쌀생산조정제

쌀생산조정제 개요

쌀생산조정제는 공급량을 감소시키기 위한 정책을 의미한다. 논벼를 재배한 농지에 앞으로 3년간 벼나 기타 상업적 작물을 재배하지 않는 조건으로, 매년 1ha당 일정액의 보상금을 지급하는 방식으로 운영되었다. 경작하던 농지에 벼나 기타 상업정 작물을 재배하지 않는다고 약정하거나, 벼 외 타작물을 경작한다고 약정하면 보조금을 지원한다. 2003년과 2011년 두차례 3년짜리 시범사업으로 시행된 바 있다. 2003~2005년에는 쌀 생산조정제, 2011~2013년에는 논소득기반다양화사업이라는 명칭으로 각각 사업이 추진됐다. 생산조정제는크게휴경형과전작보상형으로구분할수있다. 휴경형은 타작물 수급에미치는부정적효과가없다는장점이있는반면, 전작보상형은 전작작물의자급률향상을기대할수있다는장점이있다. 우리나라에서는쌀생산을조건으로변동직불금을지급하고있어휴경에대한대가로보조금을지급할경우정책목표가상충된다는문제,과거휴경을허용했을때관리소홀로인한인접농가에대한피해발생등의부작용이있었다. 생산조정제(2003~2005년)를 휴경형으로 실시한 결과, 일부 논에서는 농지관리소홀로잡초가발생하는등의문제로인접논에피해를주거나농지가 황폐화되는등의부작용이발생하였다. 반면, 휴경은전작작물의공급량증가에따른풍선효과를원천적으로차단할수있다는측면에서장점이있고,일부작물의경우타작물전환을위한유기질 함량 제고 목적으로 풋거름작물을 식재해야 하므로 이러한 경우에한정해서라도 풋거름작물 재배를 전제로 한 휴경을 인정할 필요가 있다. 대상농가는이정책의주요목적이타작물전환을촉진하는것이므로벼재배에서 타작물로 전환하는 농가를대상으로 하는것을원칙으로 하여야한다. 한편, 정부는 벼 재배면적 감축을 위해 지자체를 중심으로 논타작물전환유도 정책을 2016년 이후 실시해 오고 있다. 정부의 논타작물전환유도정책으로 타작물로 전환한농가 중 일부는 지자체의 지원을 받은 경우도 있지만, 결과적으로 정부의 벼적정생산유도정책에 부응하여 타작물로 전환하였다. 현재는 2017년 예산안에 3만ha, 900억원 규모의 예산으로 추진되어, 2016년 12월 1일 열린 농림축산식품해양수산위원회 예산심의를 통과하고 2일 황교안 국무총리가 예결위 전체회의에서 쌀 생산조정제 도입을 언급했다. 그러나 기획재정부의 반대로 2016년 12월 3일 통과된 2017년 예산안에 포함되지 않으면서 시행이 좌절되었다.

외부링크

• 위키피디아: 쌀 생산조정제
• 네이버 지식백과: 쌀생산조정제 (지식백과 내 한경 경제용어사전)

