지출검토제

지출검토제 개요

지출검토제는 성과정보를 예산과정에서 사용하는 하나의 정보 원천으로 간주하고, 전체 정부정책의 우선순위를 고려하여, 어디에서 얼마만큼의 예산 절감이 필요한지 식별하기 위한 과정을 거치는 제도를 의미한다. 지출검토는 예산적자를 감소시키고, 보다 우선순위가 낮은 사업에는 지출삭감을, 높은 사업에는 예산을 증대시키는 일련을 활동을 말한다. 이런 관점에서, 지출검토는 재정사업의 효과성(effectiveness)을 강화하기 위한 작업이라고 볼 수 있다. 지출검토는 각 재정사업의 현 예산 수준에서의 효과성과 효율성만을 대상으로 할 뿐만 아니라, 지출심사의 결과로 감축된 예산 수준에서의 산출과 성과도 분석의 대상으로 삼는다. 둘째, 재무부서 또는 총리실에서 제도 운영의 최종 책임을 진다. 셋째, 지출검토제도의 후속조치는 예산과정에서 결정된다는 점에서 성과관리와 차별화된다. 지출검토의 과정은 현재의 재정사업 지출을 평가하는 유용한 도구이며, 새로운 사업을 수행하기 위한 예산을 확보하는데 적용가능하다. 지출검토는 일반적인 예산편성과 근본적인 비대칭성을 지니는데, 새로운 지출을 위한 좋은 옵션을 제공하는 것이지, 새로운 지출감소를 위한 옵션은 아니라는 점에서 구분된다. 기본적인 이유는 일선 장관들은 새로운 지출제안을 극대화시키고 싶어 하지, 지출의 감소를 원하지는 않기 때문이다. 이러한 비대칭을 해소하는 하나의 방법은 강력한 지출한도(ceiling)를 두는 것이다. 하지만 이러한 메커니즘은 잘 작동하지 않는 게 일반적이다. 대부분의 OECD 국가들에서도 지출한도는 연 단위로 수정되는 것이 보통이다. 지출검토제는 현재 지출 수준에서 재정사업의 효과성과 효율성뿐만 아니라, 대안적 지출 수준에서의 산출과 효과까지 검토하고 중앙정부의 예산부처 또는 총리실에서 운영하여야 하며 지출심사의 후속조치들은 예산과정에서 결정되어야 한다. 지출검토제도를 목적에 따라 분류하면 능적 심사(functional review)는 기존의 재정사업이 보다 적은 자원을 통해 가능한지 타진한다. 기능적 심사는 개별 재정사업은 물론, 유사 재정사업 다수를 대상으로 한 군(group)을 대상으로도 가능하며, 특정 부처와 같은 개별 조직은 물론 다수의 조직에 대해서도 수행 가능하다. 기능적 심사는 기존 재정사업/조직의 운영의 정당성에 대해서는 의문을 제기하지 않는다. 이 유형의 핵심적인 목표는 기술적 효율성의 증가와 불필요한 비용의 감축이다. 핀란드의 생산성 향상 분석(productivity programme 2005-2015)이 대표적인 예이다. 반면 전략적 심사(strategic review)는 정책목표와 성과의 관점에서 재정사업의 우선순위를 재결정하는 것을 목표로 삼는다. 앞서 제시한 기능적 심사와는 다르게, 개별 재정사업이나 부서를 대상으로 하기보다는 다수 또는 포괄적인 재정사업 전체를 대상으로 수행된다. 이를 통해, 전략적 우선순위를 재조정하여, 어떠한 사업에 보다 중점을 두어 수행할 것인지, 또는 어떠한 사업을 더 이상 수행하지 않을 것인지 등을 결정하는 것이 주된 목표이다. 이러한 지출검토제도의 목적별 분류상에서, 기능적 심사의 경우 개별 재정사업과 정부조직의 기능적 최적화 과정에 가깝다. 여기서는 다른 재정사업 또는 다른 부처의 업무효율성 정도와의 상대적 비교의 중요성이 그다지 높지 않다. 다만 이러한 최적화 과정이 중앙 예산부서와 일선 정부부처와의 긴밀한 연계가 이루어져야 각 부처가 최소한도로 요구되는 공공서비스 수준을 유지하는 선에서 목표한 예산 감축이 이루어질 수 있다. 한편, 전략적 심사는 분석대상 재정사업 간의 상대적 비교를 통한 우선순위 도출이 주요 목적이 된다. 이렇게 도출된 순위를 통해 특정 재정사업의 확대 또는 감축 및 폐쇄가 결정된다. 또한 특정 재정사업의 수행을 위한 일정규모의 재원확보 또는 재정위기의 선제적 회피를 위해 일정규모의 재정감축을 목표로 할 수도 있다. 이런 경우, 단순히 과거 재정사업의 비용과 편익 분석에 그치지 않고, 보다 높은 수준의 정치적 개입과 의사결정에 따른 정당화가 요구될 수 있다.

지출검토의 목적별 분류

목적	내용
관리, 구조,정책 분석	재정사업 또는 정부조직의 예산을 감축 또는 재분배
개별/다수의재정사업또는 개별/다수의 조직	기능적 심사
	- 효율성 향상이 최우선 과제로서, 현재의 재정사업/조직운영을 최소의 자원으로 운영하는 방식 검토    예: 핀란드의 생산성 향상 분석(productivity programme, 2005-15)그리스의 중앙정부 기능적 심사(2010-11)
	전략적 심사
	- 효율성의 향상과 우선순위 재정의 모두가 심사 대상임    예: 호주의 포괄적 지출 심사(comprehensive expenditure reviews), 전략적 심사(strategic review,) 2007년 캐나다의 재정사업 심사(programme review, 1994), 전략적 심사(strategic review, 2009) 덴마크의 지출 심사(spending review, 진행중) 네덜란드의 부처 간 정책 심사(interdepartmental policy review, 2009 – 진행중) 영국의 지출심사(Spending Review, 1998- 현행)

