온실가스감축인지 예산제

1. 정의 및 개념

1.1. 온실가스감축인지 예산제란?

온실가스 감축인지 예산제란, 정부 예산을 편성하고 집행하는 과정에서 온실가스 배출 영향을 체계적으로 분석하고, 이를 기준으로 예산 사업의 온실가스 감축 기여도를 평가하여 반영하는 제도를 말한다. 이 제도는 각 사업의 온실가스 배출량 증감 효과를 사전에 파악해, 온실가스 감축에 기여하는 사업에는 우선적으로 예산을 배정하고, 배출량을 증가시킬 가능성이 있는 사업은 재검토하거나 조정하도록 유도한다. 이를 통해 재정운영 과정에서 기후변화 대응의 일관성을 확보하고, 2050 탄소중립 및 국가 온실가스 감축목표(NDC) 달성을 효과적으로 지원하는 것을 목적으로 한다. 나아가, 온실가스 배출 관련 데이터를 예산제도와 연계함으로써 정책과 예산의 연계를 강화하고, 환경적 책임성을 높이는 데 기여한다.

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1.2. 도입배경과 필요성

도입배경

1. 기후위기 대응의 시급성: 국제사회는 파리협정을 통해 온실가스 감축 목표를 설정했으며, 각국은 이를 달성하기 위해 다각적인 정책 도입이 요구되었다.
2. 국내 온실가스 감축 약속: 대한민국은 2050년 탄소중립 및 국가 온실가스 감축목표(NDC) 달성을 약속한 바 있다.
3. 예산의 기후변화 대응 역할 강조: 기존의 정책 중심 대응에서 벗어나 예산의 기후변화 대응 기여도를 측정하고 효율적으로 관리해야 할 필요성이 대두되었다.

필요성

1. 정책 간 상충 완화: 온실가스를 증가시키는 사업과 감소시키는 사업이 동시에 추진되는 경우, 예산 낭비와 목표 달성 실패의 우려를 줄일 수 있다.
2. 효율적 자원 배분: 온실가스 감축에 효과적인 사업에 우선적으로 자원을 배정하여 목표 달성 가능성을 높인다.
3. 성과 측정: 예산 집행의 환경적 성과를 측정함으로써, 정책의 책임성을 강화한다.

1.3. 기존 예산제와의 차이점

기존 예산제와의 차이점.

2. 정책 배경

2.1. 기후변화와 온실가스 감축의 필요성

기후변화는 지구 온난화로 인해 발생하는 극심한 기후재난과 생태계 파괴를 초래하며, 이는 인간의 생존과 지속 가능한 발전을 위협하는 글로벌 문제다. 기후변화의 주요 원인 중 하나는 화석연료의 사용과 산업활동에서 발생하는 온실가스 배출이다. 전 세계적으로 폭염, 한파, 해수면 상승, 생태계 붕괴 등의 기후 위기가 빈번해지고 있고 이러한 기후변화를 방치할 경우, 경제적 손실은 물론 인류 전체의 생존 기반이 위태로워질 가능성이 높다. 특히 온실가스 배출의 감축은 지구 평균 기온 상승을 산업화 이전 대비 1.5도 이하로 억제하기 위한 핵심 조치로 여겨진다.

2.2. 국제적 동향

국제사회는 기후변화 대응을 위해 다자간 협력을 강화하고 온실가스 감축 목표를 명확히 설정해 왔다.

파리협정(2015): 195개국이 채택한 파리협정은 지구 평균 기온 상승을 2도 이하로 제한하고, 1.5도 이하로 억제하기 위해 노력할 것을 합의했다. 각국은 자발적으로 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 제출하고, 이를 지속적으로 강화해야 한다.

파리협정(2015) 참석한 대표자들의 모습.

IPCC 보고서(2021): 기후변화에 관한 정부 간 패널(IPCC)은 1.5도 목표를 달성하려면 2030년까지 전 세계 탄소 배출량을 2010년 대비 45% 줄이고, 2050년까지 탄소중립을 달성해야 한다고 권고했다.