연혁

• 2003년: 쌀 생산조정제는 사업대상 농지(1998~2000년까지 3개년간 연속하여 논농업에 이용된 농지) 중 2002년에 논벼를 재배한 농지에 2003~2005년의 3년간 벼나 기타 상업적 작물을 재배하지 않는다는 약정을 체결하면 매년 1ha당 300만원씩의 보조금을 지급하는 제도이다. 사업 대상농지는 전체 벼 재배면적의 2.6%에 해당하는 27,500ha에 달하였다. 사업신청은 2002년 12월 31일 이전부터 사업신청시까지 생산조정제 사업대상농지 소재지와 동일 또는 인접 시․군․구에 거주하면서 실제 경작한 농업인만 할 수 있다. 3년 연속 사업이므로 2003년에 사업신청을 받고 2004~2005년에는 신청접수를 하지 않았다. 만약 3년간 벼나 기타 상업적 작물을 재배하지 말아야 한다는 약정을 위반하였을 때에는 제재조치가 취하여졌다. 벼를 재배할 경우에는 해당면적만큼 보조금을 지급하지 않으며 향후 생산조정제 대상에서 제외되고 당초 약정잔여기간 동안 쌀소득보전직불제 대상에서 제외되었다. 그리고 상업적 작물을 재배할 경우에는 해당면적만큼 보조금이 지급되지 않으며 잔여기간 동안 재차 상업적 작물을 재배하면 생산조정제 대상에서 제외되었다. 농림수산식품부는 생산조정 면적을 당초 전체 벼재배면적의 2.6%인 27,500ha로 계획하였는데, 2003년 실제 약정면적은 27,52900ha, 약정농가는 76,565호로 사업이 시작되었는데 약정위반 등으로 약정이 해지되거나 하여 사업 최종연도인 2005년 약정면적은 23,429ha, 약정농가 67,910호로 줄어들었다. 참여한 농지는 주로 산간지, 비진흥지역의 경지정리가 되지 않은 저위생산 논이었다. 또한 참여농가의 연령분포는 70세 이상이 32%, 60대 29%, 50대 22%, 40대 14%, 40세 미만 3%로서 고령농업인의 참여가 높았다. 쌀 생산조정제는 쌀 생산을 줄여 쌀 수급 불균형을 시정하기 위해 실시되었는데 3년간 실시한 결과를 보면 당초 전망했던 생산감축효과는 달성하지 못하였다고 평가되고 있다. 이것은 생산조정제에 참여한 농지가 상당 부분이 한계지의 저위생산 논이었던 것이 주요 원인으로 지적되었다. 3년간 사업이 실시된 후 재시행 논의가 있었으나 벼 재배면적 감소, 쌀 대북지원 등으로 쌀 재고량이 감소하여 당분간 쌀 수급상황이 안정적일 것으로 전망됨에 따라 2007년 재시행은 유보되었다.
• 2011년: 농림수산식품부는 2010년 쌀값 이 크게 하락하는 것에 대한 대책으로 쌀 20만 톤을 시장에서 격리하는 조치와 함께 논에 벼 이외의 타작물, 즉 콩, 조사료 등을 재배하는 농가에 대해 10a 당 30만 원의 보조금을 지급하는 논 타작물재배사업(논 소득기반 다양화사업)을 시범적으로 실시하였다. 그런데 2010년 논 타작물재배 시범사업은 긴급히 결정되어 실시됨에 따라 농업인의 영농계획에 사전 반영이 어려워 목표면적인 30,000ha의 32.4%인 97,140,000ha이 사업에 참여하는데 그쳤다. 이와 같은 시범사업을 거친 농림수산식품부는 2011년에 본격적으로 매년 논 40,000ha를 대상으로 하는 논 소득기반 다양화 사업을 추진하였다. 논 소득기반 다양화 사업은 시범사업과 마찬가지로 논에 타작물(2011년에는 1년생 및 다년생 타작물이었고, 2012년에는 콩, 조사료, 가공용 벼로 한정)을 재배하는 농업인을 대상으로 하는 것으로 시장·군수와 논 소득기반 다양화사업 약정을 체결하고, 약정 사항을 이행한 농업인에 대해 사업년도의 12월에 10a 당 30만 원(가공용 벼는 20만 원)을 전액 국고(농어촌구조개선 특별회계)에서 지급하였다. 농림수산식품부는 이 사업이 제대로 이루어질 경우 매년 쌀 생산이 20만 톤 이상 감소할 것으로 기대하였다. 2011년에는 목표 면적 40,000ha 중 약정 면적이 39,951ha이었고, 이행면적은 37,197ha에 달하였다. 그러나 벼 대신 논에 재배한 배추, 대파 등 신선채소의 경우 생산 확대로 인해 가격 하락을 초래하였고, 2011년 쌀 생산이 불안해져서 쌀 재고가 감소할 것으로 전망됨에 따라 2012년 논 소득기반 다양화사업은 목표 면적을 7,744ha(콩 2,800ha, 조사료 2,200ha, 가공용 벼는 예산범위 내)로 대폭 줄였고, 그 결과 약정면적 7,857ha, 이행면적 7,465ha에 실시하는 수준에 그쳤다. 그리고 2012년 쌀 생산량이 400만 6천 톤으로 크게 감소하고, 쌀 자급률이 2011년 83.1%, 2012년 86.6%로 크게 떨어지자 농림수산식품부는 2013년 논 소득기반 다양화사업 규모를 최소화하고 더 이상 사업을 연장하지 않기로 방침을 정하였다.