근거법령

• 국가재정법: 공포일 2023.06.09 시행일 2023.07.10

제7조(국가재정운용계획의 수립 등) ①정부는 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 해당 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 재정운용계획(이하 “국가재정운용계획”이라 한다)을 수립하여 회계연도 개시 120일 전까지 국회에 제출하여야 한다. <개정 2013. 5. 28., 2020. 6. 9.>

②국가재정운용계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2010. 5. 17., 2016. 12. 20., 2020. 3. 31., 2020. 6. 9.>

1. 재정운용의 기본방향과 목표

2. 중기 재정전망 및 근거

3. 분야별 재원배분계획 및 투자방향

4. 재정규모증가율 및 그 근거

4의2. 의무지출(재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출을 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다)의 증가율 및 산출내역

4의3. 재량지출(재정지출에서 의무지출을 제외한 지출을 말한다)의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획

4의4. 세입ㆍ세외수입ㆍ기금수입 등 재정수입의 증가율 및 그 근거

5. 조세부담률 및 국민부담률 전망

6. 통합재정수지[일반회계, 특별회계 및 기금을 통합한 재정통계로서 순(純) 수입에서 순 지출을 뺀 금액을 말한다. 이하 같다] 전망과 관리계획. 다만, 통합재정수지에서 제외되는 기금은 국제기구에서 권고하는 기준에 준하여 대통령령으로 정한다.

7. 삭제 <2010. 5. 17.>

8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

제85조의2(재정사업의 성과관리) ① 정부는 성과중심의 재정운용을 위하여 다음 각 호의 성과목표관리 및 성과평가를 내용으로 하는 재정사업의 성과관리(이하 “재정사업 성과관리”라 한다)를 시행한다.

1. 성과목표관리: 재정사업에 대한 성과목표, 성과지표 등의 설정 및 그 달성을 위한 집행과정ㆍ결과의 관리

2. 성과평가: 재정사업의 계획 수립, 집행과정 및 결과 등에 대한 점검ㆍ분석ㆍ평가

제86조(재정건전화를 위한 노력) 정부는 건전재정을 유지하고 국가채권을 효율적으로 관리하며 국가채무를 적정수준으로 유지하도록 노력하여야 한다.

• 국가재정법 시행령: 공포일 2023.07.07 시행일 2023.07.10

제2조(국가재정운용계획의 수립 등) ①기획재정부장관은 「국가재정법」(이하 “법”이라 한다) 제7조제1항에 따른 재정운용계획(이하 “국가재정운용계획”이라 한다)의 수립을 위한 지침을 마련하여 당해 회계연도의 전년도 12월 31일까지 각 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. <개정 2008. 2. 29.>

②기획재정부장관은 국가재정운용계획에 관한 의견 수렴을 위하여 공청회 또는 토론회 등을 개최할 수 있다. <개정 2008. 2. 29.>

③ 법 제7조제2항제4호의2에 따른 의무지출의 범위는 다음 각 호와 같다. <신설 2011. 12. 30., 2020. 7. 1.>

1. 「지방교부세법」에 따른 지방교부세, 「지방교육재정교부금법」에 따른 지방교육재정교부금 등 법률에 따라 지출의무가 정하여지고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 지출

2. 외국 또는 국제기구와 체결한 국제조약 또는 일반적으로 승인된 국제법규에 따라 발생되는 지출

3. 국채 및 차입금 등에 대한 이자지출

제40조(재정부담을 수반하는 법령의 제정 및 개정) ①법 제87조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 추계자료에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2010. 7. 9.>

