재정주민투표제도

재정주민투표제도 개요

재정주민투표제도는 지방자치법에서 규정하고 있는 주민투표제도의 일환으로 예산 이상이 필요한 대규모 투자사업을 주민투표에 부칠 수 있도록 하는 제도이다. 현재 「주민투표법」에서 ‘지방자치단체의 예산회계계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세·사용료·수수료·분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사형{제7조 2항 3호)’을 주민투표의 대상에서 제외하고 있으나 제주특별자치도의 경우 특례조항을 두어, 도조례로 정하는 예산 이상이 필요한 대규모 투자사업을 주민투표에 부칠 수 있도록 정하고 조례로 위임하고 있어 제주특별자치도를 중심으로 시행 중에 있다. 해당제도의 투표대상은 계획 기간 내 투자되는 단일투자사업의 총사업비중 제주자치도에서 부담하는 금액이 1 천억원 이상 소요되는 대규모 투자사업이다. 주민투표의 실시요건은 주민투표청구권자 총수의 50분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위로서 주민투표 실시를 위해 서명하여야 하는 주민의 수를 주민투표청구권자 총수의 12분의 1로 정하고 있다. 다만 재정사업에 대한 주민투표(financial referendum)의 경우, 제주특별법 특례조항에서도 대규모 재정사업 (1 천억원 이상)으로 대상을 제한하여 실효성이 낮은 상황에 있다. 따라서 재정주민투표를 활성화하기 위해 특별법에서 허용한 수준인 1/50으로 주민투표청구 주민수를 낮출 필요가 있으며 총 사업비 500 억 이상인 투자사업에 대해 중앙의뢰 투자심사를 면제하고 재정주민투표를 통하여 사업을 결정하는 방법, 주민생활에 밀접한 세율조정, 지방세감면 등에 관련된 사항도 재정주민투표의 대상으로 추가 등 재정주민투표의 대상인 대규모 투자사업의 규모를 조례를 개정하여 하양 조정할 필요가 있는 상황이다. 또한 재정주민투표의 대상을 정함에 있어서 재정주민투표의 남발을 방지하기 위하여 의무적 투표대상과 임의적 투표대상으로 구분하여 운영할 필요가 있는 것으로 나타났다 .

외부링크

• 네이버 지식백과: 주민투표 (지식백과 내 이해하기 쉽게 쓴 행정학용어사전)

근거법령

• 지방자치법: 공포일 2023.03.21 시행일 2023.09.22
• 제18조(주민투표) ① 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다. ② 주민투표의 대상ㆍ발의자ㆍ발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.

• 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (약칭: 제주특별법): 공포일 2023.04.18 시행일 2023.10.19

제28조(주민투표에 관한 특례) ① 도지사는 「주민투표법」 제7조제2항제3호 및 제3호의2에도 불구하고 도조례로 정하는 예산 이상이 필요한 대규모 투자사업은 주민투표에 부칠 수 있다.

• 제주특별자치도 주민투표 조례
• 제4조(주민투표의 대상) ② 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 한다) 제28조제1항에 따라 법 제7조제2항제3호 및 제3호의2의 규정에도 불구하고 계획 기간 내 투자되는 단일투자사업의 총사업비 중 제주자치도에서 부담하는 금액이 1천억원 이상 소요되는 대규모 투자사업에 대하여는 주민투표에 부칠 수 있다.

연혁

• 2006년: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법)」 제정, 재정주민투표제도 조항 도입