해외사례

• 미국: 미국은5~6년을 주기로 개정하는 농업법(Farm Bill)을 통해 농업 전반을 아우르는 정책의 근간을 마련한다. 이에 농업법의 개정과정을 살펴봄으로써생산조정 정책의 변천과정을 파악할 필요가 있다. 미국 농업법의 시초로 불리는 1933년의 농업조정법(Agricultural Adjustment Act of 1933: AAA)에서도 생산조정 정책은농정의주요수단으로등장하며, 이후에도여건에따라구체적인내용이나집행방식만변경되었고, 오랜기간동안 농정에서 큰의미를지니는정책으로존속해왔다. 1933년 5월, ‘농업조정법’이 루즈벨트 정권 초기의 뉴딜입법중 하나로제정되었고이법을통하여생산조정정책과기초농산물,패리티가격(parityprice)이라는개념이처음제시되었다. 농업조정법은이들기초농산물에1909년~1914년 사이의 구매력을 유지할 수있는수준의가격을지지하는 것을명문화하였는데, 이를 패리티가격, 즉 최저가격제라고 볼 수 있다. - 경작지 할당이란 대상이 되는 농산물의 생산을 강제로 줄이는 제도로,농가는 지정된경지면적에서만작물을재배할수있으며,농업조정법에따라재배면적감축조치를따른농민에게만정부가지원금을지급하였다. 이 지원금의 주요 재원을 초기에 농산물 가공업체로부터 가공세를 거두어충당하였는데, 이러한 구조가 1936년 대법원에 의해 위헌 판결을 받으면서1937년에는 '유통쿼터제(Marketing Quota)'를 도입한 ‘농산물유통협약법(Agricultural Marketing Agreement Act of 1937)'이 제정되었다. 이어1938년의 농업법에서 좀더보강된형태로제시된생산조정정책의골자는‘경작지할당’과 ‘유통쿼터제’를 동시에 시행하는것이었고생산면적과수량 통제를 목표로 삼았다. 2차 세계대전이끝난뒤1940년대중후반및1950년대 초반까지는‘증산’이필요한 시기였으므로 가격지지 수준을 제고하고 대상품목은 확대, 경작지할당 초과 시의 벌칙 완화 등의 다양한 조치가 이행되었다. WTO 출범으로 세계 자유무역시장이본격적으로형성되기전까지미국은초기농업법에근거하여추진하였던직접적인생산조정정책이외에다양한종류의 생산조정 정책을이기간에도입하고실험하였다. 이시기의중요한생산조정정책으로,우선1956년농업법에서기존의경작지할당에 더한 ‘토양은행(Soil Bank)' 제도가 있다. 이 제도는농민이여러해(10~15년 정도) 동안 자발적으로 휴경을 선택할시정부가일정비율의지대와표토보존작물의식재비용을지급하는 정책으로, 그 내용상 ‘휴경보조금 제도’로도 불린다. 한편1962년과1964년의농업법에서는‘경작지감축제(Acreage Reduction)'가 시행되었다. 이는강제적인‘경작지할당’이유지되는가운데, 할당경작지중일부를자율적으로농가가다시휴경할시보조금을지급하는제도로,농가의손실을 보전하되 경작지의 감축을 주된 목표로 하였다. 이후 1977년 농업법에서 생산조정 정책 중 하나였던 ‘경작지할당’이 다시본격화되었고 아울러 현물지불제도 부활하였다. 