1. 법령안명 및 관련조문

2. 재정소요추계의 내역

가. 재정부담 수반의 요인

나. 추계의 전제

다. 추계의 결과

라. 추계의 상세내역

3. 작성자

연혁

• 2006년: 국가재정법 제정

해외사례

• 영국: 1997년에 집권한 노동당 정부는 재정건전성과 책임성 강화를 위해 1998년 재정법(Finance Act)에 근거하여 재정개혁을 단행하였다. 그 핵심은 3년 주기의 중기재정계획인 지출검토제도(spending review)의 도입이었다. 지출검토제도 도입 이전의 중기지출계획은 영국정부의 세입안인 가을보고서(Autumn Statement)에 포함되어 있었고 별도로 편성되지는 않았다. 이를 개선하기 위해 제시된 지출검토제도는 투명성, 안정성, 책임성, 공정성, 효율성의 5가지 재정운용 원칙과 함께 정부채무관리를 목적으로 하고 있다. 지출검토제도에서는 정부의 재정정책, 기조, 재정지출에 대한 우선순위, 향후 3년간 부처의 지출한도를 포함하고 있고, 이를 근거로 단년도 예산편성을 수행한다. 이러한 지출검토제도는 다양한 유형의 작업그룹에 의해 수행된다. 일부는 재무부처의 공무원으로만 구성되며, 다른 일부는 공공 및 민간의 외부 전문가와 저명인사가 포함된 혼합 구성을 보이기도 한다. 완성된 지출검토 보고서는 예산에 대한 책임이 있는 재무부 장관이 일선 부처 장관들과 논의를 거치게 된다. 영국의 지출검토 과정은 총 지출의 약 60%를 차지하는 재량적 지출(discretionary spending)에 중점을 둔다. 이는 다년간의 지출한도를 적용받는 예산의 일부이다. 나머지 40%는 사회보장, 이자 및 기타 필수 지출 항목을 포함하는 연간 관리 지출(annually managed expenditure)이며, 이러한 항목은 필요에 따라 급등할 수도 있다. 영국의 지출검토제도는 단순히 기계적인 예산삭감을 위한 제도가 아니다. 오히려 전략적 판단에 따른 정부기능의 조정과 정책목표 및 집행방식의 최적화와 결합되어, 조직효율성의 향상을 위한 조직개편의 성격을 실질적으로 지니고 있다고 보아야 한다. OECD의 관점에서도 영국의 지출검토제도를 공공재정 관리의 현대화를 지향하는, 보다 광범위한 개혁의 일환으로 간주하고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 지출검토제도는 주요 우선순위에 재정을 재할당하고, 재정지출이 원활이 이루어지도록 정책을 변경하며, 각 부처가 협력하여 서비스를 향상시키도록 하여, 결과적으로 불필요하고 낭비적인 지출을 제거한다고 보고 있다.
• 캐나다: 캐나다의 지출검토제도는 90년대 중반 시작된 재정사업 심사(Program Review)로 시작되었다. 1990년대 캐나다의 예산적자가 국내총생산의 4-6%까지 증가하였는데, 캐나다 정부는 재정건전성의 확보를 위해 1994년 재정사업 심사제도를 도입하였다. 캐나다의 재정사업 심사는 3년을 기본 주기로 삼아 기관 단위로 수행되었으며, 6개의 재정사업 사정기준(program assessment criteria)에 의거하여 각 기관의 성과 및 지출절약 대안을 평가하였다. 정사업 심사제도는 총리의 재무 부처에 관한 “강력하고 명시적인지지(strongly and visibly support)”하에 수행되었다. 각 일선부처는 사업심사를 위한 전략적 수행계획을 내각에 제출하고, 이는 위원회의 심사를 거쳐 예산과정에 반영된다. 조직적 측면을 보면 의회 서기(the Clerk of the Privy Council)와 내각의 관방장관이 주재하며 각 일선부처 차관들이 참여하는 선도위원회가 구성되어 지출계획에 대한 공동심의를 수행하고 이에 따라 지출심사의 제안을 제시한다. 다음으로, 장관들이 참여하는 특별내각위원회는 정치적 심사를 수행하며, 내각과 총리는 이를 최종적으로 균형적 관점에서 조정하는 역할을 수행한다. 이러한 90년대의 캐나다 재정사업 심사 제도의 수행에 따라 ‘94년 ~ ’97년 사이의 총 사업 예산 절대금액이 10%가량 감소하였다. 부처별로 보면 교통 부처 예산의 50%, 그 외 일선 부처 예산의 15-25%를 절감할 정도로 성공적으로 수해되었다. 총체적으로 보면 동 기간 동안 캐나다 정부는 국내총생산 대비 5.3%의 예산적자를 제거하였다고 발표하였다. 2007년에는 기존에 수행되던 재정사업 심사를 4년 주기의 전략적 심사로 개편하여 2007-2008년 회기부터 2011-2012년 회기에 적용하였다. 전략적 심사제도의 목표는 부처별 예산감축에 따른 재정건전성의 확보에 국한되지 않는다. 이보다는 재정지출의 분야별 전략적 심사에 따라 도출된 새로운 지출 우선순위 영역에 재원을 투입하는 것을 목표로 둔다. 이에 따라 부처별, 재정사업별 전략적 우선순위의 체계적 도출이, 예산삭감에 따른 재정투입능력 확보만큼 중요시된다. 이는 기존의 부처별로 재정사업 심사가 진행되었던 것과는 차별적으로, 부처 간의 비교(ministry-by-ministry)를 통해 재정지출 여력의 확보가 보다 중요시되었다. 