 상의 적자를 이유로 들어 2010년 9월부터 서울시와 지속적인 요금인상 협상을 진행해왔으나, 협상이 지연되자 사전 협의 없이 1,050원이던 기본요금을 1,550원으로 인상하는 요금신고서를 서울시에 제출하였다.[10] 서울시는 바로 다음날 요금신고를 반려하였지만 메트로9호선은 이에 불응하고, 일방적으로 기본요금을 500원 인상한다는 공고문을 총 24개 역에 부착한 바 있다.[11] 지하철 운영 기관과의 협의 없이 민간사업자가 요금 인상을 통보 및 안내한 사항은 도시철도법 및 양허 협약 위반에 해당하며, 이와 관련해 서울시는 태스크포스를 구성하여 민간사업자와의 재협상을 추진하고 전문기관과의 검증·검토 과정을 통해 협약 초안에 대한 일련의 심의를 수립했다.
    출처: 서울시메트로9호선(2012)[12] - 서울시메트로9호선이 기본운임 조정 알림 공고문을 홈페이지와 역사내에 공지했다.
  • 그러나 임금인상을 둘러싼 서울시와 메트로9호선 사이의 갈등이 좁혀지지 않은 채 법정 소송으로 이어졌으며, 2013년 10월 재구조화 결과에 따라 1단계 구간 공사를 완료한 현대 로템을 포함, 7개 건설 투자자와 재무적 투자자 맥쿼리 역시 지분을 매각하고 9호선 운영에서 철수하며 논란이 마무리되었다.

효율성 증진 및 정부재정 절감 여부

  • 민간 컨소시엄이 담당한 건설 부분에는 총 8,995억의 건설비가 책정되었으며 서울시가 건설 분담금 4,200억 원을 부담하였고 서울메트로 9호선이 총 사업비 4,795억 원을 민간을 통해 조달하도록 되어있다. 서울시가 부담하는 사업비는 총사업비 대비 46,7%에 이르며, 이런 점에서 지하철 9호선은 완전한 민간위탁사업이라고 보기는 어려웠다.[13] 이는 서울시가 민간위탁사업의 부분까지 비용을 부담하면서도 민간업체의 수익을 보장해 주는 비이상적인 투자 행위이며, 9호선 건설의 투자 시점부터 온전히 민간투자사업의 역할을 해내지 못했다는 평가로 귀결된다. 또, 2005년 서울시메트로구호선주식회사와 체결한 실시협약서에 사업수익률을 8.9%로 보장할 뿐만 아니라 차입부채이자율도 7.2~15%로 설정하여 민간자본에 투자매력을 주기 위해 과도하게 유리한 조건을 보장하였다. 서울시는 민간투자사업을 통해 경쟁력을 강화함과 동시에 가격 인하와 서비스 질의 향상을 추구했으나, 결과는 민간 독점의 폐해에 따른 가격 인상 등의 문제를 낳은 것이다.[14]
  • 또한 9호선이 '지옥철'이라고 불리게 된 배경에는 1단계 구간의 민간위탁계약을 통한 '서울9호선운영'이 있다. 2013년부터 2019년 6월 30일까지 '서울9호선운영' 회사의 지분 80%를 소유한 프랑스 자본이 운영하였는데, 시민들이 9호선 지하철을 많이 이용함에도 불구하고 프랑스 자본의 대출자본 원금과 이자상환에 운영수익이 쓰일 뿐 아니라, 고정이윤 보장을 위하여 당기순이익이 해외로 빠져나가며 지속적인 적자가 발생하고 있었다.

이런 점들로 미루어보아, 투입 대비 효율성 증진의 여부와 정부 재정이 실제적으로 절감되었는지에 의문이 발생하며 논란이 되었다.