해외사례

• 미국: 미국의 주 및 지방정부는 전 세계에서 재정주민투표가 가장 잘 발달된 나라이다. 미국의 주 및 지방정부에서 재정주민투표 도구로 사용되어 지고 있는 제도는 공재발행승인 주민투표제도(bond referendwn)이다. 공재발행승인 주민투표제도는 주 및 지방정부에서 사회간접자본 투자비용을· 조달할 때, 대상사업의 승인에 대하여 주민들의 동의를 얻어야만 대상 사업을 수행할 수 있는 시스템을 갖추고 있다. 현재 미국의 거의 모든 주에서는 주정부의 헌법과 법률이 금지하지 않는 한도내에서 산하 지방자치단체들이 해당 자치단체들의 결정에 따라 조세, 사용료, 수수료 자주세원의 세목과 세율을 스스로 정할 재정자율권을 부여하고 있다. 자치단체장을 중심으로 한 정부위원회(governing board) 에서 공채 발행 대상사업을 결정하면, 대부분의 주에서는 주의 사업이 경우 주의회의 승인을, 시의 사업인 경우 해당 시의회의 승인을 요구함 보통 재적의원 과반수의 참석과 참석의원의 과반수 이상의 찬성으로 결정된다. 주 및 시의회에서 공채발행 승인이 이루어지면, 주지사나 자치단체장은 공재발행건을 주민투표에 회부할 수 있다. 개별 자치단체에서 공재발행은 보통 몇 개의 대상 사업을 투표에 포함하는 것이 보통이다. 상정한 건들이 주민승인 투표에서 성공적으로 통과되면, 집행부는 적절한 시기에 승인된 사업을 위한 공채를 설계하고 발행하여 집행하는 순서를 거치게 된다.
• 스위스: 스위스는 연방국가원리에 기반한 직접민주주의적 요소로서의 재정주민투표제도를 운영중이다. 재정에 관한 주민투표 사항은 일반적으로 주헌법 및 주게마인데법, 게마인데 조직조례(기본조례)에 주민투표 요건 가운데 하나로 규정되며(필수적 주민투표)， 대부분 일정 기준액 이상의 재정지출이 예상되는 경우 주민투표를 시행할 수 있다고 규정하여 레퍼렌덤의 성격을 갖고 있다. 연방국가적 특성에 따라 재정주민투표는 주와 게마인데의 주요 재정결정사항 둥에 관해 주민들의 직접적인 의견을 묻는 직접민주주의적 제도를 의미하여, 주와 게마인데의 자치권을 실현하는 기반을 의미한다. 현재 연중 연방헌법 및 주헌법, 주게마인데법이 정한 투표사항이 발생한 경우에는 언제든 투표가 개시될 수 있어, 상시적으로 연방과 주, 게마인데의 재정결정사항에 대해서 주민투표가 이뤄지고 있다. 스위스 연방헌법은 연방직접세의 최고세율을 헌법에 규정하고 있으며(스위스연방헌법 제 128조), 이를 개정하는 것은 연방헌법 개정을 요하므로 국민과반수의 찬성이 필요하여(주투표 필수, 주의 의무적 주민투표), 이에 대한 단위세액의 변경은 연방법률의 개정을 필요로 한다. 연방세액 변경에 관한 연방법 개정사항은 이후 주 및 게마인데의 단위세액변경으로 이어지므로 주의 지방세법 개정을 요하게 되며, 주헌법에 따라 일부 주에서는 이를 주민투표사힝(필수적 또는 임의적 주민투표)으로 정하고 있기도 하다. 현재까지 재정에 관한 주민투표는 1) 조세개혁 및 고령 연금 재정 (STAF) 에 관한 연방법률에 대한 투표(임의적 주민투표), 2) 2021년 신규 재정규정 관련 투표 (연방직접세 및 법 인세 관련)（필수적 주민투표) 3) 부동산소득세(Grundstuckgewinnsteuer) 관련 투표(취리히주 주민투표, 검색일, 2019. 08. 20.를 모두 포함하여, 총 3건 수행되었다.