다만, 이러한 제도는 1980년대 중반으로 접어들면서 갖가지부작용을낳았고, 생산조정 위주의 농정에 대한 비판의 목소리로 이어졌다. 1983년에 주요 작물 경작지 면적의1/4에 달하는7,500만 에이커 이상의 농지가휴경되었는데, 이때현물지불된농산물가격이상당히높았고이로인해 미국 농산물의 세계경쟁력 저하를 야기하였다. 이런분위기속에서1985년농업법이제정되었고, 크게세가지생산조정수단이 새롭게 시행되었다. 첫째, 이른바 ‘50/92’로 불리는 생산조정 정책이 도입되었다. 이는 상존하는 ‘경작지할당’제에 의하여 할당된 면적의 최소 50%만 경작하여도, 92%를 경작한 것으로 간주하고 부족분지불금을 지급하는 정책이었다. 1987년에는 밀과 옥수수 등의 품목에 한하여 ‘0/92’제도로 확장되기도하였는데, 이러한 정책의 가장 큰목적은 부족분지불제도의생산연계성을 제거하는 것이었다. 농가의 경작/휴경 규모에 구애받지 않고 직불금을 지불하였기 때문이다. 둘째, ‘50/92’정책과 연계하여 휴경하는 경작지를 되도록 ‘보전’ 목적에좀더부합하게이끌고자,1950년대‘토양은행’제도의 새로운 버전인‘토양보전제(Conservation Reserve Program)'를 부활시켜 시행하였다. 1985년 기준4,500만 에이커의 농지가 보전 대상이었으며, 토양은행제 시행 당시 경험한부작용의 예방을위하여‘보전유보제도’의 적용 가능 면적을 한지역총경작지면적의25% 이내로 제한하였다. 셋째, 밀과 옥수수 등의 사료곡물에 한하여, 정부가 감산정책을 시행할시 농가가본인이소유한모든농장에서동일작물의생산을줄여야정부지원을받을수있는‘파생준수(Offsetting Compliance)'제도를 도입하였다. 이는 정부의 정책집행비용을줄이고, 단일상품내에서생산조정의효율성을제고하기위한조치였으나,정치적으로농민들의저항에부딪치기 쉬운 단점이 있었다.
• 유럽연합: ○EU 생산조정 정책 역사는미국에비하여길지않은데이는20세기유럽의역사적경험이미국과상이하고2차세계대전종전이후부족한식량을 증산하는데 집중하였기 때문이다. ○다만, 1980년대 중반 이후 유럽의 주요 식재료인 밀 공급이 과잉되어 생산조정 정책의 필요성이 대두되었고, 실제 정책으로 도입되었다. 1980년대에 접어들면서 유럽에서는농산물및이를활용한가공품들의과다생산, 과잉 재고 문제가 본격화되었다. 이를 해결하기 위한 방안으로 1983년과 1984년에 ‘국별(國別)쿼터(Quotas by Country)’ 제도가 도입되었다. 특히, 과잉생산 문제가 심했던 우유를 시작으로원당, 종자유, 토마토등에국가별쿼터가적용되었고와인의경우에는 한시적으로 포도나무의 식목을 금지하였다. 하지만1986년에 스페인과 포르투갈이 회원국으로가입하여지중해농산물이역내에활발히유입되기시작하였고,이로인해역내과잉생산문제는더욱 심각해졌다. 이로인해EU전체의농업일반을아우를수있는생산조정정책의필요성이자연스럽게제기되었고1988년에처음으로1094/88(Regulation(EC) No 1094/88) 규정을통해‘자발적인휴경제(voluntary set-aside)'가 도입되었다. 