안전 문제와 서비스의 질

  • 서울 지하철 1-8호선의 운영방식은 단일한 통합적 운영을 하는 데 반해, 9호선은 한 1개의 노선임에도 민간투자사업으로 인해 복잡하게 운영되고 있다. 9호선 지하철 노선은 지하철 운영의 경험이 없던 민간 부문의 투자자들이 30년 간 운영하도록 하고 있으며, 민간위탁 외주화는 안전 투자가 미흡하다는 점에서 노동자와 시민들에게 이른바 '지옥철'을 선사하였다.
  • 또한 9호선 인력이 턱없이 부족한 상황으로, 9호선 25개의 역중 상시 근무자가 1명인 역이 10개나 되는 모습을 보이며 열악한 노동 환경이 드러났다. 다른 지하철 노선에서 일하는 노동자들에 비해 임금과 처우 수준도 60% 수준에 머물렀다. 지하철 9호선 노조는 열악한 노동환경으로 근거로 하여 민영화의 효율이라는 미명 아래 노동자들이 기계부품 취급을 받고 있으며, 운영 상의 문제가 오롯이 시민들의 '지옥철' 고통으로 이어진다는 주장을 이어갔다.

지하철 9호선 공영화 논쟁의 역사

2013년 10월, 사업 재구조화

민간의 위험부담 해소책, 투자방법, 지하철 요금 등 운영에 관한 주요 사항들은 사업 협약을 통해 정하였는데 해당 협약이 지나치게 민간사업자에게 유리하게 되어있다는 점이 지적되며 지하철 9호선 민간투자사업 논란이 있었고, 공영화를 주장하는 목소리가 이어졌다. 철도의 재정 및 시장 경쟁력 회복을 위한 문제 해소 방안 중 하나로 철도의 재구조화 방안이 대두되었으며, 특히 공공부문과 민간 시행자 간의 실시협약의 내용을 변경하는 재구조화 중심으로 이루어졌다.

서울시는 사업 재구조화를 통해 9호선 민자운영이 가진 문제를 해결하고자 했다. 철도 분야에서의 민간투자사업 재구조화란 사업의 주요내용의 재협상을 통해 변경시키고, 기존 수익 사업구조를 재설정하여 정부의 재정 부담을 더욱 완화하는 방향으로 진행됐다.

재구조화 내용

서울 9호선은 2013년 10월 변경실시협약 체결을 통해 사업 재구조화를 완료하였고, 그 내용으로는 민간사업자 주주 전면 교체, 사업수익률을 시중금리에 알맞게 하향 조정, 운임 결정권을 주무관청으로 이전, MRG 지급 폐지, 지하철 9호선 관리운영권 가치를 7,464억 원으로 합의, 주무관청의 관리감독권 강화, 관리운영비 10% 삭감 및 비용 절감 등이다.[15]

<표3 2013년 9호선 사업 재구조화 - 주요 결과>
기존 재구조화를 통한 변화 결과
최소운영수입보장제(MRG) 시행 MRG 폐지, 비용보전방식(MCC)으로 전환 기존 협약에 따라 서울시는 MRG 7,830억원과 미인상보조금 4조 3,915억원을 합한 총 5억 1,745억원을 재정지원금으로 부담해야 했으나, MCC로 바꿈으로써 1조 9,816억원 수준으로 부담액 감소
2009년에서 2013년까지 매년 약 100억원 가량 발생하고 있던 요금 미인상 보조금에 대한 지급 미인상 보조금 지급X 요금 미인상 보조금 비용을 해결
대주주 맥쿼리 컨소시엄, 현대로템 등 한화자산운용&신한자산운용 등 2개의 자산운용사, 금융 컨소시엄 민간사업자 주주 전면 교체로 요금인상 갈등 문제 해소
높은 관리운영비 주무관청 관리감독권 강화 및 관리운영비 10% 삭감 재정부담 절감,

지하철 9호선 관리 운영권 가치 7,464억원으로 합의

민간사업자 경상수익률 13% 민간사업자 경상수익률 4.86%로 하향 조정 금리 변동으로 인한 위험요인 절감,

금융시장 변화를 유연하게 반영

서울 9호선 사업 재구조화로 재정적 부담이 완화되었고, 기업의 이익과 공공의 이익이 충돌하는 상황 속에서 단일의 목표인 '상생'을 위해 이해관계자 간의 갈등을 조율하고 그 사이의 조화를 이루는 결과를 냈다. 이는 9호선 민자운영에 대해 공영화를 주장하던 목소리와 화합의 계기를 마련했으며, 긍정적인 선례로 다른 사업에도 영향을 미쳤다.[16]

2024년, 공영화 논쟁 현황

2013년 재구조화는 재정적인 부담이 줄어들었다는 확실한 효과를 냈고, 공공성 강화 측면에서 의미를 가진다.