이 제도 하에서는 모든 일선부처가 4년의 주기 동안 각 회계연도의 예산지출을 절감할 것을 요구한다. 또한 각 일선부처의 모든 재정사업을 평가하여 우선순위를 도출한다. 이를 근거로 우선순위 하위 5%의 사업과 성과창출 하위 5%의 사업을 선정하여 이들을 대상으로 중점적인 지출감소를 추진한다. 이렇게 지출감소 활동으로 확보된 재정은 전략적 재배분에 사용될 수도 있고, 재정적자를 감축시키는데 사용하여 재정건전화를 유도할 수도 있다. 이를 통해 경상적 지출을 일정 수준으로 통제할 수 있을 뿐만 아니라, 상대적으로 전략적 우선순위가 낮은 재정사업에 대해 지출을 통제할 수 있었다. 또한 정부 재정사업 활동의 효율화와 공공서비스 개선을 촉진하는 역할을 수행하였다. 2011-2012년 회기에는 이와 같은 전략적 심사제도가 전략적 운영 심사(Strategic Operating Review)로 대체되었다. 이는 심사절차에 정치적 추진력을 제고하기 위한 노력이라고 볼 수 있다.
• 네덜란드: 네덜란드의 지출검토제도는 부처 간 정책검토(Interdepartmental Policy Review)라고 지칭되기도 하며, 이를 바탕으로 수년간 정책 개발에 사용되어졌다. 이 제도는 다음과 같은 기본 특징을 지닌다. 1) 개별적인 정책 영역에 대해 과거 실적에 근거한 평가가 수행될 뿐만 아니라, 미래지향적인 개혁 옵션에 대해서도 검토한다. 2) 현 정책에 대한 책임이 없는 일선 부처 공무원과 외부 전문가로 이루어진 작업반이 보고서를 작성한다. 보고서의 작성은 재무 부처 내 사무국의 지원을 받아 이루어진다. 작성과정에서, 검토대상으로 제안된 정책 옵션에 대해, 작업반은 거부권을 지닐 수 없다. 3) 개혁 옵션은 의무적으로 20%의 재정 감축안 및 추가 감축안을 준비해야 한다. 4) 중앙 부처의 고위 관료(총리실, 재무 부처, 경제 유관 기관 및 부처, 내무부 및 왕실 관련 기관)로 구성된 위원회(a Committee of high level officials of the central ministries)의 감독을 받는다. 5) 보고서의 제안 내용은 예산과정에 반영된다. 네덜란드의 지출검토제도 절차는 초기에 연 단위로 운영되었으나 최근에는 보다 주기적이고 포괄적인 시스템으로 전환되었다. 1981년부터 최근까지는 매년 10-15건의 부처 간(interdepartmental) 지출심사가 수행되었으나 2000년대 이후에는 3-5건으로 감소하였다. 지출검토제도의 실무자들은 포괄적인 정책 재설계를 통해 지출 감소에 대한 대안을 제공하면 회계기간 동안의 예산과정의 추진력이 감소되기 때문에, 이를 매년 운영하기는 지나치게 부담스럽다고 지적한다. 이런 이유로 네덜란드의 지출검토제도는 2009년까지는 그 대상이 축소되면서 결과적으로 퇴보하였다고 할 수 있다. 그러나 2009년 10월에 네덜란드 정부는 1982년 이후 가장 포괄적인 지출검토를 다시 수행하였고, 그 결과 350억 유로를 절감하였다고 발표하였다. 그 결과 모든 재정사업 지출을 대상으로 한 지출검토제도가 각 선거 전년도에 수행되는 정도의 주기로 진행될 가능성이 크다. 예를 들어, 선거 운동이 시작되기 전 각 지출검토 보고서가 공개되고 정당에 제공되는 방식이다. 향후의 내각은 정책 의제 수립의 기초로서 지출검토의 권고안을 사용할 것으로 예상된다.
• 호주: 호주에는 일관된 하나의 지출검토제도가 존재하지는 않는다. 그렇지만 예산제도 중 지출검토제도의 성격을 지니고 있는 부분이 존재한다. 이를 고찰하기 위해서는 호주의 심사제도 전체를 먼저 고찰할 필요가 있다. 호주의 예산 관련 심사 제도는 포괄적 지출 심사(comprehensive expenditure reviews), 전략적 심사(strategic reviews), 재정사업 평가(program evaluation)의 세 가지로 구성되어 있다. 먼저 포괄적 지출 심사는 주기적으로 호주 정부에서 수행되는데, 주로 가능한 예산 감축 부분과 정도에 대해 초점이 맞추어져있다. 이러한 지출 심사는 필요할 때(as needed) 비정기적으로 수행되며, 연속적으로 수행되는 것은 아니다. 다음으로 전략적 심사의 경우, 공식적인 예산과정의 일부로 제시된다. 이는 내각의 수반인 총리가 특정 정책, 개별 부처 및 기관, 재정사업에 대해 심사 대상을 지정하는 것이 가능하며, 어떠한 측면을 중점적으로 볼 것인지는 예산과정 시작 단계에서 선택된다. 마지막으로 재정사업 평가의 경우, 각 부처 및 기관에서 자신들이 수행한 재정사업을 모니터링하고 자체 평가하는 일련의 활동을 가리킨다. 이러한 재정사업 평가의 질(quality)은 각 부처의 역량에 따라 상당히 상이한 것으로 알려져 있다. 호주의 전략적 심사는 운영효율성에만 초점을 맞춘 것이 아니다. 이는 우선순위에 따른 재정사업 전체의 재정렬을 목표로 한다. 이러한 프레임워크 하에서 예산/재무부처와 탈규제 담당부처 및 조세 관련 부처는 합동으로 정밀 심사를 진행하며, 필요한 경우 관련 부처의 협조를 받는다. 최종보고서는 예산/재무부처와 탈규제 전담부처가 작성되지만, 보고서의 제안에 근거한 최종 의사결정과 집행은 중앙정부의 권한의 영역이다. 이러한 전략적 심사는 예산과정으로 여겨진다. 하나의 예시는 2010-2011회기에 수행된 직업 역량 사정 심사(Job Capacity Assessment Review)이다. 이 심사는 장애인들에 대한 연금과 고용 정책과 관련된 직업 역량 사정 사업에 대한 비용효과성 분석으로, 비용 절감과 효과성 향상에 대해 분석하였다. 4년간 3.834억 호주달러를 절감할 것으로 기대되는 지출검토 결과의 제안을 받아들였다.