국제 기후재정 및 ESG 투자 확대: 선진국을 중심으로 기후변화 대응에 재정적 지원을 강화하고, 기업도 환경·사회·지배구조(ESG)를 중심으로 지속 가능 경영을 강화하고 있다.

2.3. 국내 정책 및 법령

현재 대한민국은 국제적 기후변화 동향에 발맞추어 온실가스 감축을 위한 법적·제도적 기반을 강화하고 있다.

탄소중립 기본법(2021): 대한민국은 2050년 탄소중립과 2030년 온실가스 감축목표(NDC)를 법적으로 명시한 탄소중립 기본법을 제정했다. 이 법은 정부와 기업이 탄소중립 목표를 준수하도록 강제하고, 지속 가능 사회로의 전환을 위한 정책 수립을 의무화한다.

탄소중립 기본법

에너지 전환 정책: 석탄 등 화석연료 중심의 에너지 구조를 재생에너지 중심으로 전환하기 위해 9차 전력수급기본계획(2020) 등 다양한 정책이 시행 중이다.

온실가스 배출권 거래제(2015): 국가 차원의 온실가스 감축 노력을 체계적으로 관리하기 위해 온실가스 배출권 거래제를 운영하고 있으며, 이를 통해 배출량 감축 유인을 제공하고 있다.

온실가스 배출권 거래제

3. 정책 목표와 목적

3.1. 온실가스 배출 감축 목표와 방향

온실가스 감축인지 예산제는 국가의 2050 탄소중립 달성과 2030 국가 온실가스 감축목표(NDC) 실현을 뒷받침하기 위한 핵심 정책 도구다.

장기적으로는 2050년까지 탄소중립 달성을 위해, 탄소 배출을 최소화하고 나머지 배출량을 흡수하는 기술적·자연적 수단을 강화하고 중기적으로는 2030년까지 온실가스를 2018년 대비 40% 감축한다는 목표를 체계적으로 지원한다. 지속 가능성 측면에서 본다면 온실가스 배출의 정량적 분석을 기반으로, 저탄소 기술 및 친환경 산업 전환을 위한 지속 가능한 재정 운용 체계를 구축한다.

국가 온실가스 감축목표

3.2. 예산 집행 과정에서의 감축 고려

예산 집행 과정에서는 모든 사업이 온실가스 배출에 미치는 영향을 사전에 평가하고, 온실가스 감축을 촉진하는 방향으로 조정하는 체계적 절차를 따른다. 우선 사업별 온실가스 영향을 분석한다. 모든 정부 예산 사업을 대상으로 온실가스 배출 또는 감축에 미치는 영향을 평가한다. 또한 예산 편성 기준도 마련한다. 온실가스 감축 기여도가 높은 사업에는 예산을 우선 배정하고, 배출량이 증가할 가능성이 있는 사업은 보완 계획을 요구하거나 재검토합니다. 마지막으로 성과 평가를 강화한다. 예산 집행 후에도 감축 실적을 모니터링하여, 기후 목표 달성에 대한 기여도를 정기적으로 점검한다.

3.3. 부문별 감축 목표

온실가스 감축인지 예산제는 주요 배출 부문별로 특화된 감축 목표를 설정하고, 부문별 정책을 예산과 연계해 추진한다.

가장 먼저 산업 부문에서는 고탄소 제조 공정을 탈피하고, 에너지 효율화 및 친환경 기술 도입을 지원하는 사업에 중점적으로 투자한다. 예시로는 철강·화학산업의 저탄소 전환 기술, 탄소포집·활용·저장(CCUS) 기술 개발이 있다.

철강·화학산업의 저탄소 전환 기술

교통 부문에서는 내연기관차를 줄이고 전기차, 수소차 등 친환경 교통수단 보급을 확대하며, 대중교통 시스템을 강화한다. 예시에는 전기차 충전소 확대, 친환경 버스 및 철도 시스템 구축이 있다.

