정부간관계 모형

1. 개념 및 의의

1.1. 정부 간 관계

정부 간 관계(IGR : Inter-Government Relationship)란 한 나라 내에 있는 중앙정부와 지방정부 사이의 교환과 결합 관계를 의미한다.

종래 중앙정부-지방정부 관계가 집권, 분권 개념에 중점을 두었던 반면에 근래에는 기능적 상호의존 개념으로 전환되고 있다.

지방정부의 자율성과 제약에 초점을 둔 정치적 접근은 2000년대 들어 공공관리론, 거버넌스 논의와 함께 정부 간 관리(Inter-Governmental Management)로 변화하고 있다.

2. 관련 이론

2.1. D. Wright의 정부 간 관계 모형

가. 모형의 구분

Wright(1978)는 연방제 국가의 중앙-지방관계를 세 가지 모형으로 분류하고 있다. 연방정부, 주정부, 지방정부의 관계를 분리권한모형, 내포권한모형, 중첩권한모형으로 구분하고 있다.

모형	설명
분리권한모형 (separated-authority model)	분리권한모형, 분리권위형, 동등권위형, 독립형 등으로 불린다. 연방정부와 주정부가 동등한 권한을 가지고 있고 지방정부는 주정부에 소속되는 관계를 지칭한다. (지방정부가 주정부에 소속되지 않고 독립적인 경우에도 분리권한모형으로 본다.) 이 모형은 연방정부와 주정부는 독자적인 사무와 대등한 권한을 가진 독립적인 존재로서 상호 협력하거나 의존할 필요성이 거의 없다는 점을 강조한다.
내포권한모형 (inclusive-authority model)	내포권한모형, 포괄권위형, 종속형 등으로 불린다. 주정부가 연방정부에 종속되고 지방정부는 주정부에 종속되는 관계를 지칭한다. 이 모형에서 정부 간 관계는 수직적인 지배복종관계로서 하급정부(주정부와 지방정부)는 상급정부에서 결정한 정책을 단순히 집행하는 대리인의 지위를 갖는다.
중첩권한모형 (overlapping-authority model)	중첩권한모형, 중첩권위형, 상호의존형 등으로 불린다. 분리권한모형과 내포권한모형의 중간에 위치하는 형태로서 연방정부, 주정부, 지방정부는 서로의 독자성과 자율성을 존중하면서 상호의존적인 관계를 유지한다는 것이다. 즉 연방정부, 주정부, 지방정부 모두 제한된 권한을 가지고 있으며, 특정 정부가 배타적인 권한을 행사하는 영역이 크지 않다는 점을 강조한다.

나. 세 모형에 대한 재검토

• 내포권한모형은 현실적으로 나타나기 어려운 모형으로 사료된다. 연방제 국가에서 연방과 주정부는 상대적인 우월관계를 유지할 수 있겠지만 어느 쪽이 다른 쪽을 완전히 지배하거나 종속하기는 어려울 것이기 때문이다.

• 분리권한모형 또는 대등권한모형은 연방제 국가에서 어느 정도 가능할 수 있을 것이다. 실제 미국의 역사에서도 초기에는 이러한 대등권한에 기초한 모형들이 제시되기도 하였다. 그러나 최근의 미국을 살펴보면 연방정부와 주정부의 관계가 완전히 분리되거나 독립되어 있다는 주장은 받아들이기 어렵다.

• 중첩권한모형은 이론적으로나 현실적으로 가장 실현가능성이 높은 모형이라고 할 수 있다. 어떤 연방제 국가에서든 연방과 주정부의 권한영역을 완전히 독립적으로 설계하기는 어렵고, 당초 독립적으로 설계한 경우에도 현실적 필요에 의해 협력적 권한영역을 설정할 수 밖에 없기 때문이다. 그러나 중첩권한모형도 현실의 연방-주정부 관계를 정확하게 반영하기 어려울 것으로 사료된다. 즉 상호의존관계에서도 연방 또는 주 정부의 우위가 있을 수 있기 때문이다.

2.2. Elcock의 정부 간 관계 모형

Elcock의 모형은 단방제 국가를 대상으로 한다.

중앙-지방 관계를 대리인모형, 동반자모형, 상호의존모형으로 구분하고 있다.

가. 모형의 구분

모형	설명
대리인모형	중앙-지방간 일방적, 지시적, 수직적 관계를 묘사하며, 지방정부는 중앙정부의 정책을 단순히 집행하는 대리인으로서 자원이나 능력 면에서 중앙정부에 일방적으로 의존한다는 것이다.
동반자모형	중앙과 지방이 국정의 파트너로서 서로 동등한 권한과 의무를 지는 관계를 갖는다고 묘사한다. 지방정부는 권한과 자원(인적 자원과 재원) 면에서 중앙정부와 대등한 지위를 누리고 있으며, 중앙의 통제에 대해서도 수용여부를 독자적으로 결정한다는 것이다.
상호의존모형	중앙과 지방이 서로 독자적인 권한을 가지고 있지만 어느 한쪽이 지배적인 지위를 누리지 못하고 서로 협력하고 의존하는 관계를 형성한다고 주장한다.

나. 모형에 대한 재검토

• 단방제 국가에 대한 대리인모형은 지방자치제를 실시하고 있는 국가에서는 존재하기 어려운 모형일 것이다. 중앙정부와 지방정부 사이에서 어느 쪽이 다른 쪽을 완전히 지배하거나 종속하기는 어려울 것이기 때문이다.

• 단방제 국가에 대한 동반자모형도 실현되기 어려울 것이다. 단방제 국가의 중앙-지방관계는 연방제 국가의 연방-주정부 간 관계에서 상정되는 상호 배타적이고 독립적인 관계를 유지할 수 없기 때문이다.

• 단방제 국가에서도 중앙정부는 국가정책의 효과적인 집행을 위해서는 지방정부의 자원에 의존할 수밖에 없기 때문에 전략적인 상호의존관계를 유지할 수밖에 없다는 점에서 상호의존모형이 설명력을 가질 것이다.

2.3. Rhodes의 전략적 협상관계 모형

Rhodes(2018)는 정부간 관계에 대해 권력과 의존의 개념을 제시하였다. 정부간 관계는 정부가 필요 혹은 동원이 가능한 자원을 중심으로 접근해야한다고 주장하고 있다.

Rhodes는 조직의 자원이 부족하고, 조직의 목적을 달성하기 위해서 조직간 자원 교환을 통해서 상호의존화될 수 있다고 제시하고 있다(최창호･강형기, 2016; Rhodes, 2018; 구주영, 2022, 재인용).

3. 참고문헌

1. 김미현&최현덕&정명은(2015), 정부 간 관계 연구경향성과 향후 과제
2. 구주영(2022), 정부간 분쟁조정제도와 협력제도가 정부간 관계와 정부간 협력에 미치는 영향:중앙 공무원과 지방 공무원의 비교를 중심으로
3. 한국행정연구원, 2008: 16-21; 김미현&최현덕&정명은(2015), 정부 간 관계 연구경향성과 향후 과제, 재인용
4. Elcock, Howard(1994), Local Government: Policy and Management in Local Authorities, London: Routlegde
5. 하혜수&진성만 (2019), 우리나라의 중앙-지방관계 분석 -제도･조정양식･자원의 관점에서-
6. Wright, Deil S.(1978), Understanding Intergovernmental Relations, MA: Duxbury Press.

같이 보기

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