• 미국: 중장기적 관점에서 부처 및 재정사업의 전략적 우선순위를 재조정하고 재정지출의 배분을 변경하는 미국의 제도는 2010년 제정된 “정부성과 및 결과에 관한 현대화법(GPRA Modernization Act, 이하 GPRAMA)”이라고 할 수 있다. GPRAMA의 구체적인 내용을 살펴보기 전에, GPRAMA의 전신이라고 할 수 있는 “정부성과 및 결과에 관한 법률(Government Performance and Results Act of 1993, 이하 GPRA)”의 입법 목적과 실행 역사에 대해 간략히 살펴 볼 필요가 있다. 이는 현행 GPRAMA가 지닌 특성이 과거 개별적이고 미시적 차원의 성과관리제도의 문제점이 무엇이고, 이를 어떻게 개선하였는지에 대한 시사점을 제시한다는 점에서, 지출검토제도와 성과관리제도의 차별성을 실제 사례를 통해 고찰할 수 있는 사례이다. 1993년에 제정된 GPRA는 프로그램의 성과목표를 정하고 그 결과를 측정하는 체계를 구축하여, 프로그램의 효율성과 효과성을 제고하는 데 있었다. 이는 크게 3가지 요건으로 구성되는데 이는 다음과 같다. 첫째, 연방정부의 각 기관들은 최소 5년간의 향후 계획을 포괄하는 전략계획서(strategic plan)를 작성하여 OMB 및 의회에 제출한다. 전략계획서에는 각 기관의 주요 기능 및 운영을 총괄하는 임무(mission) 및 목적(goals), 구체적 목표(objectives)와 이들을 달성하기 위한 방법을 제시해야 한다. 둘째, 연방정부 예산에 연례성과계획서(annual performance plan)를 첨부한다. 여기에는 각 프로그램의 수행에 따라 달성할 성과의 수준을 계량적인 성과목표(performance goals)로 제시하도록 하였다. 셋째, 각 연방기관의 장은 회계연도의 프로그램 성과보고서(program performance report)를 대통령 및 의회에 제출한다. 이 성과보고서에는 연례성과계획서에 나타난 성과목표와 실제 프로그램의 성과를 지표를 통해 비교하고 평가한다. GPRAMA는 결과에 초점을 맞추고 정부 성과를 향상시키기 위한 협업적이고 통합적인 접근을 할 수 있는 새로운 틀을 구축하였다. 이에 따라 OMB는 매 4년마다 부처와의 협의를 거쳐 협업이 필요한 제한된 수의 정책영역에 대해 장기적이고 결과지향적인 목표를 재설정한다. 매년 OMB는 이러한 장기적인 협업의 목표가 어떻게 달성되고 있는지에 대한 정보를 제공한다. 특히 과거 개별 부처의 단위 프로그램 위주로 수행되었던 GPRA에 비해 협업적 접근을 통해 다양한 연방정부의 활동을 충분히 통합하고 우선순위가 있는 정책 영역에 초점을 맞추는 연방정부의 장기적 목표에 대해 일관되고 응집된 관점을 제공할 것을 목표로 삼았다. 이는 정부 전체 차원에서 기존의 사업을 재검토하고 새로운 사업의 도입 및 수행을 고려할 수 있는 도구로서 기능한다고 할 수 있다. GPRAMA는 크게 범정부적 차원에서의 성과관리와 개별 부처 차원에서의 성과관리로 구성된다. 전자의 범정부적 차원에서는 연방정부의 성과기획 및 보고의무에 따라 중점성과목표(Federal Government Priority Goals), 성과계획, 분기별 우선순위 사업의 수행진도에 대한 평가가 수행된다. 이러한 연방정부 중점성과목표는 각 부처와의 협의를 거쳐, OMB가 연방정부 전체 차원에서 선정하고 매 4년마다 수정하게 된다. 그 시점은 대통령 임기의 두 번째 년도에, 예산안과 동시에 발간한다. 또한 이는 매 2년마다 OMB가 의회의 관련 상임위원회와 협의를 거친다. 이는 또한 분기별로 OMB가 성과향상위원회(Performance Improvement Council)의 지원 하에, 그 성과달성 정도에 따라 달성 여부, 달성 실패 위험성 정도에 따라 목표를 분류하고, 성과를 향상시킬 전략을 설정한다. 이는 연방정부의 성과 웹사이트에 게시된다. 후자의 부처 차원에서도 전략계획을 수립 및 수행한다. 매 4년마다 모든 정부부처는 대통령 임기의 2년차 대통령 예산안과 함께 전략계획을 제출해야 하는데, 각 기관은 웹사이트에 이 계획을 공개하고, 대통령과 의회에 보고해야 한다. 