지방재정조정제도

개념적 정의

지방재정조정제도는 중앙정부와 지방정부 간의 재원 배분을 조정하여 지방자치단체의 재정력 격차를 완화하고, 지방자치단체가 최소한의 행정수준을 유지할 수 있도록 하는 제도이다. 지방자치단체는 그 사무를 행하고 사업을 수행하기 위해 재원이 필요하다. 그러나 지역 간 경제력 격차에 따라 세원이 지역적으로 편재되어 있어 지방자치단체 간의 재원 조달능력에 차이가 발생한다. 이러한 재정력 격차를 방치할 경우 지역에 따라 주민의 조세부담과 공공서비스 수준의 차가 발생한다.

지방재정조정제도는 이러한 재정력 격차를 시정하고, 모든 지방자치단체가 일정수준의 공공서비스를 균등하게 유지시키기 위한 것이다. 중앙정부는 지방교부세, 지방양여금 등의 이전재원을 통해 지방자치단체에 재원을 지원하고, 지방자치단체 상호간에도 조정교부금, 시·도비보조금 등의 방법으로 재원을 지원한다.

유형: 중앙정부와 지방정부 간(수직적) 또는 지방정부 상호 간(수평적)에 재정을 재배분하는 지방재정조정 제도를 운영

- �(수직적 재정조정제도) 정부 층위에 따라 발생하는 지출과 자체수입 간 차이인 수직적 재정불균형을 해소하기 위해 중앙-지방 간 또는 광역-기초 간에 지방교부세, 국고보조금, 조정교부금(자치구 조정교부금, 시·군 조정 교부금) 재원을 이전함

- �(수평적 재정조정제도) 동일 수준의 지방정부 간 재정불균형을 해소하기 위해 재정력이 강한 지방자치단체 가 재정력이 약한 지방자치단체에 지원하는 상호 간의 재원(지역상생발전기금, 재산공동과세)을 재배분하는 방식

특징: 우리나라의 중앙정부와 지방자치단체 간 재정관계에서는 지방교부세와 국고보조금을 중심으로 수직적 재정조정이 이루어지고 있음

- �우리나라에서 정부 간 이전재원은 지방교부세와 국고보조금으로 대표됨

- �지방교부세와 국고보조금은 중앙정부로부터 지방자치단체로의 재정적 지원이 이루어지는 정부 간 재정관계 에서의 수단이라는 점에서 제도적 공통점을 가짐

- �다만 지방교부세는 정부 간에 존재하는 재정불균형을 완화하기 위한 것인 한편, 국고보조금은 국가적 이해 관계 또는 중앙정부와 지방자치단체 간 상호 이해관계를 갖는 사업들을 보다 합리적이고 효율적으로 수행하기 위해 운영되는 점에서 차이가 있음

중요성

지방재정조정제도는 자체 재원만으로 지출책임성을 충족하지 못하는 지방자치단체에 필요한 일종의 제도 적 장치에 해당

- �지방정부의 부족한 재원을 보충하여 중앙-지방 간 수직적 불균형 완화 또는 재정력 격차 완화를 통해 국가 재정의 재배분 목적을 충족하여 지방자치단체의 기본적인 수요에 대한 지출을 촉진하는 중요한 기능을 수행

지방교부세와 국고보조금 위주의 정부 간 재정관계를 구현하는 우리나라의 경우 실질적인 균형발전을 이루기 위해 재정조정제도의 중심축인 이전재원의 역할에 대한 이해가 중요

- �지방교부세는 단순히 국고에서 지원되는 교부금이 아닌 중앙정부와 지방자치단체가 공유하는 재원으로 지방 자치 실현에 중요한 일반재원에 해당

- �국고보조금은 중앙정부의 세출이자 지방자치단체의 세입에 해당하는 교부금으로 예산의 배분에 관하여 중앙 정부와 지방자치단체 모두의 이해관계가 높은 사안

이전재원을 통한 중앙-지방 간 재정력 격차 완화와 재원의 배분에 대한 지속적인 논의가 필요

- �지방교부세의 핵심인 보통교부세의 법정률과 국고보조금의 재원 분담 및 관리에 대한 논의를 바탕으로 이전 재원의 재정조정 기능과 나아갈 방향 모색