그러나 서비스 품질 및 노동 조건에 대한 지속적인 문제는 9호선 공영화 논쟁을 계속 추진하게 되는 요인이 되었다. 여전히 노동자와 시민의 안전성 및 서비스의 질 확보에 대한 방안은 미흡하다는 평이 잇따르고 있어, 혼잡도와 열악한 노동환경 등을 이유로 현재까지 지하철 9호선 공영화 논쟁이 이어지는 중이다.

주요 쟁점

공공성vs효율성

  • 철도와 같은 사회기반시설 인프라의 공영화 논쟁에서는 공공성과 효율성의 대립이 핵심이다. 공공성을 우선으로 추구한다면 운영 과정에서 시민의 필요와 복지를 최우선해야 한다는 것을 의미하고, 효율성을 우선으로 추구한다면 비용을 최소화하고 운영 성과를 극대화하는 경제적 관점에 중점을 두고 있음을 의미한다. 공공성과 효율성의 가치는 각각 지하철 9호선 공영화 찬성과 반대 입장이 추구하는 이념이며, 그 입장 역시 일관적이다.[17]
  • 지하철 9호선의 경우 PPP로 인해 효율성에만 집중하는 수익 중심의 결정이 공익을 해칠 수 있다는 우려가 제기되어 왔다. 현재에도 노동 환경과 안전상의 문제로 공공성이 침해되고 있다는 주장이 이어지고 있다.
  • 공공성과 효율성의 우선순위와 사이에 균형을 조절하는 것은 해답이 명확하지 않은 문제인 만큼, 일부에서는 정부가 요금 설정 및 안전 규정과 같은 주요 측면에 대한 통제권을 확보하고 민간 운영자가 일상적인 운영을 처리하여 공공 감독과 민간 효율성을 결합할 수 있는 모델을 내세우고 있다.

요금 인상 문제

  • 공영화가 이루어진다면 2012년 9호선 요금인상 논란이 되풀이될 가능성과 우려가 완화될 것으로 보인다.
  • 민간투자사업의 운영 주체인 민간 부문은 지하철 운영 비용을 충당하고 자신들의 수익을 보장하기 위해 요금 인상 압박을 가하기도 한다. 그러나 완전한 공영화로 전환되면 보다 철저한 대중의 감독과 정책의 목표에 부합하도록 요금 안정성을 강화할 수 있다.

공영화가 노동자·시민에 미칠 영향

  • 2020년, 9호선 노조는 서울시와 민간 운영사 간의 책임 떠넘기기 때문에 지하철 9호선이 '지옥철'이라 불리게 된 것이라며, 9호선의 민간위탁 구조로 인해 시민들의 불편함만 가중되고 있다고 꼬집었다. 즉 민간위탁 운영 방식을 청산하고 공영화를 이루는 것만이 지하철 9호선의 탑승객 과밀 현상을 해결하는 유일한 대안이라는 설명이다.[18]
  • 9호선의 공영화는 특히 안전 및 서비스 안정성 측면에서 영향을 미칠 수 있는데, 공공 소유로 운영되는 다른 지하철 호선과 마찬가지로 안전 표준에 대한 요구 사항을 더 엄격히 설정할 수 있어 안전 프로토콜이 향상될 것으로 보인다. 이로 인해 더욱 안전한 노동환경의 마련과 지하철 이용이 가능해진다. 또한 모든 지하철 노선의 서비스 표준 일관성이 향상될 수 있고, 민간 운영의 가장 큰 문제였던 '수익 동기'가 완화되면서 탑승객 과밀 현상을 해결하고 열차의 정시성을 보장하는 등 시민의 요구를 충족하는 품질 개선이 이루어질 것으로 보인다.
  • 그러나 운영권을 장악하는 데 드는 비용과 도시 자원에 대한 지속적인 재정적 부담이 세금 부담으로 이어질 수 있다는 우려도 존재한다.