이와 함께 매년 달성할 성과계획을 갱신해야 하며, 이는 객관적이고 계량화 가능하며 측정 가능한 목표로 제시됨은 물론, 이것이 부처의 전략 목표 뿐만 아니라 연방정부 성과목표 달성에 어떻게 기여하는지를 적절한 연계(alignment)를 보여주어야 한다. 회계연도 종료 150일 이내에 성과목표 및 실제 성과를 비교하는 성과평가가 제시되어야 하며, 이는 과거 5년의 회계년도 동안의 결과와 비교하여 평가하게 된다. 또한 분기별로 성과향상 점검(Agency Quarterly Priority Progress Review)이 수행되는 것은 연방정부와 유사하다. 결론적으로 GPRA에서 GPRAMA로의 개선은 개별 프로그램과 특정 부처의 미시적 관점에서, 정부 전체의 관점에서 범부처적으로, 또한 프로그램 포괄적으로의 통합적 관리이며, 집행단계에서의 관리 강화라고 볼 수 있다.
• 아일랜드: 2008년 11월 아일랜드 정부는 현재의 재정사업 지출을 검토하고 공무원 감축 권고안을 작성하기 위해 포괄적 지출검토제도를 발표했다. 이는 공공서비스의 수준과 재정사업 지출에 관한 전문가그룹(the Special Group on Public Service Numbers and Expenditure Programs)을 통해 이루어진다. 공공 및 민간의 외부 전문가들이 참여하고, 사무국은 재무부처에 만들어졌다. 아일랜드의 심사 절차는 본질적으로 상향식 심사이며, 일선부처의 지출심사보고서와 재무 부처의 평가보고서를 비교 검토하는 방식으로 수행된다. 전문가 그룹은 “법정 형식(court like style)”에 근거하여 지출심사를 수행한다. 각각의 일선 부처들이 전문가그룹을 방문하여 사전에 평가보고서를 제출한다. 이러한 보고서의 목적은 가능한 예산감축안과 그 영향을 산출 및 성과(output and outcome) 관점에서 설명할 수 있는 기회를 제공하는 데 있었다. 이러한 과정과 병행하여, 재무부처는 독자적으로 각 부처의 지출 감소 및 공무원 감축에 대한 자체 평가 보고서를 준비한다. 두 평가보고서를 전문가 그룹이 검토하고, 이 모든 정보를 사용하여 감축에 대한 최종안을 산출하게 된다. 지출감소와 그 영향에 대한 일방적인 “심사”라기보다는 이러한 “법정 심문”과 같은 절차로 이루어지기 때문에, 재무부처는 보다 책임성 있는 감축안을 마련할 수 있다. 또한 이는 지출검토제도의 실질적 수행에 있어서, 일선 부처가 무작정 반대하기보다는, 적극적으로 검토 과정에 참여하기를 유도할 수 있다는 장점 또한 지니고 있다. 지출검토제도에서 주목할 점 중 하나는 국가재건계획(National Recovery Plan)에 의하여 수립된 중기재정지출 프레임워크의 일부로 제도화되었다는 점이다. 이에 따라 정부지출 평가는 모든 영역의 정부지출에 대해 2-3년마다 검토하여 각 정부활동영역이 정부의 의무 이행에 어느 정도 기여하였는지를 측정하고 자원배분과 관련하여 각 활동영역의 상대적 우선순위를 평가하였다. 국가재건계획의 일부로 도입된 지출심사과정은 전체적인 정부의 재정건전성을 확보함과 동시에, 정부우선순위에 따라 정부사업에 대한 지출을 재배정함을 목표로 하고 있다. 이를 위해 각 일선 부처에서는 지출사업의 예산절약, 효율성 및 효과성 향상 노력, 조직의 구조조정 노력 및 인원 감축 계획 등을 포함한 종합 지출보고서를 작성한다. 이와 함께 정치적 우선순위를 고려하여 매 3년 간격으로 심사하고, 이에 근거하여 전략계획에 따른 자원의 재배치를 고려한다.
• 핀란드: 2004년에 재정사업의 생산성 향상 제도(productivity programme)를 도입하여 공공부문이 민간부문의 효율성 수준을 달성하는 것을 목표로 삼았다. 재무 부처의 예산관리부서는 정부 행정 구조의 개선을 통해 공공 부문의 효율성을 향상시키고, ICT 기술을 보다 효과적으로 활용하여 공무원의 수를 영구적으로 감소시키기 위한 프로세스 개선 압력을 유지하려는 수단으로서 이 제도를 활용하고 있다. 노동 경쟁력의 향상과 지출 증가 억제, 자원 재분배 가능성 증가 등은 부가적인 목표이다. 이는 지속가능한 방식으로 생산성과 효율성을 높이기 위한 전략 기획과 인적자원 개발 및 관리의 중요성을 강조한다. 2005 – 2015년의 중앙 정부 생산성 프로그램은 재무부처의 책임으로 수행된다. 중앙정부의 각 부처 및 산하기관은 다음과 같은 목표로 정부 정책을 수행할 책임이 있다.