- �사회복지 정책수요의 증가로 인한 중앙정부와 지방자치단체의 법정사무 분담 및 재원확보 방안에 대한 사전 적인 예방조치가 필요

주요 현안

(지방교부세) 사회환경및정책변화에따른보통교부세의법정률과 조정률에 관한 논의

�복지정책 확대, 중앙-지방이양 사무 증가로 인한 지방대응비 부담분 등 사회정책 변화로 인한 재정수요 증가에 따른 보통교부세 재원확보에 대한 논의 진행 중

- �기초연금 도입, 지방자치단체의 사회복지 부문 지출 증가로 인한 재정부담을 이유로 지방교부세의 법정률 상향조정에 관한 논의 진행 중인 상태

- �이는 사회복지 정책에 대한 수요 증가, 지방자치단체의 재정부담 증가, 코로나19의 장기화로 인한 경기 침체, 지방세 수입 감소 등에 기인함

�(보통교부세 법정률) 지방교부세 중 규모가 가장 큰 보통교부세는 「지방교부세법」에 근거하여 법률에 정해진 내국세 총액의 19.24% 중 97%에 해당하는 재원으로 구성됨

- �보통교부세는 매년 내국세의 신장률만큼 꾸준히 증가하는 추세이며 경기 변동 및 교부세 법정률의 변동 여하에 따라 변화가 있음

- �법정률은 재정보전의 강화를 목적으로 초기(1983년) 13.27%에서 2000년 15%, 2005년부터 19.13%, 2006년 부터 내국세의 19.24% 수준으로 증가함13)

- �보통교부세의 규모는 2013년에서 2022년까지 지난 10년간 약 31조원에서 55조원으로 1.8배가량 증가

- �보통교부세는 각 지방정부의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 산정하여 그 차액인 재정부족액을 도출 하고 이에 기초하여 교부액을 산정함

�(보통교부세 조정률) 2017~2018년을 제외하고 매년 0.9 미만의 조정률을 가리킴 - �지방교부세의 법정률은 2006년 인상 이후 변동 없이 현재와 같이 19.24%로 유지되는 상태

- �조정률은 2013~2019년까지 0.850 이상을 유지하다가 2021년까지 0.739로 하락하였으며, 2022년 소폭 상승하였으나 여전히 0.9 미만을 가리킴

- �다만 매년 보통교부세 재원이 지방자치단체의 재정부족액보다 적어 부족재원의 조정률만큼을 보전하고 있음

�보통교부세의 법정률과 조정률에 관한 논의는 거시적 범위에서의 제도 개편으로 다양한 이해관계자의 협조와 사회적 합의가 반드시 필요한 사안에 해당함

- �조정률을 적용하지 않아도 재정부족액을 보전 가능한 수준으로의 법정률 인상 논의는 거시적 범위의 제도 개편에 해당하기에 수치의 구체적 근거 및 산출 과정이 명시된 적정 법정률에 대한 제시가 필요

- �조정률의 경우 기준재정수요액 산정 재고 시, 사회복지수요와 보통교부세 관계를 다각적으로 살펴볼 필요가 있음

- �또한 복지대상자의 비율을 이용하여 사회복지수요액을 산정하게 되는 바, 산정 결과의 합리성 제고를 위해 수요산정 방식 등의 과정을 확인해 볼 필요가 있음

(국고보조금) 사회복지분야의국고보조금확대와재원분담및관리체계에관한논의

�국가가 부담하는 국고보조금과 지방이 부담하는 대응 지방비가 매칭되어 추진되는 국고보조사업이 사회 복지비의 증가로 중앙-지방 간 재정관계에 어떻게 영향을 미치는지 체계적으로 파악하는 것은 중요한 정책 이슈임

- �2021년 기준 국고보조금 규모 상위 10대 사업 중 7개(기초연금 지급, 의료급여경상보조, 생계급여, 영·유아 보육료 지원, 아동수당지급, 주거급여 지원, 장애인활동지원 사업)가 의무지출 사업에 해당함

- �국가는 국고보조사업 연장평가를 통해 국가재정지출 증가율보다 지속적으로 높게 유지되는 국고보조금의 연평균 증가율과 일정 수준 유지되고 있는 국고보조사업을 관리하고 있음

