제주 2공항 이슈 갈등

1. 갈등 배경

갈등 상황 요약

제주 제2공항 건설 계획

1-1. 배경 및 논쟁점

제주 제2공항 갈등은 제주국제공항 이후, 서귀포시 성산읍 신산리, 온평리 일원에 건설 계획을 세운 제주도의 2번째 공항의 건설을 두고 일어난 갈등이다.

제주 제2공항은 제주국제공항의 활주로의 심각한 포화 상태로 인해 추가적인 국내선, 국제선 취항이 어려워져 부공항 역할을 원칙으로 4.9km2의 면적으로 3200x 45 활주로로 건설될 예정이다. 제주국제공항은 국내선 수요를 감당하기 위해 활주로 연장 공사와 터미널 확장공사를 여러 차례 진행하였으나 제주국제공항은 제주시 도심에 위치해 한계를 느꼈다. 또한 수용인원의 문제와 사실상 활주로 하나로 모든 항공편을 처리하느라 최대 1분 30초 꼴로 항공기 이착륙이 이루어지는 현상황, 게다가 지리적 문제로 인해 강한 바람을 기체 측면으로 받아 착륙의 난도가 상당하고 강풍이 불 때는 아예 착륙이 불가능해지는 상황도 빈번히 발생하고 있다.

제주 제2공항은 이를 해결하기 위해 활주로를 남북으로 깔아 날씨의 문제가 있어도 기체측면으로 강풍을 받는 현 제주국제공항의 문제점을 대처할 수 있게 된다.  

1-2. 제주 제2공항 건설 여부 여론조사 결과

실제로 2021년 실시된 두 여론조사를 보면 제주 제2공항 당사자인 해당 지역 주민과 기존 공항(제주공항) 인근 지역 주민 간에 찬반 양상이 크게 갈린 것을 알 수 있다.

제주도민 2천명과 성산읍 주민 500명을 대상으로 별도로 이뤄졌는데 2천명 대상의 제주도민 여론조사에서는 공항 건설 반대 여론이 우세했다.

6개권역별그림

엠브레인퍼블릭의 조사결과,

• 제주도민 : 반대 51.1% 찬성 43.8% / 제주시: 반대 54.1%, 찬성 40.4% / 서귀포시: 반대 43.2% 찬성 52.5% / 제2공항 예정지 주변: 반대 26.2%, 찬성 71.2%

로 제주시 주민들은 반대, 서귀포시 주민들은 찬성 측이다. 특히 제2공항 예정지 주변은 확연히 높은 찬성률을 보여준다.

한국갤럽 [1] 조사결과,

• 제주도민: 반대 47% 찬성 44.1% / 제주시 : 반대 39.5%, 찬성 41.5% / 서귀포시 : 반대 40.3%, 찬성 51.1% / 성산읍 : 반대 27%, 찬성 68.7%

6개의 권역별로 나눠 나타낸 표에서는 인구가 많은 제주시 서부 지역은 반대가 많고 상대적으로 인구가 적은 제주시 동부지역과 서귀포시 동부지역은 찬성이 많았다. 이는 제주 제2공항 건설을 두고 핌피현상이 일어났음을 보여준다.

• 6개 권역별 그림

1-3. 제주 2 공항 건설 찬성 측 입장

찬성하는 도민은 제주 제2공항 건설이 지역경제를 활성화 시키고 발전시킬 수 있다고 주장한다. 이들은 대체적으로 제주 제2공항 건설 예정지인 성산읍 주민들인 경우가 대다수이다.

또한 제주도는 국토부에 현 제주공항 수용 능력의 한계로 도민 불편이 가중되고 있어 제주권 공항 인프라 확충이 필요하고 제2공항 건설 예정지인 서귀포시 성산지역 주민들의 이주 대책과 공항 소음 문제, 도시화에 따른 도로·하수도 등 기반시설 확충 등 주민들을 위한 종합대책이 필요하고, “개발 이익이 도민에게 환원될 수 있는 공항운영권 참여 등 상생 지원 대책과 인프라에 대한 국비 지원 근거도 반드시 마련돼야 한다”고 주장하였다. 이와 같은 내용을 국토부에 제출함[2] 에 따라 제주도는 제2공항 건설에 찬성하는 입장임을 공표했으며 이로 인해 반대운동을 주도해온 지역 시민사회단체와의 갈등은 노골화되었다.

1-4. 제주 2 공항 건설 반대 측 입장

제주도민 사이에서도 찬성 측과 반대 측이 확연히 존재했는데 반대하는 측은 이미 수많은 관광객들로 제주 고유 문화 훼손과 환경 파괴가 심각한데 제주 제2공항 건설 후로 이 현상이 더욱 가속화될 것이라고 주장하였다. 또한 환경요인 중 조류 충돌 위험의 가능성도 제기되었다.

• 조류 충돌 위험성 제기

제주 제2공항 건설 예정지에서 조류충돌 위험은 제주공항보다 최대 8배 이상임을 나타냈다. 14년간 항공기 조류 충돌은 3,031건 발생하였으며 이 중 238건, 7.8%가 피해로 이어졌고 무게 1kg 이상의 조류 충돌은 심각한 문제로 대두되고 있는데 제주 제2공항 건설 예정지는 철새 도래지 외의 매의 서식지도 발견되었다. 그러나 국토부의 전략환경영향평가서엔 조류 충돌 위험성 분석이 빠져 있어 정부가 이에 대한 대책을 제공하지 않아 문제시 되었다.