공영화 찬성VS반대

찬성 측 입장

  1. 공공성 확보: 지하철은 필수적인 대중교통 수단으로, 모든 시민들이 접근할 수 있는 공공성이 강조되어야 한다. 민간 운영 시, '2012년 요금인상 사태' 처럼 수익성 중심으로 운영될 가능성이 높아 요금 인상과 같은 문제가 또다시 발생할 수 있다. 공영화를 통해 서울시가 직접 운영하게 되면 수익보다는 공익성을 우선시해 시민들에게 안정적인 서비스를 제공할 수 있다는 입장이다.
  2. 요금 안정화: 민간이 운영하는 지하철 9호선은 여러 차례 요금 인상 논란에 휘말린 바 있다. 민간 운영사는 운영 비용과 수익성을 맞추기 위해 요금을 인상하려는 경향이 있지만, 공영화로 전환되면 이러한 우려를 줄이고 지자체가 요금을 직접 조정하면서 요금 인상의 부담과 우려를 억제할 수 있다.
  3. 서비스 질 향상: 민간 운영의 경우 비용 절감과 수익성을 위해 인력 감축이나 서비스의 질적 축소가 발생한다. 이에 따른 시민의 고충을 공영화를 통해 해소할 수 있다는 입장이다. 공영화는 충분한 인력을 투입해 유지보수와 안전 관리에 중점을 둘 수 있으며, 장기적으로는 승객 안전과 편의성을 보장하는 방향으로 운영이 이루어질 수 있다.
  4. 노동자 권익 보호: 공영화는 노동자들의 근로 환경을 개선하고, 고용 안정성을 보장할 수 있는 방안으로 제시된다. 민간 운영 하에서는 노동 조건이 불안정해지거나 임금이 낮아질 가능성이 높다고 보며, 이는 궁극적으로 서비스 질 저하로 이어지고 노동자의 삶의 질에도 영향을 끼칠 수 있다. 이를 해소할 수 있는 방법으로 9호선 공영화를 제시하며, 노동자의 권리를 보장해 질 높은 서비스를 유지할 수 있다는 입장이다.

반대 측 입장

  1. 효율성 저하 우려: 민간 운영의 장점 중 하나는 수익성과 효율성 중심의 경영으로 비용을 절감할 수 있다는 것이고, 이는 공영화 반대 측의 주요 입장이다. 공공기관은 운영 효율성보다 공공성을 강조하는 경향이 있어 공영화 시 불필요한 행정 절차와 조직 운영상의 비효율성으로 인해 서비스 품질이 저하될 수 있다는 우려를 주장한다. 또한, 경쟁력 저하와 운영의 경직성으로 인해 서비스 혁신이 어려워질 수 있다는 의견을 포함한다.
  2. 예산 부담 증가: 지하철 9호선을 공영화할 경우 기존 민자사업 계약 간의 상당한 문제가 발생하고, 서울시가 운영을 위해 막대한 예산을 투입해야 한다. 1단계 구간은 이미 민간 자본이 투자된 상태이기 때문에 공영화를 진행할 경우 기존 계약 해지에 따른 위약금, 운영 인프라 확보, 유지·보수 비용 등을 감당해야 하며, 이는 시민들의 세금 부담 증가로 이어질 수 있다. 공공부문 재정의 효율적 운영이 어려운 상황에서 이러한 부담은 지자체에 상당한 재정적 압박이 될 수 있으며, 재정적 위험은 상대적으로 민간부문이 효율적으로 관리할 수 있다는 입장이다.
  3. 민간의 전문성과 혁신성 유지 필요: 민간 운영사들은 서비스 효율성을 높이기 위한 경영 전문성을 가지고 있으며, 특히 고객 서비스와 혁신적인 서비스 제공 면에서 강점을 보여 왔다. 지하철 9호선의 초기 민간투자사업은 서비스 수준을 높이기 위한 방안으로 선택된 것이고, 공공기관보다 민간의 효율적 자원 활용이 가능하다는 점에서 민간 운영 방식을 유지하는 것이 바람직하다고 본다.