�국고보조사업은 국가위임사무에 대한 보조금을 지원하는 것으로 국가정책의 효과적인 집행을 위해 국고 보조금 제도가 활발히 운용되는 상황

- �국고보조사업은 지방자치단체가 추진하는 전체 사업 비용의 일정 비율 또는 일정액을 지원하기에 지방자치 단체는 지방비(matching fund)를 확보해야 함

- �지방자치단체의 지방비부담은 2017년부터 2021년까지 21.7조원에서 30.8조원으로 증가한 반면에 지방 부담률은 31.9%에서 29.2%로 감소 추세임

�(사회복지 분야 국고보조금 확대) 사회복지 분야 국고보조사업 규모의 증가는 중앙정부와 지방자치단체 간 지속 가능한 재정분담 구조에 영향을 미칠 수 있는 상황

- �전체 국고보조금 중 사회복지분야 비중은 2019년 59.2%까지 오른 바 있고, 2022년 예산을 기준으로 54.4% 를 차지하고 있음

- �인구고령화 관련 사회복지 예산이 급증하는 추세, 정부의 기초연금 개정, 아동수당 신설 등 신규사업 추진과 수급 확대로 인한 사회복지 사업예산에 기인

�(국고보조금의 재원분담 및 관리체계) 정부가 위임한 정책과 이에 수반하는 예산이 투입된 국고보조사업 의 경우 소기의 목적 달성을 위해 각 사업별로 적절한 통제와 감독이 필요함

- �국고보조사업의 보조율은 「보조금법」과 함께 일부 개별 법령에 근거하여 운영되며 보조금법에 의해 지방 자치단체의 재정여건을 고려하여 기준보조율과 차등보조율을 적용하여 운용하고 있음

- �다만 지방비부담을 수반하는 국고보조사업은 ‘지방비부담협의’와 ‘지방재정부담심의위원회’ 두 개의 제도가 연계되어 운영되나 실질적인 협의의 부족으로 운영 보완이 필요한 상태 의무지출인 사회복지 분야 국고보조사업의 확대에도 불구하고 중앙정부와 지방자치단체 간의 재정조정이 이뤄지기 위해서는 다음과 같은 사항을 고려할 필요가 있음

- �중앙정부와 지방자치단체 간 기능 재조정과 연계한 최저 수준의 삶을 보장할 수 있는 복지사업을 수행함에 있어 중앙정부와 지방자치단체의 재정책임성을 강화할 수 있는 기준보조율 체계 및 적용에 대한 논의 필요

- �또한 관리체계 측면에서 ‘지방비부담협의’와 ‘지방재정부담심의위원회’를 통해 지방비 부담 협의 단계에서 국고보조사업별로 재원분담의 실태와 영향을 구체적으로 파악할 필요가 있음

- �무엇보다 재원분담 측면에서 중앙정부와 지방자치단체의 합리적인 재정부담이 이루어지도록 논의하는 것이 바람직함

해외사례

프랑스의 지방재정조정제도

�(개요) 목적에 따라 중앙의 지방으로의 권한이양에 따르는 재정상 보상조치와 정부 간 재원불균형을 조정해 주는 형평화로 구분할 수 있음

- (1979년) 경상비교부금(DGF)을 창설하여 재정력이 강한 중앙정부가 재정력이 약한 지방정부에 차등 지원 하는 수직적 형평교부금 제도를 유지

- (2003년) 헌법개정 시 제72-2조를 신설하여 지방재정조정제도의 헌법적 근거 마련

- (2010년대 이후) 비교적 최근 중앙정부의 재정적자로 인한 수평적 형평교부금의 역할을 강조하기 시작함

• (특징) 규모의 측면에서 수직적 재정조정 위주로 이루어지며 이전재원은 지방자치단체가 자유롭게 사용할 수 있는 경상비교부금(DGF: dotation globale de fonctionnement)을 사용

- 지방자치단체의 재정수요 증가로 재정지출이 늘어나 지방자치단체의 세입으로 재정지출을 감당하기 어려워 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 상황

- 2021년 경상비교부금(DGF)의 총규모는 267억 5,800유로이며, 2015년부터 인구수, 재정수요 등을 기준 으로 배분하고 재정위원회(CFL)를 통해 재정조정을 함