KEI는 "신규공항 입지 검토를 위한 항공기-조류충돌 위험성평가 결과는 제주2공항에서의 연간 피해를 주는 조류 충돌수가 기존 제주공항에 비해 최대 8.3배(제주 1.72, 계획지구 14.32)에서 최소 2.7배(제주 1.72, 계획지구 4.61) 높은 것으로 예측하고 있다"며 "전술한 안전 목적의 조류종 퇴치 및 서식지 제거 등의관리가 강화될 것으로 예상된다"고 진단했다. 이어 " 2008년 이후 국내에서 발생한 공항 충돌 피해건 결과를 토대로 연간 피해를 주는 조류 충돌수 예측 결과는 현재까지 가장 높은 김포공항과 인천공항에 비해서도 최소 1.6배 및 최대 4.96배 높다"며 "하도리 등 철새도래지 주변 조류 서식역에 대한퇴치활동 강화가 불가피할 것으로 사료된다"고 예상했다.

KEI는 이어 "조류 서식지 보호를 위한 충돌위험지역 설정에 있어 항공기-조류충돌이 높은 위험종 분포지역, 중간 위험종 분포지역 그리고 낮은 위험종 분포지역을 종합해관리대상지역(고강도~저강도)을 수립했다"며 "하지만 항공기 운항 안전측면에서 평가서에서 제시한 통합적 평가방법은 일부 높은 위험종 분포지역을 누락시키고 있어 평가방법의 적정성이 재검토될 필요가 있다"고 지적했다.

2. 이슈 전개 과정

2-1. 갈등 진행 과정

제주 제2공항 건설 갈등은 갈등관리 유형 중 제주 도민의 입장에서 수용형으로 마무리된 것으로도 볼 수 있다. 그 이유는 결과적으로 2023년 3월 6일, 환경부가 전략환경영향평가에서 조건부 동의 결정을 내리면서 4년 만에 통과되었기 때문이다. 갈등 초반 제주도는 제주 제2공항 건설 여부에 대해 4차에 걸쳐 도민경청회를 진행하며 협동형 갈등 해결 방식으로 풀어가고자 했으나 이러한 도민 경청회가 고성과 욕설로 얼룩지며 갈등이 심화되는 결과를 초래했다.

2-2. 갈등 타임라인

1989 : 노태우 정권, 제주국제공항의 수용력 부족으로 제2공항에 대한 타당성 조사 진행 약속

1990.04 : 교통부, 개발 타당성 조사 실시

1990년대 초반 : 경부고속철도, 인천국제공항 건설 등 대규모 프로젝트 추진으로 연기

2007.12 : 이명박 정부, 제주 제2공항 건설 계획 재논의

2015.11 : 국토교통부, 서귀포시 성산읍 일대를 제2공항 건설 예정지로 발표

2016-2017 : 성산읍 주민들과 시민사회단체들이 토지 수용, 소음 등을 문제로 반대 운동 펼침

2018 : 제주도, 반대단체, 국토교통부가 입지 선정 부실 의혹 재검증

2021.07 : 환경부, 전략환경영향평가 반려 결정

2023 : 환경부, 조건부 협의 [3]

2-3. 4차에 걸친 도민 경청회

2023.03.29 : 1차 도민경청회

2023.04.06 : 2차 도민경청회

2023.04.25 : 3차 도민경청회

2023.05.13 : 4차 도민경청회, 찬반 측 입장 확인 수준에 그쳐 도민 경청회 종료 [4]

3. 현재 상황

이해 관계가 복잡하게 얽혀있어 도민들 간의 갈등은 앞으로도 해결해야 할 문제이다. 이는 초기에 도민들의 의견이 충분히 받아들여지지 않았기에 일어난 일이라고 볼 수 있다. 또한 제주 제2공항 건설 갈등과 같은 사례를 보고 지역 사회의 민감한 사안을 해결하고 도입할 때 어떤 결론에 다다르기까지 많은 이해관계들과 복잡한 상황이 일어날 수 있음을 알 수 있다. 주민 의견 수렴의 중요성, 갈등 해결을 위한 소통과 협력의 필요성, 지속가능한 발전을 위한 균형 잡힌 접근 등의 교훈을 얻을 수 있다. 이러한 교훈을 바탕으로 향후 유사한 사업 추진 시 보다 나은 의사결정 과정이 이루어지길 기대한다.

4. 참고자료

• 제주도, '제2공항 의견' 국토부 제출..사실상 설 필요성' 동의 - 헤드라인제주
• 제주 제2공항 건설 본궤도 오른다•• 환경부, 조 건부 허가'
• 제주 제2공항 도민경청회 종료•••찬•반 입장 확 인에 그쳐 - 제주일보
• 제주 제2공항 여론조사 도민 '반대 우위'…후보 지 성산은 '찬성 우세'
• "제주 제2공항, 조류충돌 위험 최대 8배...주민 의견 수렴도 미흡" - 헤드라인제주
• 중앙선거여론조사심의위원회 - 한국갤럽 여론조사