정책의창

정의

Kingdon의 정책의 창 이론은 정책과정 중 의제설정 과정에 대한 이론이다. ‘정책의 창’은 '정책주창자들이 그들의 관심대상인 정책문제에 주의를 집중시키고, 그들이 선호하는 대안을 관철시키기 위해서 열리는 기회'로 정의된다. 정책주창자들은 그들이 선호하는 정책대안을 준비해 놓고 그들의 주 관심대상인 정책문제가 부상하기를, 그들에게 유리한 정치적 분위기가 조성되기를 기다린다. 이 정책의 창은 예산심의나 국정감사와 같이 예측이 가능하도록 정해진 일정에 열리기도 하고 예측할 수 없는 정치적 사건에 의해 열리기도 한다. 따라서 정책 주창자들이 정책문제의 정의, 정책대안의 내용 등을 준비해 놓고 정책의 창이 열리기를 기다려야 한다.

내용

정책의 창이 열리는 이유

정책의 창은 정책과정의 세 줄기- 문제줄기(problems streams), 정치줄기(political streams), 정책줄기(policy streams)- 중에서 정치줄기의 변화에 의해 열리는 경우가 가장 많다. 정권교체, 의회 내의 정당 의석 변경, 시민의 여론변동 같은 정치줄기의 변화가 정부고위관료나 의사결정과정에 가까운 사람들로하여금 새로운 정책문제에 주의를 기울이게 함으로써 새로운 정책의 창이 열리게 된다.

또한 정책의 창은 우연한 사건에 의해 열려지기도 한다. 우연한 사건은 특정 문제에 심각성을 더하고, 정책주창자들에게는 문제에 대해 그들이 개발해 놓은 정책대안을 해결책으로 제시할 수 있는 기회가 된다.

정책의 창이 닫히는 이유

1) 참여자들이 그들의 관심대상인 문제가 어떠한 의사결정이나 입법에 의해서충분히 다루어졌다고 느낄 때

2) 참여자들이 어떤 형태로든 정부의 행동을 유도하지 못했을 경우

3) 정책의 창을 열게 했던 사건이 정책의 장에서 사라지는 경우

4) 문제에 대한 대안이 존재하지 않는 경우

인지

대부분의 경우 정책의 창의 개폐는 정책과정 참여자들의 인지에 의해 결정된다. 정책의 창이 열려 있는지에 대하여는 전가들 사이에서도 의견이 나뉘는데, 매우 불투명하기 때문이다. 한번 열린 정책의 창을 제대로 인지하지 못하고 지나쳐 버리면 수 년씩 다시 열리기를 기다려야 하기 때문에 정책의 창의 개폐 여부를 인지하는 것은 매우 중요하다.

합성 (coupling)

정부 주변에는 정책 대안들이 그 대안에 맞는 문제를 찾아다니고 또 그 대안의 채택 가능성을 높여주는 정치적 사건이나 여건을 기다리며 떠돌고 있다. 정책줄기가 문제줄기, 정치줄기와 함께 적절히 합류되었을 때에만 정책의 창이 열리는데, 이를 위해 정책 주창자들은 그들의 대안을 그 시점에 가장 중요하다고 여겨지는 문제에 맞춰 보려 하고 그들에게 유리한 정치적 여건이 성숙되기를 기다린다.

그러나 문제의 창과 정치의 창은 항상 연결되어 있다. 문제의 심각성 때문에 가장 효과적인 해결책으로 채택되어진 정책대안도 의회와 행정부의 지지를 받을 수 없다면 정책의 장에서 승리를 기대할 수 없고 정치적 수용가능성이 높은 대안도 문제 해결 능력에 뚜렷한 문제나 한계를 드러낸다면 최종적인 정책대안으로 채택될 가능성은 낮아지게 된다.

문제줄기와 정치줄기가 정책의 창이 열리게 하는 가장 중요한 역할을 담당한다면, 정책줄기는 다시 닫힐 때까지 가장 중요한 역할을 한다. 정책줄기에서 적절한 대안을 개발하지 못한다면 정책문제는 정책의 창에서 사라지게 된다. 결론적으로 어떤 하나의 줄기도 정책과정을 지배하지는 못하며 각 줄기마다 나름대로의 역할, 수명, 운동 법칙이 있기 마련이다. 각 줄기의 상황변화와 그 줄기들이 어떻게 합성되는가에 따라서 최종산출물인 정책이 결정되어진다.

정책기업가(policy entrepreneurs)

문제줄기, 정치줄기, 정책줄기의 이 세 줄기를 합류시키고 합성시키는 역할을 담당하는 사람들을 지칭한다. 정책기업가는 자기가 갖고 있는 시간, 정력 등의 자원을 아낌없이 투자하는 정책주창자이다.

정책기업가의 자질은 다음과 같다.

1) 다른 사람들이 그 사람의 의견에 귀를 기울여 줄 수 있는 사람

2) 협상 기술 보유자

3) 인내력과 끈기 보유자

4) 토론, 의견서 개발, 중요한 위치에 있는 사람과의 연락, 입법안 초안 작성 등으로 그들이 선호하는 정책대안이 채택되어질 수 있도록 노력해야 함

분출효과(spillovers)

정책의 창이 어떤 정책의제를 위해 열리면, 그와 비슷한 성질, 형태의 정책의제를 위해서 정책의 창이 열릴 확률이 높아지는데 이를 분출효과라고 한다. 일단 열린 정책의 창을 잘 이용한다면 미래에 다가올 정책의제에 관한 토론을 주도할 수 있는 원칙을 확립할 수 있다.

정책의 변화는 대개 점진적, 단계적으로 완만하게 이루어지지만 가끔 분수령이 될 만한 법안의 제정이나 선례가 되는 대통령의 결정 등으로 전혀 새로운 원칙이 확립되어지는 경우도 있다. 일단 새로운 원칙이 세워지면, 그 분야의 공공정책은 전혀 새로운 모습을 나타내고 그 이후의 변화는 그 원칙을 출발점으로 이루어지게 된다. 그리고 그 원칙의 기본방향을 변화시키기는 어렵게 된다. 구원칙을 고수하려던 연합세력이 붕괴됨으로써 그 정책을 둘러싼 논쟁을 새로운 양상을 띠게 된다는 면에서 중요성이 인정되어야 한다. 또한 일단 선례가 확립되면 그것은 다른 정책분야에서의 유사한 변화를 이루기 위해 이용될 수 있다.

분출효과가 일어나는 또 다른 이유는 새로운 원칙이나 선례가 확립되는 입법과 정부의 조치들이 특정한 정책분야를 둘러싼 연합세력의 구조와 영향력 분포를 근본적으로 바꾸어 놓기 때문이다. 일단 구 정책을 고수하려던 연합세력이 패배하고 붕괴하게 되면, 새로운 정책의 변화를 시도하기 위해 집결한 연합세력은 새로운 정책 분야에 투입될 수 있는 중요한 정치적 자원으로 이용될 수 있게 된다. 첫 번째의 성공이 강력한 분출효과를 갖게 되는 것은, 한번 성공을 거둔 정책기업가들이 긍정적이고 적극적인 태도로 다음 번 정책의제에 도전하게 되고 이미 형성된 연합세력이 그대로 동원될 수 있기 때문이다.

참고문헌

1. 신창환, 정책학-J.Kingdon의 정책의 창 이론, 1996

같이 보기

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