에너지 부문에서는 석탄발전소 폐지와 함께 재생에너지 확대에 투자하며, 분산형 에너지 시스템과 에너지 저장 기술을 지원한다. 예시로는 태양광 및 풍력 발전 시설 투자, 에너지 효율 개선 사업 등을 들 수 있다.

4. 운영 원칙과 방법

4.1. 감축 인지 예산의 편성 기준

온실가스 감축인지 예산의 편성 기준은 다음과 같은 원칙에 기반하여 설정된다.

1. 온실가스 배출 영향 분석: 각 예산 사업이 온실가스 배출에 미치는 영향을 사전에 정량적·정성적으로 분석한다. 이를 통해 온실가스 감축에 긍정적 영향을 미치는 사업을 선별한다.

2. 감축 효과 우선순위: 온실가스 배출 감축 기여도가 높은 사업을 우선적으로 선정하고, 저탄소 전환이 필요한 사업에는 보완 대책을 포함하도록 예산 편성 지침을 수립한다.

3. 투명성 및 책임성 확보: 예산 편성과정 및 배정 기준을 명확히 공개하여 정책의 투명성을 확보하고, 부처별로 책임성을 강화한다. 이는 정책 신뢰도를 높이는 중요한 요소다.

4. 정합성 및 통합성 유지: 온실가스 감축 목표와 예산 정책 간의 정합성을 유지하며, 각 부처의 감축 계획이 국가 전반의 감축 목표와 통합적으로 연계될 수 있도록 설계한다.

4.2. 온실가스 배출량 추정 및 평가 방법

온실가스 배출량의 추정 및 평가는 체계적이고 과학적인 방법론에 따라 진행된다.

1. 기준선 설정: 각 예산 사업의 시행 이전 상태를 기준선으로 설정하여, 사업 시행 후 배출량 변화를 비교할 수 있도록 한다. 기준선 데이터는 기존의 국가 온실가스 인벤토리 및 과거 배출 통계에 기반한다.

2. 배출 인벤토리 작성: 부문별(에너지, 산업, 농업, 폐기물 등) 온실가스 배출량을 정리한 인벤토리를 작성하고, 이를 바탕으로 각 사업의 배출 특성과 감축 잠재력을 파악한다.

3. 모델링 및 예측 시뮬레이션: 정책 시행으로 인한 배출 변화량을 예측하기 위해, 컴퓨터 모델링 및 시뮬레이션 기법을 활용한다. 이를 통해 사업별, 부문별, 지역별 감축 효과를 정밀하게 예측한다.

4. 정량적 평가 도구 활용: 배출량 감축 효과를 측정하기 위해, 국제적으로 통용되는 평가 도구(예: IPCC 가이드라인 기반 계산 툴)를 사용하여 추정치를 검증한다.

5. 주기적 검토 및 업데이트: 온실가스 배출량 추정 및 평가 기준을 정기적으로 검토하고, 최신 과학적 연구와 기술 발전을 반영하여 지속적으로 업데이트한다.

4.3. 부처별 예산 집행 시 감축효과 측정 방법

부처별로 예산 집행 과정에서의 감축 효과를 측정하기 위해 다음과 같은 접근법을 채택한다.

1. 부처별 성과지표 설정: 각 부처는 온실가스 감축 기여도를 측정할 수 있는 구체적 성과 지표를 설정한다. 예를 들면 산업부에서는 저탄소 제조 공정 비율, 탄소포집·활용·저장(CCUS) 도입 비율을 성과지표로 설정한다. 또한 에너지부에서는 재생에너지 발전량 비중, 석탄발전소 감축 수를, 교통부에서는 전기차 보급률, 친환경 대중교통 이용률을 성과지표로 설정한다.

2. 실시간 모니터링 시스템 구축: 부처별로 온실가스 배출량을 실시간으로 측정할 수 있는 모니터링 시스템을 도입하여 데이터 수집과 관리의 효율성을 높인다.