공영화 논의 현황

서울시의 정책적 입장

서울시는 즉각적인 공영화 추진에는 전적으로 전념하지 않으면서도 시급한 문제에는 점진적 통제와 해결책을 모색하는, 다소 보수적인 입장을 취하고 있다. 그러나 '서울시메트로9호선'의 9호선 운영 권한이 만료되는 2039년 부로 9호선 운영권이 서울시로 이전될 예정이며, 이 시기에 자연스럽게 공공 소유로의 전환을 예정 중인 것으로 보인다.

  1. 공익에 헌신: 서울시는 완전한 인수보다는 운영 효율성과 공익성의 균형을 맞출 수 있는 방안을 선호한다. 이러한 접근은 9호선 공영화로 인해 발생할 가능성이 있는 재정 리스크를 피하고자 하며, 공공 시스템으로 완전히 전환하지 않고도 요금과 서비스 품질을 관리할 수 있는 제한된 통제를 강조하는 것이다.
  2. 향후 공공 소유권 전망: 서울시가 당장 완전한 공공 소유권을 승인하지는 않았지만, 공공 통제를 위한 장기 계획은 예정되어 있다. 초기 계약 내용에 따라 9호선 운영권은 '서울시메트로9호선'과의 계약 종료 기간인 2039년에 다시 서울로 이전될 예정이며, 이 조항을 통해 시는 즉각적인 공공 소유권을 추구하지 않더라도 궁극적으로 9호선 공영화를 준비해야 하는 입장임을 알 수 있다.
  3. 노동 및 서비스 품질 문제에 대한 대응: 최근 서울시는 공영화 요구를 주도하는 새로운 핵심 문제에 직면해있다. 이는 바로 노동 조건 개선과 서비스 표준을 해결에 대한 노조와 시민의 목소리이며, 이를 해소하는 데에 집중하고 있다.

민간 부문과의 협의

서울 지하철 9호선 운영을 위한 서울시와 맥쿼리인프라의 협상은 지하철 9호선의 공공 소유권 논쟁의 핵심이다. 맥쿼리인프라를 비롯한 초기 민간 투자자들은 높은 수익을 목표로 라인을 구축하고 운영했고, 사업 운영 성공 여부와 관계없이 일정 수준의 수익을 보장하는 최소 수익 보장 시스템을 통해 수익 극대화에 중점을 두었다. 그러나 사실 지하철은 많은 인구가 이용하고 있음에도 공공재의 성격이 훨씬 강하고, 적자가 지속되는 구조이다. 따라서 민간 부문과의 협의는 향후 지하철 9호선 공영화 논쟁에 영향을 끼치는 터닝포인트로 작용했다.

2013년 재구조화 당시 주요 협상 포인트

  1. 대중의 압력·정치적 영향력 강조: 맥쿼리의 일방적 요금인상 공지 이후 대중의 반발과 정치적 반대가 거세지며, 서울시는 공익을 보호해야 한다는 압박에 직면했다. 이에 9호선 지하철 요금 인상 논란은 민간 부문의 수익 중심의 동기를 반영하고, 공공서비스에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 강조했다.
  2. BTO 계약 조건 재협상: 2013년 재구조화를 통해 기존 BTO 계약이 재협상되며 MRG를 폐지하는 등 맥쿼리를 포함한 수익 지향적 민간 투자자에게 해당 사업의 매력도가 떨어지는 계기가 있었다. 이는 결국 9호선 사업에 대한 지분을 매각하고 소유권 철수라는 결과를 낳았다.

주요 협상 포인트를 담은 재구조화를 통해 실시협약을 변경하여 서울시는 9호선의 요금 인상을 언제든지 제한할 수 있게 되었고, 과도한 민자운영의 이윤 추구를 억제할 수 있었다. 또한 요금 안정성과 서비스 접근성에 대한 대중의 우려가 일시적으로 완화되었다.

해외 사례

해외의 사례들을 통해, 민영화가 반드시 효율성을 보장하지 않는다는 것을 보여주며 시민의 권리와 공공의 가치를 중시하는 측면에서 공공 재공영화의 필요성이 논의되고 있는 세계 경향을 알아볼 수 있다.