이는 휴경을희망하는농가가최소5년간보유농지의20%를휴경할수있는제도이며, 이때부터농지의조방적(extensive) 이용이 권장되기 시작하였다. 이후 1765/92규정이 제정되면서 보다 본격적인 생산조정 정책이 시행되었다. 당시 ‘휴경’의 목적을 ‘농산물 공급 조절’과 ‘건강한 농촌 환경의관리’에 두었고, 특히 휴경을 직불금의 전제조건으로 제도화하였다. 결과적으로유럽에서는1980년대 중반 이후생산조정정책이본격화되었으며, 품목별 국별쿼터를제외하면역내에서점차주된생산조정방식으로자리잡아간 것은 ‘휴경’이었다고 할 수 있다. 2008년에는 ‘농정점검(health check)'을 통하여 2003년 공동농업정책의 이행수준과성과를평가하고향후EU농정의방향을재정립하였다.그리고이러한 점검결과중하나로, 1992년 이래 지속되어온 의무적 성격의 휴경제는폐지되었다. ‘농정점검’ 이후 기존의공동농업정책조항을전면적으로검토하고수정·보완한 ‘2013년 공동농업정책 개혁’이 단행되었으며, 개혁의 기본 방향은 시장지향, 생산자안전망(safety net) 강화, 그리고 공공재 공급기반의 확보였다.
• 일본: 일본정부는1969년 시범사업을 거쳐 1971년부터 생산조정제도를 도입하였다. 정부는 국가 전체의 한 해쌀수요량을예측하고이를 기초로적정벼재배면적과감축목표면적을설정하는데,이때감축목표면적을지자체별로 할당하고 달성 여부를 점검하였다. 초기에는 휴경에 대해서도 지원하였으나 중동 오일쇼크의 영향으로 식량자급의 중요성이 강조되며 1974년부터는 휴경은 제외하고 타작물 재배 시에만 보조금을 지급하였다. 도입초기엔전작작물에대한제한이없었으나1978년이후식량자급률향상 목적아래특정작물(맥류, 대두, 사료작물 등)의 지원단가를 높게설정하는 등의 우대 조치를 실시하여 식량자급률 제고를 도모하였다. 생산조정에참여한농지에타작물을재배할경우대상품목,단지화여부등에따라차등적으로보조금을지급하였다.한편,생산조정에참여하지않은농가에게는각종보조금수급대상에서제외하거나정부사업대상에서 제외하는 등의 불이익을 주는 조치도 함께 시행되었다. 1973년부터 정부 재고가 100만 톤대로 떨어지는등수급조절에효과를나타냈으나, 소비감소 및 단수 증대 등의영향으로1976년부터 정부 재고가 다시 증가하였다. 2004년에기존의면적기준생산조정방식을 수량을 기준으로 하는 수량관리방식으로 변경하였다. 일본은 일정규모이상의쌀농가모두에게쌀직불(고정직불과 변동직불)을지급하는 쌀직불제(호별소득보상제)를 2010년 시범사업을 거쳐 2011년에본사업으로도입하였다. 쌀직불제의수급요건으로서생산조정참여와달성여부를 지정하여 생산조정 참여에 대한 인센티브가 강화되었다. 생산조정제참여와목표면적달성여부가쌀직불제의수령요건으로추가되면서 생산조정제참여에대한인센티브가강화되었다고볼수있으며이에따라 결과적으로 쌀 수급상황이 다소 개선되는 효과가 나타났다.