3. 정량적 및 정성적 평가 병행: 정량적 평가로는 배출량 감소치나 에너지 효율 개선율 등 측정 가능한 데이터를 기반으로 한 평가를 하고 정성적 평가로는 기술 도입의 촉진 효과, 제도 개선을 통한 파급효과 등 정량적 평가로는 부족한 부분을 보완한다.

4. 부처 간 협업 체계 강화: 부처 간 협력을 통해 중복되는 사업을 방지하고, 통합적인 감축 목표 달성을 위한 조정 시스템을 마련한다.

5. 성과 피드백 및 개선: 예산 집행 결과를 기반으로 성과를 분석하고, 필요시 예산 편성 및 사업 방향을 조정한다. 이는 정책의 효율성을 높이고, 감축 목표 달성을 지원한다.

6. 성과 공개 및 검증: 각 부처는 감축 효과를 정기적으로 보고하고, 이를 외부 전문가 및 시민단체가 검증할 수 있도록 공개한다. 이를 통해 정책의 신뢰성과 수용성을 확보한다.

5. 주요 실행 방안과 성과 평가

5.1. 부문별 예산 항목과 감축 계획

온실가스 감축 목표 달성을 위해 주요 배출 부문별로 구체적인 예산 항목과 감축 계획을 수립한다.

산업 부문

예산 항목: 저탄소 제조 공정 도입 지원, 탄소포집·활용·저장(CCUS) 기술 개발, 에너지 효율화 설비 투자 보조금

감축 계획: 고탄소 산업(철강, 석유화학 등)의 배출 저감을 위한 기술 개발에 중점 투자, 중소기업을 대상으로 에너지 절감 기술 도입을 지원

에너지 부문

예산 항목: 재생에너지 발전 시설 구축, 전력망 고도화, 석탄발전소 폐쇄 보상금

감축 계획: 2030년까지 재생에너지 발전 비율을 30% 이상으로 확대,기존 석탄발전소를 단계적으로 폐쇄하고, 이를 대체할 청정에너지 기반 전력망 구축

교통 부문

예산 항목: 전기차·수소차 구매 보조금, 충전 인프라 구축, 대중교통 전환 지원

감축 계획: 2030년까지 전기차 보급률 30% 달성, 친환경 대중교통 시스템 구축과 대중교통 이용률 증대 캠페인 시행

전기차·수소차 구매 보조금

5.2. 예산 감축 성과 연계 메커니즘

온실가스 감축인지 예산제의 실효성을 높이기 위해 감축 성과와 예산 지원을 연계하는 메커니즘을 도입한다.

1. 성과 기반 예산 배정: 각 부처 및 지자체가 감축 목표를 달성한 정도에 따라 차년도 예산을 차등 배정한다. 감축 효과가 우수한 부문에는 추가 예산을 배정하여 동기를 부여한다.
2. 성과 모니터링 및 피드백: 온실가스 감축 성과를 주기적으로 모니터링하여, 예산 집행 과정에서 발생하는 문제점을 식별하고 이를 해결하기 위한 피드백을 제공한다.
3. 성과 평가 지표 개발: 정량적 지표(예: 온실가스 감축량, 에너지 효율 개선율)와 정성적 지표(정책의 지역사회 수용성, 기술 도입 효과 등)를 종합적으로 활용하여 감축 효과를 평가한다.
4. 성과 공개 및 투명성 확보: 각 부처와 지자체의 감축 성과를 정기적으로 공개하여, 국민과 이해관계자들이 정책 결과를 확인할 수 있도록 한다.
5. 성과 공유 및 확산: 우수 사례를 다른 부처나 지자체와 공유하여, 성공적인 정책 모델이 전국적으로 확산될 수 있도록 지원한다.

5.3. 예산 집행 후 온실가스 감축 실적 평가

예산 집행 이후, 온실가스 감축 실적을 체계적으로 평가하여 사업의 효과성을 분석한다.