• (시사점) 수직적 재정조정제도와 함께 행정권한 이전과 재정분권을 병행 중

- 재정법 개정을 통해 정부 간 재정관계의 재정조정을 강화함과 동시에 재정여건이 열악한 지방자치단체에 대한 지원을 강화하는 모습이 존재

- 특히 헌법적 근거, 지방재정운영위원회 운영, 협약을 통한 도덕적 해이 방지 등이 차후 우리나라의 제도 개선에 유의미한 요소로 볼 수 있음

- 최근 재정조정을 강화하기 위해 열악한 기초자치단체에 더 배분하기 위한 다양한 교부금을 지원하고 있음

- 다만 우리나라의 보통교부세처럼 재정불균형 완화를 위한 것임에도 배분산식이 재정수요 기반인 주민 수와 면적 기준으로 배분되어 제도의 취지에 한계가 있다는 의견이 있음

연구동향 (최근 5년)

이재원(2020)은 재정분권과 갈등 그리고 지방재정의 수평적 재정조정제도 활성화를 위한 조건에 대한 연구를 수행하였다. 분권국가를 위한 재정분권 혁신은 복잡한 제도 개편 과정을 수반한다. 중앙정부의 수직적인 재정조정으로는 갈등을 최소화하고 분권과 균형의 가치를 양립시키는 데 한계가 있다. 따라서 지방자치단체들간의 수평적 재정조정을 위한 새로운 조정 플랫폼이 필요하다. 해당 연구는 분권국가 재정분권의 새로운 플랫폼에서 발생하는 갈등의 구조적 원인을 해석하고, 갈등조정과 소통을 위한 핵심 요소로서 지방정부간 수평적 재정조정제도의 활성화 과제를 모색한다.

김성주&윤태섭(2020)은 재정환경변화에 대응하는 지방재정조정제도의 개선방안: 재정분권 강화와 지방재정조정제도의 역할 변화를 중심으로 연구를 수행하였다. 재정분권의 추진 방안이 지방소비세율 인상을 통한 조세제도 개편에 집중되어 있는 만큼, 이에 대응하여 이전재원 제도의 변화 방향에 대한 논의가 필요하다. 또한, 국가와 지방자치단체 간 기능과 사무의 배분상태에 대한 점검을 통한 거시적 접근도 필요하다. 이에 본 연구에서는 재정분권 추진에 따른 재정환경변화 속에서 지방재정조정제도의 역할 변화 방향을 제안하고자 한다. 세부적으로 다음과 같은 개선방향을 제시한다.

오승규(2020)는 프랑스의 지방재정조정제도에 관한 연구를 수행하였다. 지방재정조정제도는 지방자치단체 간 재정력 격차를 해소하고 지방공공서비스를 균형 있게 제공하기 위한 제도이다. 지방재정은 자체적으로 충당하는 것이 이상적이나 현실적으로는 불가능하므로, 재정조정 제도를 통해 재원이전을 함으로써 지역 간 불균형의 부작용을 줄일 수 있다.

김동균(2020)은 독일 연방재정조정제도에 관한 소고에 대한 연구를 수행하였다. 독일의 재정조정제도는 중앙정부, 주, 지방자치단체 사이에서 이루어지며, 재정력 격차를 해소하고, 지방공공서비스를 확충하기 위한 목적으로 운영되고 있다. 우리나라의 경우 중앙정부에 대한 지방자치단체의 재정의존도가 높고, 지방자치단체 사이의 재정력 격차가 상당하여, 재정조정제도의 개선이 필요하다. 독일의 재정조정제도를 참고하여 우리나라의 제도 개선을 추진할 수 있으며, 보다 근본적인 해결을 위해서는 헌법 개정이 요구된다.

홍근석&여효성(2021)은 환경변화에 대응한 지방재정조정제도 개편방안: 보통교부세를 중심으로 연구하였다. 연구 결과, 인구구조 변화와 경제여건 변화는 보통교부세의 재원보장 기능을 저해하는 것으로 나타났다. 특히, 인구감소가 심한 지역의 경우 보통교부세가 감소할 것으로 예상된다. 또한, 재정분권은 보통교부세의 재정조정 기능을 약화시키는 것으로 나타났다. 이에 따라, 연구에서는 다음과 같은 보통교부세 개편방안을 제시하였다.

외부링크

한국행정학회 행정학전자사전