런던(영국)

  • 2000년대 초, 런던 지하철은 노후화된 인프라의 일부를 현대화하고 유지하기 위해 공공-민간 파트너십(PPP)을 체결했다. 민간 계약업체인 메트로넷과 튜브 라인은 서비스 효율성을 높이고 정부 지출을 줄이는 것을 목표로 특정 라인을 담당했으나,[19] 이 계약은 높은 비용, 비효율성, 계약 문제 등 재정적, 운영적 어려움에 직면하였다. 2008년이 되자 메트로넷은 관리에 들어갔고 런던 지하철은 서비스에 대한 통제를 재개했다.

스톡홀름(스웨덴)

  • 2009년부터 MTR이 수의계약으로 운영하는 스톡홀름 지하철은 처음에는 효율성과 서비스 품질을 개선하기 위해 민영화 되었으나, 최근 몇 년 동안 스톡홀름 당국은 서비스 신뢰성과 근로자 조건에 대한 논쟁과 함께 MTR의 경영진을 점점 더 면밀히 조사하고 있다.[20] 아직 완전히 공영화로 되돌린 것은 아니지만, 스웨덴에서는 2024년 MTR의 계약이 만료되면 보다 공공 중심적인 운영 모델로의 전환 가능성에 대한 논의가 이루어지고 있다.[21]

파리(프랑스)

  • 파리의 수도권 대중교통 서비스는 민영화된 이후 요금이 오르고 서비스의 질이 낮아지면서 시민들의 불만이 커졌다.[22] 이를 해결하기 위해 정부는 민영화 서비스를 다시 공영화로 전환하는 과정을 거쳤으며, 이후 시민들이 신뢰할 수 있는 서비스로 개선된 사례로 평가되고 있다.

맨체스터(영국)

  • 영국은 대중교통 민영화의 대표적인 사례로, 많은 도시들이 버스와 지하철 운영을 민영화했다. 그러나 서비스의 품질 저하와 요금 인상 문제가 제기되면서 맨체스터를 비롯한 일부 지역에서는 공영화를 고려하는 논의가 지속되는 중이다.[23]

각주

  1. ↑ 이신/홍유경, 서울정책아카이브, 민자 9호선 도시철도, https://seoulsolution.kr/ko/content/%EB%AF%BC%EC%9E%90-9%ED%98%B8%EC%84%A0-%EB%8F%84%EC%8B%9C%EC%B2%A0%EB%8F%84, 2017.03.24
  2. ↑ 이는 향후 9호선 '지옥철'의 가장 큰 원인으로 떠오르게 된다.
  3. ↑ 홍순만/유진빈/김선형, 서울시 지하철 9호선의 민간투자 정책 사례 - 서비스 운영의 효율성 및 정부재정에 미친 효과를 중심으로 -, 한국정책학회보 제23권 4호, 2014.12
  4. ↑ 1998년 서울시의 총부채는 5.5조 원이었고 그중 지하철 부채는 전체 부채의 87%인 4.8조 원에 해당했다.
  5. ↑ 박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012
  6. ↑ 홍순만/유진빈/김선형, 서울시 지하철 9호선의 민간투자 정책 사례 - 서비스 운영의 효율성 및 정부재정에 미친 효과를 중심으로 -, 한국정책학회보 제23권 4호, 2014.12
  7. ↑ 당시 1대 주주인 로템의 지분율은 25%, 맥쿼리의 지분율은 24.5%로 그 차이는 0.47%에 불과했다.
  8. ↑ 박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012
  9. ↑ 해당 문제가 지하철 요금인상 논란으로까지 이어졌다.
  10. ↑ 2012년 2월 15일
  11. ↑ 2012년 4월 14일
  12. ↑ 김명지, [단독] 총선 끝나자마자 9호선 요금 500원 인상, https://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2012/04/15/2012041500029.html, 2012.4.15
  13. ↑ 박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012
  14. ↑ 이는 지하철 9호선 공영화 주장의 핵심 배경이 되었다.
  15. ↑ 이신/홍유경, 서울정책아카이브, 민자 9호선 도시철도, https://seoulsolution.kr/ko/content/%EB%AF%BC%EC%9E%90-9%ED%98%B8%EC%84%A0-%EB%8F%84%EC%8B%9C%EC%B2%A0%EB%8F%84, 2017.03.24
  16. ↑ 광주광역시 제2순환도로, 경남도청의 마창대교, 강원도청의 미시령 터널 등이 벤치마킹을 위해 문의
  17. ↑ 자세한 사항은 6공영화 찬성VS반대 문서 참고
  18. ↑ 오창영, 스카이데일리, 지옥철 오명 9호선, 민간위탁이냐 공영화냐 갈등 여전, https://www.skyedaily.com/news/news_view.html?ID=108683, 2020.08.19
  19. ↑ 김병수, 매경이코노미, [글로벌 비지니스] 런던, 지하철 민영화 성공할까?, https://n.news.naver.com/mnews/article/024/0000007619?sid=114, 2004.04.08
  20. ↑ 유윤정, 조선비즈, 스웨덴 철도파업에 '시름'…민영화 불만 커져, https://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2014/06/13/2014061302576.html, 2014.06.13
  21. ↑ MTR 홈페이지, MTR은 2025년 11월까지 스톡홀름 지하철을 계속 운행합니다., https://www.mtrnordic.se/om-oss/nyheter/mtr-fortsatter-att-kora-tunnelbanan-i-stockholm-till-november-2025/, 2024.10.23
  22. ↑ 박성진, 연합뉴스, <철도 민영화 외국사례>④ 프랑스, 민간개방 확대추세, https://www.yna.co.kr/view/AKR20131226212700081, 2013.12.26
  23. ↑ 김상철 공공교통네트워크 정책센터장, 프레시안, '민영화의 나라' 영국, '재공영화'로 방향을 틀다, https://www.pressian.com/pages/articles/2024082521080984587, 2024.08.26