우선적으로 성과 지표 기준 평가에는 정량적 지표와 정성적 지표가 있다. 정량적 지표는 감축된 온실가스 배출량(톤 CO₂e), 에너지 소비 감소율, 재생에너지 사용 비율 등을 뜻하며 정성적 지표는 정책의 사회적 수용성, 기술 발전 기여도, 정책의 지속 가능성을 뜻한다. 또한 실시간 모니터링 시스템과 부처별 보고서를 통해 감축 성과 데이터를 수집한다. 필요 시 제3자의 검증을 통해 데이터의 신뢰성을 강화한다. 마지막으로 사업별, 부문별 실적을 초기 목표와 비교하여 달성률을 평가한다. 그렇게 예산 투입 대비 감축 효과의 비용 효율성을 분석한다.

6. 사례 분석

6.1. 해외 사례

독일: 독일은 국가 지속 가능 발전 전략(National Sustainable Development Strategy)에 온실가스 감축 목표를 포함하고, 이를 예산과 연계한다. 또한 재생에너지법(EEG)을 통해 재생에너지 발전 확대를 지원하며, 각 부문별 감축 성과를 주기적으로 평가한다. 마지막으로 연방 정부와 지방정부 간 협력을 통해 감축 목표를 효과적으로 분배하고, 성과 관리 체계를 강화한다.

프랑스: 프랑스는 기후 에너지법(Climate Energy Law)에 따라 탄소 예산을 도입하고, 이를 통해 예산 사업이 기후변화 목표에 부합하는지 검토한다. 또한 교통 부문에서 전기차 인프라 확대와 친환경 대중교통 개선 사업을 적극 추진하여 큰 성과를 거두었다.

스웨덴: 스웨덴은 탄소세를 적극 활용하여 탄소 배출을 줄이고, 이를 통해 확보된 재원을 친환경 기술과 재생에너지 개발에 투자한다. 탄소중립 목표를 법제화하여 모든 예산 사업이 기후 목표와 일치하도록 강제하고 있다.

스웨덴 탄소세 도입

6.2. 국내 선도 지자체 및 부처의 사례

서울특별시: 서울시는 "2050 온실가스 감축 목표"를 설정하고, 그린 뉴딜 정책을 통해 전기버스 도입, 공공건물 에너지 효율화 등 다양한 감축 사업을 진행하고 있다. 또한 시민 참여 프로그램을 운영해 가정 및 기업의 에너지 소비 절감 캠페인을 성공적으로 확산시켰다.

2050 온실가스 감축

전라남도: 전라남도는 재생에너지 중심지로 탈바꿈하기 위해 대규모 태양광 및 풍력 발전 프로젝트를 추진하고 있다. 지역 주민과 협력하여 에너지 전환 사업의 수익을 지역사회에 환원하는 모델을 운영 중이다.

7. 예상 효과 및 한계

7.1. 기대되는 정책 효과

1. 온실가스 감축: 온실가스 감축인지 예산제는 재정 운영 과정에서 탄소 배출 저감 효과를 최우선적으로 고려하여, 국가 온실가스 배출량을 효과적으로 줄이는 데 기여한다. 재생에너지를 전환하고 친환경 교통 시스템 구축 등을 통해 탄소중립 목표를 실현할 수 있는 기반을 제공한다.
2. 에너지 효율성 증가: 감축 효과가 높은 사업에 재정을 우선 배분함으로써 에너지 효율성이 높은 기술 및 인프라 개발을 촉진한다. 산업 및 건물 부문에서의 에너지 효율 개선으로 경제적 비용 절감도 기대된다.
3. 기후위기 대응 능력 강화: 모든 부문에서 온실가스 배출 영향을 고려한 정책 시행으로 기후변화 대응 정책의 일관성과 실효성이 강화된다. 지자체 및 민간 부문의 참여를 유도하여 기후위기에 대한 사회적 공감대를 확산시킨다.
4. 경제적 기회 창출: 친환경 산업과 기술 개발에 대한 투자가 증가하며, 녹색 일자리 창출과 지속 가능한 경제 성장으로 이어질 가능성이 높다.