연구동향

• 이용기와 이동명(2011)의 연구는 현재 직접지불제도가 시행되고 있는 쌀 산업에 대한 생산 조절의 경제적 효과를 조사합니다. 쌀 생산량을 줄이기 위한 대안으로 면적 조절과 생산 다변화가 고려되고 있습니다. 분석 결과, 쌀 시장에서의 생산조절은 직불제 하에서 시장가격이 크게 상승하더라도 생산자 가격을 크게 상승시키지 못하는 것으로 나타나 생산자 소득에 미치는 영향이 크지 않음을 시사합니다. 특히 생산 다변화는 쌀 생산에서 다변화한 품목의 기존 생산자에게 상당한 소득 손실을 초래할 가능성이 높습니다. 흥미로운 결과는 기존 직불제 하에서 면적 조절과 같은 생산 조절 프로그램을 도입함으로써 순후생이 개선될 수 있다는 것이다. 또한 효율성과 생산자 소득 측면에서도 면적 조절이 생산 다변화보다 더 나은 것으로 나타났습니다.
• 최재관(2017)의 연구는 쌀생산 조정제 성공조건에 대해 검토하였다. 농축산물 시장개방과 농촌의 상대적 열악함으로 농촌인구는 급격히 감소하고 있으며, 농업의 쇠퇴와 농촌의 활력이 사라지고 있습니다. 국제적으로는 농촌지역 발전을 위한 종합적인 연구와 정부차원의 지원이 지속되고 있으며, 우리나라도 정부의 종합적인 농업/농촌회생을 위한 접근과 대책이 여러 각도로 추진되고 있습니다. 이러한 농업·농촌을 둘러싼 대내외적인 환경(WTO/DDA 농산물 개방의 진전과 국가 정책에 의해 추 진되고 있는 지방분권) 하에서 지역단위 농업의 발전전망 모색과 지역 의 역량강화가 핵심과제로 제기되고 있습니다. 지역내총생산(GRDP)에서 농업이 차지 하는 비중이 높고 전체 인구의 20%가 농업에 종사하고 있는 전라북도의 발전은 농업의 회생과 발전 없이 불가능합니다. 특히 지역 간 경쟁이 가속화되는 상황에서 지역농업발 전을 위한 내부 역량강화를 통한 주체적인 노력이 무엇보다 중요합니다. 열악한 조건에서도 지역농업을 발전시키고 지역을 가꾸기에 성공했다고 평가받는 사례에서는 농업·농촌의 현장에 밀착 해 내부역량을 키워내면서 구체적인 현장밀착 사업을 해온 민·관·학의 꾸준한 노력이 있었습니다.이에 전북 지역농업의 지속 가능한 발전방향을 세워가고 농민적 역량을 강화하여 지역농업의 발전을 일구어낼 농업현장과 전문가가 결합한 구 체적인 연구·교육·사업이 절실히 필요합니다.
• 이향미 외 (2017)의 연구는 우리나라의 구조적인 쌀 공급과잉 문제의 해결 방안으로 검토되고 있는 쌀 생산조정제의 바람직한 도입을 위한 전제 조건으로 개별 농가 특성과 지역 특성이 영농형태 선택에 미치는 영향을 살펴보았다. 일반적으로 개별 농가의 작목 선택은 단순한 개인의 특성만으로 결정되는 것이 아니라 개인이 속한 지역의 특성이 작목 선택에 영향을 미칠 수 있기 때문에, 지역 영농특성의 영향력을 분석할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 2015년 농림어업총조사 원자료를 이용하여 논벼 재배농가들의 영농형태 선택에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 분석결과, 가족수가 많을수록, 영농경력이 많을수록, (논)재배면적이 많을수록, 농가조직에 참여할수록, 노동력을 고용할수록, 농기계를 보유할수록, 전업농일수록, 정보화 기기를 이용할수록, 논벼 이외의 타작물을 재배할 의향이 높게 나타났다. 그리고 개인 특성요인들이 모두 동일하더라도 영농지역에 따라 논벼 재배농가들의 영농형태 선택이 다르게 나타났다. 따라서 본 연구에서는 이러한 분석결과를 종합하여 쌀 생산조정제 도입을 위한 정책적 제안으로 농기계 임대사업의 확대, 정보화교육, 강화, 농지의 범용화 여건 구축, 농업인력 수급의 시스템화, 조직화된 경영체의 우선적 지원 등을 제안하였다.

참고문헌

• 김종인 외. (2017). 쌀 생산조정제 도입방안 연구. 농림축산식품부 연구용역보고서.
• 이용기, & 이동명. (2011). 쌀 직불제 하에서 생산조정제 도입의 효과. 농업경제연구, 52(1), 1-27.
• 최재관. (2017). 쌀생산 조정제 성공의 조건 지역에서 무엇을 할것인가?. 씨오쟁이, 26, 4-6.
• 이향미, 이석주, 임청룡, & 서상택. (2017). 쌀 생산조정제 도입을 위한 시사점 모색: 논벼 재배농가의 영농형태 결정요인과 지역간 차이를 중심으로. 한국농식품정책학회 학술대회 논문집, 2017(2), 1058-1075.