연구동향

• 안성호(2001)의 연구는 '대의제 실패'에 대한 보완 또는 보완 제도로서 주민투표의 의의를 강조하며 법 제정을 촉구하고자 하였다. 또한 본격적인 주민투표제도의 도입을 위해 필요한 관련 지식과 정보를 탐색하고자 하였다. 첫째, 본 논문은 대의민주주의의 맥락에서 지방주민투표에 대한 이론적 논거를 살펴보았다. 둘째, 미국 주, 스위스 등의 적용 사례를 바탕으로 지방 주민투표의 특징과 기능, 유형에 대해 살펴보았다. 셋째, 이 논문은 청원 절차, 서명 수집 및 수, 선거인단 구성, 주민투표 결과 결정 등 지방 주민투표 제도를 설계하는 데 있어 중요한 쟁점들을 논의하였다. 마지막으로 지방 주민투표 제도의 성공적인 도입과 실질적 활용을 위해 필요한 개혁 과제를 심의하였다.
• 오수길과 류일환(2018)의 연구는 은평구 주민참여예산제도 운영을 중심으로 주민참여예산위원과 공무원을 대상으로 한 설문조사와 FGI를 통해 그간의 성과와 한계, 그리고 대안을 모색하고자 하였다. 특히 주민이 폭넓게 참여하면서도 충분한 논의를 통해 의견을 모아가는 숙의민주주의 방식을 결합시킬 필요성을 제기하고 몇 가지 제도 개선 방안을 제시한다. 설문조사와 FGI를 통해 포착할 수 있었던 인식은 주민참여예산제도의 ‘참여’가 형식적인 개방에 머무르지 않고 실질적인 참여를 보장하는 것이어야 한다는 점이었다. 이는 ‘예산’ 자체보다 참여 기회의 보장이라는 직접민주주의 제도로서의 의미가 더 크다는 인식이라고 할 수 있는 바, 참여의 의의를 제고할 수 있는 숙의민주주의의 접목이 필요함을 보여주는 것이다. 숙의과정은 주민참여예산제도의 운영을 내실화 할 뿐만 아니라 사업의 질을 제고하여 공공성을 확보하는 데도 기여할 수 있을 것으로 기대되었다.
• 윤성현(2017)의 연구는 2004년에 별도로 주민투표법이 제정되면서 주민의 직접참여제도를 마련했으나 현실적으로 시행건수는 8건에 불과하고, 그마저도 주로 주민투표법 제8조에 의해 도입된 국가정책 주민투표의 사안이 대부분이라 비판적으로 검토하였다. 분석결과, 국가정책을 시행하는 과정에서 지역주민들의 의사가 주민투표제도라는 민주적 절차를 통해서 표출되기에 이르렀다면, 이는 중앙정부도 그만큼 엄중한 의미로 받아들이는 것이 타당하였다. 단순히 중앙정부가 국가정책 주민투표를 시행하여 자신들이 편리한 시기에, 편리한 형식을 통해 국가행정을 정당화하는 수단으로 이용하려고 한다면 이는 해당지역 주민들과의 직접적인 갈등은 물론이고, 다른 지역 주민들에게도 중앙정부를 불신하게 만드는 요인이 될 것이었다. 따라서 국가정책 주민투표를 단순히 국가의 행정절차의 ‘과정’으로만 이해할 것이 아니라, 지역주민의 민주적 ‘결정’이라는 점을 중요하게 고려할 필요가 있다. 이러한 관점에서 현행 국가정책 주민투표제도는 향후 민주적 관점을 더 적극적으로 고려하여, 주민참여를 더욱 확대하고, 나아가 그러한 참여가 지역이기주의에 매몰되지 않고 숙의절차를 통해 공익을 실현하는데 더욱 적합하게 제도화될 수 있도록 헌법정책상 보완이 이루어져야 하였다.
• 정창훈(2012)의 연구는 미국의 주 및 지방정부에서 활용하고 있는 공채발행 승인주민투표제도 (bond referendum)를 분석하고, 우리나라에서 지방재정건전화와 직접재정민주주의 실현을 위한 도구로서 미국식 공채발행승인 주민투표제도로 발전하기 위한 중간단계로서 가칭 "사업승인" 주민투표 제도의 도입방안을 설계하였다. 탄력세율 이용과 연계한 사업승인 주민투표제도는 자치단체장에 의한 일방적인 선심성, 낭비성, 전시성 사업을 방지하고 지방서비스의 조세가격 기능을 일정부분 회복하며, 재정직접민주주의를 실현키 위한 현실적이며 실현가능한 방안이었다.
• 홍근석(2019)의 연구는 우리나라의 재정책임성 제도 및 주요 국가 사례를 분석하였다. 분석결과에 따르면, 우리나라와 같이 이전재원 중심으로 지방재정이 운영되어 온 경우 지방자치단체의 재정책임성을 확보하기 어려웠다. 중앙정부 이전재원에 대한 의존도가 높을 경우 지방의 의사결정자와 지역 주민들은 자신들의 재원을 비효율적으로 사용하는 행태를 나타내기 쉽다. 자체재원을 효율적으로 사용하기 위한 경험 및 역량이 부족한 우리나라 지방자치단체의 경우 증가한 재정자율성에 상응하는 재정책임성을 담보하기 어려울 수 있다. 따라서 지방자치단체의 재정책임성을 담보할 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위한 노력이 필요할 것으로 보였다.

참고문헌

• 안성호. (2001). 주민투표법 제정의 논거와 개혁과제. 한국사회와 행정연구, 12(1), 3-20.
• 윤성현. (2017). 국가정책 주민투표제도에 관한 헌법정책론-참여․ 숙의민주주의 이론을 중심으로. 공법학연구, 18(3).
• 오수길, & 류일환. (2018). 주민참여예산제 운영에서의 숙의민주주의 접목 방안 연구: 서울특별시 은평구 사례를 중심으로. 한국지방자치학회보, 30(4), 85-111.
• 정창훈. (2012). 우리나라 지방정부의 사업승인 주민투표제도 (project referendum) 도입방안에 관한 연구. 한국정책학회 동계학술발표논문집, 2012, 433-468.
• 홍근석. (2019). 지방자치단체의 재정책임성 제고방안: 주요 국가 사례를 중심으로. 한국지방재정학회 세미나자료집, 225-254.