7.2. 예산제 운영의 한계 및 문제점

1. 평가 체계의 복잡성: 온실가스 배출량 감축 효과를 정확히 측정하기 위한 평가 체계가 복잡하고, 평가 과정에서 시간과 비용이 많이 소요될 수 있다. 특히 데이터 부족과 부문별 감축 효과의 정량화 어려움이 문제가 될 수 있다.
2. 부처 간 협력 부족: 각 부처가 독립적으로 사업을 추진함에 따라, 부처 간 협업이 부족하거나 중복 사업이 발생할 가능성이 있다. 협력 부족은 정책의 비효율성과 감축 목표 달성의 저해 요인으로 작용할 수 있다.
3. 지자체 역량의 불균형: 재정 및 기술적 역량이 부족한 지자체는 감축인지 예산제를 효과적으로 운영하지 못할 가능성이 있다. 지역 간 역량 차이는 감축 목표 달성에 있어 비대칭적 결과를 초래할 수 있다.
4. 민간 부문 참여 부족: 민간 기업과 시민사회의 참여가 미흡할 경우, 온실가스 감축 목표의 전반적인 실현 가능성이 낮아질 수 있다.

7.3. 개선 방안 및 대안

1. 평가 체계 개선: 국제적으로 검증된 평가 도구를 적극 도입하고, 각 부문별 특성에 맞춘 간소화된 평가 기준을 개발한다. 더불어 전문가와의 협업을 통해 평가 체계의 효율성과 신뢰성을 강화한다.
2. 부처 및 지자체 간 협력 강화: 중앙정부가 조정 역할을 맡아 부처 및 지자체 간의 협력을 촉진하며, 공동 목표 설정과 자원 배분을 체계화한다. 또한 협력 우수 사례를 발굴하고 이를 전국적으로 확산시킨다.
3. 지자체 지원 확대: 기술적, 재정적 지원을 통해 역량이 부족한 지자체도 효과적으로 참여할 수 있도록 유도하고 지역 특성을 반영한 맞춤형 감축 계획을 지원한다.
4. 민간 참여 유도: 인센티브 제공을 통해 기업의 자발적 감축 노력을 장려하며, 시민 참여 캠페인을 통해 사회적 동참을 유도한다.

8. 관련 법·제도 및 정책 연계

8.1. 탄소세, 배출권 거래제와의 연계

1. 탄소세와의 연계: 온실가스 배출량 감축을 가속화하기 위해 탄소세 수익을 감축인지 예산제에 활용한다. 세수로 조성된 기금을 친환경 산업 육성, 에너지 전환 사업, 기술 개발 등에 배분하여 실질적인 감축 효과를 높인다.
2. 배출권 거래제와의 연계: 배출권 거래제에서 확보된 배출 데이터를 기반으로 부문별 감축 효과를 정밀히 분석하고, 예산 편성 시 이를 참고 지표로 활용한다. 배출권 거래제와 감축인지 예산제를 통합적으로 운영하여 시장 기반 감축 메커니즘과 정책 기반 감축 메커니즘의 시너지를 창출한다.

8.2. 녹색금융 및 지속가능경영과의 협업 방안

녹색금융 활성화: 감축인지 예산제를 운영하는 과정에서 녹색금융과 연계해 친환경 사업 투자 재원을 확대한다. 은행, 투자기관과 협력하여 감축 사업에 대한 저리 대출 및 보조금을 제공하며, 민간 투자를 유도한다.

녹색금융활성화

지속가능경영 협력: 민간 기업의 ESG(환경·사회·지배구조) 경영과 감축인지 예산제를 연계하여, 기업이 자발적으로 감축 목표에 기여하도록 유도한다. ESG 지표를 활용해 기업의 감축 성과를 평가하고, 우수 기업에 인센티브를 제공한다.

공공-민간 파트너십 구축: 정부와 민간 기업 간 협력을 통해 탄소중립 목표를 달성하기 위한 공동 프로젝트를 추진한다. 예시로는 민관 공동 태양광 발전소, 탄소중립 산업단지 조성 등이 있다.

탄소중립 산업단지