• 이탈리아: 이탈리아는 2007년 “재정법”에 의거하여 실험적인 지출검토제도를 도입하였다. 이를 수행하기 위한 공공재정 기술위원회는 정부부처조직의 합리화, 행정절차의 개정, 인적자원 수요 재조정의 3개 영역으로 중앙관리활동과 각 부처사이의 자원 재분배를 목표로 수행하였다. 이후 지출검토제도가 제도적으로 정착됨에 따라 이러한 기능을 재무부처에서 흡수하였다. 2011년 이후 제도화된 지출검토제도의 목표는 경제위기 극복과 함께 유럽연합의 재정건정성 기준 준수를 위한 정부소비지출의 합리화였다. 이는 전략적 우선순위의 재조정보다는 정부지출의 감축이라는 목적을 분명하게 우위에 둔 것이라 할 수 있다. 그러나 이러한 목적을 수행하기에 이탈리아 중앙정부 및 지방정부의 예산항목들은 지나치게 단편화(excessive fragmentation)되어 있었고, 의무지출 항목들의 비중이 너무 커서 지출삭감을 위한 계획을 수립하기 어려웠다. 이러한 예산구조로 인해 일선부처 및 공공기관들은 예산절감을 위해 사업 효율성을 향상시킬 유인이 부족하였다. 이러한 현실적 어려움으로 인해, 지출검토제도의 계획과 수행에 있어서 중앙 재무부처와 일선 부처사이의 상호협력과정이 중시될 수밖에 없어 하향식 방식에 근거한 접근법이 쉽게 수행될 수 없었다. 이러한 지출구조 개선을 위해서 일선부처를 대표하는 위원들과 중앙정부 재무부처의 전문가로 구성된 부처 간 위원회가 구성되었다. 지출심사의 주된 준칙은 공공관리지출의 감축, 물품과 서비스를 위한 정부소비지출의 감축, 명예퇴직 등을 통한 공무원 인력의 감축, 부동산을 비롯한 공공재산 보유 및 관리의 합리화, 공공기관, 특히 지방공기업의 합리화, 의료 및 보건지출의 삭감 및 합리화, 지방정부 기능 재평가, 정치 및 정당지원 삭감 등이다.
• 덴마크: 덴마크의 지출검토제도는 표준화된 절차에 따르기보다는 비공식적으로 확립되어있으며, 지출검토제도에 따른 조언은 예산과정에 임기응변(ad hoc)에 따라 포함되어있다. 이는 1980년대 중반 특별연구(special study)라고 일컬어진다. 다른 국가들의 명시적인 지출검토제도가 중장기적 관점에서 수행되는 것과 달리, 유사 성격을 지니는 이러한 덴마크의 특별연구 제도는 연 단위로 운영되며, 10 – 15개의 지출심사가 매년 수행된다(2015년의 경우 34개 수행). 현재 덴마크에는 주제 선정, 개인 심사 기준, 참여자, 후속조치 등에 대한 표준적인 심사 과정은 존재하지 않는다. 이는 재무부서의 예산분석관 개개인이 높은 수준의 자율성을 심사 선정과 수행과정에 지니고 있음을 시사한다. 실무적으로, 예산분석관은 기존의 심사를 많이 참고하고, 그에 기반하여 수행함이 보통이다. 지출검토의 대상은 재무부처의 장관이 제안하고 경제위원회의 승인을 받아 정해진다. 예산분석가들이 예산과정에서 대상을 조사함에 따라 초기 단계에서 지출심사의 대상을 선정할 수 있는 것이 보통이다. 특정 재정사업이나 부서가 지출 한도가 증가하고 있다는 증거가 있는 경우, 예산분석가들은 그 타당성을 검토하기 위해 지출심사의 대상으로 선정할 수 있다. 재무부처의 내부 심사 및 관련 부처와의 협의 후 제안된 지출 심사 제안의 목록이 작성되고, 내각 경제위원회에 제출된다. 이는 지출검토 대상의 선정이 전적으로 점증적으로 이루어지는데, 주어진 회기의 전체에 대해 포괄적으로 심사하지는 않음을 의미한다. 지출검토는 비교적 짧은 기간에 걸쳐 수행된다. 경제위원회는 보통 2월 중에 어떠한 심사를 수행할지 결정한다. 지출심사는 이후 2개월 동안 수행되며, 5월 초까지 결과를 도출한다. 이는 지출검토제도의 결과로 확보된 예산감축분을 6월에 예정된 차년도 예산 초안에 통합될 수 있도록 하기 위함이다. 결과적으로 지출검토제도는 일반적으로 특정 기관이나 프로그램에 초점을 맞추는 “수직적” 검토이며, 예산 한도 내에서 지출을 통제하기 위한 효율성 문제에 중점을 둔다. 이러한 덴마크의 시스템은 부서 간 정책 검토를 용이하게 하기 어려우며, 광범위하게 정책을 변경하거나 재정사업의 재설계를 검토하지 않는다. 덴마크의 지출검토제도는 심사를 수행하는 예산분석관의 관점과, 주요 행위자가 심사에 참여하는지 여부에 따라 상당한 차이가 나타난다. 일부의 지출심사는 재무부서에 의해서만 진행되며, 다른 리뷰는 보다 개방된 과정으로 수행되기도 한다. 규모가 작은 지출심사에서는 조직 및 절차가 덜 정형화되고, 관련 일선 부처와의 협의를 통해 내부적으로 수행되기도 한다. 보다 포괄적인 지출심사를 위해 외부 전문가 또는 컨설턴트가 분석에 참여하기도 하는데, 일반적으로는 관련 일선 부처의 담당자를 포함한 운영위원회의 감독을 받는다. 정보비대칭의 발생은 피할 수 없는 문제이기 때문에, 일선부처는 지출검토 과정에 관여하여 결론 도출에 참여한다. 지출검토 결과는 운영위원회에 제공된다. 재무부처 및 이에 영향을 받을 일선 부처는 해당 결과에 대한 합의와 공동 발표를 준비하는 것이 보통이나, 양자가 지출검토 결과에 따라 도출된 권고에 동의하지 않을 수도 있다. 이 경우 양자가 별도의 제언을 제출할 수 있다. 지출심사의 결과에 따른 검토 권고를 수락하여 예산과정에 반영할지 여부에 관한 결정은 경제위원회가 결정한다. 재무부처는 지출검토 결과의 이행을 모니터링하는데, 실제 예산 수준이 변경되었다고 하더라도 이를 강제로 이행되도록 하기 위한 공식적인 절차는 존재하지 않는다. 일부 지출검토 결과는 인터넷을 통해 제공되며, 어떠한 결과를 공개할지에 대한 결정은 내각 경제 위원회에 달려 있다. 전체 보고서의 공개는 정부가 권고 사항의 이행 여부를 결정한 다음에만 이루어진다.