참고자료

박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012

홍순만/유진빈/김선형, 서울시 지하철 9호선의 민간투자 정책 사례 - 서비스 운영의 효율성 및 정부재정에 미친 효과를 중심으로 -, 한국정책학회보 제23권 4호, 2014.12

방의표, 지하철 9호선 펀드는 민영화의 또 다른 이름이다, Situations & Labor, 2013.12

김대훈, 오마이뉴스, '3년 더 민간 위탁'...'9호선 지옥철'은 오늘도 달린다, https://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002650032, 2020.06.15

윤찬웅, 참여와 혁신, “서울시민 안전·생명 위해 9호선 공영화 공약 시급”, https://www.laborplus.co.kr/news/articleView.html?idxno=20081, 2018.05.16

고현실, 연합뉴스, 서울 지하철 9호선 1단계 구간 7월 1일부터 시행사가 직영, https://www.yna.co.kr/view/AKR20190627160900004, 2019.06.28

조지현, KBS, 지하철 9호선 2·3단계 구간, 서울교통공사 직영 전환, https://n.news.naver.com/mnews/article/056/0010645161, 2018.11.28 연강석, 한국교통대학교 글로벌융합대학원, 국내외 철도 민간투자사업 재구조화 사례와 개선방향, https://www.riss.kr/search/detail/DetailView.do?p_mat_type=be54d9b8bc7cdb09&control_no=a29a79ce015d1b6fffe0bdc3ef48d419&outLink=N, 2018.08

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황보연 외(2017), 교통시설 민간투자사업 재구조화 개선방안 연구, 경기연구원 연구논총 제19 권 제2호, 429p.

서울특별시 교통정책과, 9호선‘서울형 민자사업혁신모델’로 거듭나, 3조 2천억 절감, https://news.seoul.go.kr/traffic/archives/13534, 2013.10.24

변백선, 노동과세계, “민영화 된 ‘지옥철’에서 시민의 생명과 안전 지키는 9호선 만들자!”, https://worknworld.kctu.org/news/articleView.html?idxno=246795, 2017.11.30

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손가영, 미디어오늘, “구겨져 지옥철 참는 서울시민 92%, 9호선 공영화 원한다”, https://www.mediatoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=143057,2018.06.07

오창영, 스카이데일리, 지옥철 오명 9호선, 민간위탁이냐 공영화냐 갈등 여전, https://www.skyedaily.com/news/news_view.html?ID=108683, 2020.08.19

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