연구동향

• 김대진(2016)의 연구는 금융위기 전후로 재정위기를 타개하기 위하여 영국을 중심으로 OECD 국가들 사이에서 활용되어온 지출심사제도를 개관하였다. 지출심사는 본질적으로 합리적, 체계적 예산결정방법에 연원을 둔 예산준비과정으로서, 정부사업의 재구조화를 통하여 납세자 세금의 지출 가치를 극대화하고자 하는 목적을 가지고 있지만, 다른 한편으로는 지출절약옵션을 개발하여 예산을 감축해가는 수단으로 폭넓게 사용되었다. OECD 국가들이 지출심사는 그 범위와 대상에 따라 다양하게 분류되는데, 대규모지출감축을 목적으로 하는 경우에는, 사전에 심사대상에 대한 제한을 명시하지 않는 포괄적 심사제도가 주로 사용되었다. 향후 우리나라에서 지출심사제도를 효과적으로 활용하기 위해서는 먼저 국가적 차원에서 중장기 재정관리 목표에 기초하여 지출심사의 방향을 정하고, 우리나라 재정부처와 일선부처의 정부사업분석역량을 고려하여 현실적인 수준(범위)의 지출심사를 실시할 필요가 있다. 또한 지출심사와 상보적 관계에 있는 성과주의예산제도와 하향식 예산제도를 더 성숙시키고, 심사과정에서 기존의 정부사업분석방법과 예산분석기관들의 역량을 적절히 활용하는 방안을 개발하여야 할 것이다.
• 배인명(2011)의 연구는 재정사업 자율평가제도가 실행된 이후 재정운영의 효율성과 재정성과가 제고되었는지를 검토하기 위해 재정사업 자율평가 결과, 특히 집행 및 성과점수의 추이를 기술적 분석방법과 T-test를 활용하여 분석하였다. 재정사업 전체를 종합적으로 보면, 집행의 효율성은 자율평가제도가 도입된 2005년 이후 2009년까지 개선되었다고 보기에 어려움이 있었으나, 재정성과는 2005년부터 2009년까지의 추이와 2005년과 2008년, 2006년과 2009년간의 비교분석 결과 개선된 것으로 나타났다. 사업유형별 분석결과는 다음과 같다. 집행의 효율성 부문을 살펴보면 개선된 사업유형은 없는 것으로 나타났고, 특히 기타집행사업과 지자체보조사업은 오히려 악화된 것으로 분석되었다. 재정성과 부문을 살펴보면 기타직접사업, 출연출자사업, 민간보조사업, 지자체보조사업의 경우는 개선된 것으로 분석되었고, 나머지 사업도 악화되지는 않은 것으로 나타났다. 이러한 연구는 평가 대상이 연도별로 동일하지 않다는 점, 매년 평가가 동일한 잣대로 이루어지지 않을 수 있다는 점 등으로 인해 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 재정사업자율평가제도가 과연 원래 의도한대로 사업의 효율성 집행과 재정성과의 제고에 도움이 되었는지를 살펴보았다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.
• 신홍철과 음선필(2014)의 연구는 정부성과관리제도의 개선방안을 검토하였다. 1993년 정부성과결과법(GPRA)를 근거로 성과관리를 전개해 온 미국에 비해 우리나라의 정부성과관리는 ① 부분적 성과관리의 전개 및 주관부처간 평가업무의 중복, ② 전략적 성과계획 수립 및 성과보고의 미흡, ③ 평가 위주의 성과관리 전개, ④ 결과지표를 비롯한 기관 전략목표의 달성 여부와 관련된 의미 있는 성과정보 활용의 취약 등 여러 제도적·기술적·조직문화적 문제점을 갖고 있다. 정부성과결과법 이후 약 20년에 걸쳐 점진적으로 성과관리의 고도화를 실시하면서 책무성 제고와 재정효율성 개선 등 효과를 거둔 미국의 장점 중 우리나라가 벤치마킹을 할 수 있는 부분을 도출하고 이를 구체적으로 적용하는 것은 나름대로 의미를 갖는다. 그 대표적인 것으로 ① 평가 대신에 성과관리로 접근하는 것, ② 성과정보의 활용에 기초한 학습을 강조하는 점진적이고 조직문화적인 접근을 들 수 있다. 현재 우리에게 필요한 법적·제도적 개선방안으로는 ① 기존 성과관리 주관 부처간의 역할 재조정, ② 새로운 성과관리 관련법의 입법을 통한 통합적 성과관리의 전개, ③ 국가 차원의 통합적 성과관리를 주관하는 조직의 신설을 통한 기존 기관의 역할 통합 등의 대안을 구상할 수 있다.
• 최준욱 외(2005)의 연구는 재정지출의 분야별 재원배분을 결정하는 요인에 대한 분석과 우리나라의 향후 재정정책에서의 분야별 재원배분 방향에 대한 논의를 포함하고 있다. 우리나라는 향후 고령화 등으로 인해 복지지출이 큰 폭으로 증가할 것으로 전망된다. 재정지출 규모가 과도한 수준이 되지 않게 하려면, 복지지출을 적정 범위 내에서 안정화시키고 경제분야 지출을 합리적인 수준으로 조정할 필요가 있다. 경제분야의 지출에 대한 검토결과는 한국경제의 성숙도 등 여건 변화를 감안할 때, 그러한 방향이 타당한 것임을 보여주고 있다. 복지지출의 변화에 대해서는 불확실성이 크며, 향후 복지지출과 관련하여 제기되는 정책과제에 대한 논의를 포함하고 있다.
• 이상경(2011)의 연구는 두 가지 상이한 제도 가운데 신설, 폐기, 부활의 과정을 거친 법령에 의한 수입·지출균형예산제도의 규범적인 의미와 균형예산제도를 실현하기 위한 미국 연방헌법개정의 논의 및 2010년 재도입된 법령상의 수입·지출균형예산제도의 내용과 평가를 중심으로 살펴보고자 한다. 2010년 미국 오바마 정부에서 재도입한 수입·지출균형예산제도는 수입과 직접지출(의무지출/복지지출) 법안을 적용대상으로 하고 있는바 특히 주로 복지와 관련된 직접지출에 대해 수입과 균형을 맞추도록 하는 제한을 부과하고 있다는데 그 특징이 있다. 따라서 미국의 수입·지출균형예산제도는 근본적으로는 법률에 의한 현세대의 지출결정은 미래세대의 부담으로 하지 말고 현세대가직접 그 재원을 마련하라는 철학이 내재되어 있다고 할 수 있다. 더불어 이러한 균형예산제도가 우리 재정헌법상에 시사하는 바가 무엇인지 또 과연 국회의 재정 통제에 관한 권한으로 도입될 수 있는 여부를 검토하기로 하였다.
• 이영희와 김대영(2007)의 연구는 합리적이고 실천가능한 지방세지출 예산제도의 도입 방안을 제시하는 것을 목적으로 연구를 진행하였다. 지방세지출 예산제도는 “지방세지출을 지방예산제도의 범위내로 흡수하여 세입·세출과 동일하게 편성·심의·심사라는 예산과정을 거치도록 함으로써 지방재정운용의 투명성, 효율성을 확보하고자 하는 제도”이다. 지방세지출 예산제도는 2007년에 제도의 구체적 내용을 확정한후 선도단체의 시범운영을 거쳐 2008년~2009년 시범운영을 확대하고 2010년 전면 시행할 예정이다. 지방세지출 예산제도 도입의 기본방향은 도입목적의 적합성, 실천가능성, 시행용이성, 관련제도의 정비 측면 하에서 검토하였다. 이러한 기본방향 하에서 포괄범위, 추정방법, 분류기준, 편제를 검토하였다. 포괄범위는 다양한 형태로 이루어지고 있는 지방세지출을 검토하여 지방세지출 예산에 포함할 지방세지출유형으로 비과세와 감면을 선정하였다. 지방세지출 규모의 추정방법은 세수손실법, 세수증가법, 직접지출등가법의 세 가지가 있으며, 조세지출을 추정하는 과정의 회계처리 방법으로는 현금주의와 발생주의가 있다. 이러한 다양한 방안 중 본 연구에서는 세수손실법과 현금주의에 의한 추정을 제시하였다. 분류기준은 기능별, 세목별, 근거법규별, 감면방법별, 수혜자별 등이 있을 수 있다. 본 연구에서는 목적 적합성(지방세지출 예산제도 도입목적 달성에 적합하여야 한다), 통계산출의 용이성(통계산출이 가능하고 자치단체에서 통계집계가 용이하여야 한다), 국세지출 예산제도와의 조화(장기적으로 도입될 국가부문과 지방부문간 재정통계의 통합까지 고려한다면, 기존에 도입되어 있는 국세지출예산제도와 지방세지출 예산제도간의 조화가 필요하다)라는 원칙 하에서 분류기준을 선정하였다. 지방세지출 예산서의 편제는 국세지출 예산서와의 조화가 되도록 유사한 형식을 취하도록 한다. 따라서 현재 국세지출 예산서가 보고서형식으로 작성되고 있으므로 지방세지출 예산서도 보고서 형식으로 지방자치단체 예산의 첨부서류로 작성하도록 한다. 다만, 국세지출 보고서와 형식을 일치시키기 위하여 수혜자별, 근거법규별 분류는 지방세지출액 분석에 포함시키지 않고 별도의 서류로 작성토록 할 수도 있다. 지방세지출 예산제도는 1차적으로 지출항목의 적절성에 대한 공론화를 목적으로 하는 바, 항목별 세부내역을 의회제출 표준서식으로 정하고, 분석서의 추가 여부는 자치단체의 자율적인 판단에 맡기도록 한다. 또한 지방세지출 예산제도의 조기 정착을 위하여 관련 지방재정제도인 지방재정분석 지표에 포함, 지방재정 보통공시 항목에 포함, 지방세특례제한법 도입 등을 제시하였다.

참고문헌

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