행정구역통합

1. 행정구역 개편에 대한 이론적 논의: 통합론과 분리론

  행정구역 개편에 관한 이론적 논의는 크게 구역설정 기준과 구역의 적정규모 측면에서 다뤄졌다(신승춘, 2010). 먼저 구역설정 기준과 관련된 연구는 Millspaugh(1936), Lipman(1949), Smith(1985) 등에 의해 발전되었고, 행정 능률성 공동체 형성, 재정적 자주성 등이 강조되었다. 한편, 구역의 적정규모에 대한 연구는 Tiebout(1956), Oates(1972), Ostrom(1972) 등에 의해 발전되어, 규모의 경제와 정치 행정의 효율성에 입각한 통합론과 분리론이 강조되었다(김환철, 2018).

 (1) 통합론

통합론은 지자체의 권한을 확대하여 책임성을 강화하는 동시에 규모의 경제를 살려 행정서비스공급의 효율성을 확보하자는 입장으로, ‘규모의 경제이론(Economy of Scale)’이 그 대표적인 이론적 근거가 된다(김선명 외 2008; 신승춘, 2010). 규모의 경제이론이란 경제학에서 생산단위가 증가함에 따라 총 비용에서 고정비용이 차지하는 비중이 감소함으로써 평균비용이 줄어들게 된다는 개념이다. 이를 행정구역 관점에서 보게 되면, 행정구역을 확대하면서 인구 및 지역 면적이 확대가 될 것이고, 행정서비스 공급에 있어 중복되는 비용을 줄여 재정적 효율성을 확인할 수 있다고 본다. 즉, 지방자치단체의 구역을 세분화하는 것보다 일정 규모이상이 되어야 하며, 지방분권은 오히려 행정의 비효율성을 초래할 수 있다는 입장이다(김선명‧김기현, 2008; 신승춘, 2010). 
한국의 도농통합의 과정은 법률의 제정 관점으로 보는 것이 타당하다. 첫 번째 법률 제정은 1994년 3월에 개정된 지방자치법과 12월에 제정된 ‘도농복합형태의 시 설치에 따른 행정특례 등에 관한 법률’에 의해 도농통합 형태의 시가 탄생될 수 있는 근거가 마련되었다고 보아도 무방하다. 이를 토대로 2010년까지 평택시와 여수시, 창원시가 탄생하는 등 한국에는 총 41개의 도농통합 형태의 시가 나타났다(이상훈‧이정훈, 2017). 두 번째 통합에 관한 법률제정은 2010년 10월 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’이 제정되었고, 이에 근거로 청주시와 청원군이 청주시로 통합하게 되었다. 이러한 행정구역 상의 통합은 재정력 격차를 축소하고, 행정 비효율성을 개선을 하여 지역균형 발전을 도모하며, 규모의 경제 실현을 통해 지방자치단체의 경쟁력을 제고함 등을 그 기대효과를 제시하고 있다.
한국의 자치단체 통합을 위해 중앙정부가 제시하는 통합의 기대효과는 크게 다섯가지로 구분된다(민병익, 2015). 첫째, 행정구역 통합을 통한 도시 농촌의 균형발전이다. 민병익(2015)에 따르면, 1994년 당시 우리나라 시 ‧ 군의 평균 재정자립도는 각각 64%와 25%로 군이 시의 절반 수준에 못 미칠 정도로 열악한 수준을 보이고 있었다. 이는 군의 도시지역이 시로 승격되면서 남겨진 잔여 지역의 행정 및 재정 수준이 크게 축소되면서 생긴 문제였다. 심지어 인구가 5만명도 안되는 읍을 시로 승격시키기 위해 주변의 면 지역 일부를 편입시키면서 잔여 지역의 면적과 인구를 더욱 취약하게 만드는 결과를 초래하였다. 이에 대하여, 정부는 도농통합을 통해 인접하는 자치단체의 부존자원을 결집시켜 지방재정 증대 효과를 가져오고, 지역 개발 재원이 부족한 농촌지역의 재정상태를 개선할 수 있다고 기대하였다(이현우 외, 2010). 두 번째, 규모의 경제 실현을 통한 경쟁력 강화이다. 통합을 통하여 도시 지역의 규모의 경제를 달성할 수 있는 인구 규모를 유지하고, 행정의 비효율성 문제를 개선하게 되면 자치단체의 경쟁력이 개선될 수 있을 것을 기대한다는 논리이다. 즉, 생활권이 같은 자치단체를 시와 군으로 분리할 경우 기본적인 공공시설에 대한 관리 및 개발 비용이 중복적으로 발생하게 되고, 결국 예산의 낭비가 초래된다는 문제가 해소될 수 있다고 보는 것이다.
세 번째로, 주민 생활권과 행정구역이 실질적으로 일치될 수 있다는 것이다. 과거 읍이 시로 승격되면서 행정구역과 실제 경제 활동권역이 일치되지 않은 지역들이 늘어났다. 예를 들어, 시의 경계 내에 군청이 존재하여 군민들의 생활이 시를 중심으로 이루어져 주민들이 행정처리가 어렵다는 문제가 있었다. 따라서, 주민들의 생활권역과 행정구역을 일치시킴으로써 주민들의 불편을 해소하고 지역 발전과 주민들의 화합을 도모할 수 있을 것으로 기대 되었다(민병익, 2015; 560). 네 번째로, 행정비용 절감을 통한 재정적 효율성 증대이다. 읍이 시로 승격되면서 행정관청이 분리되어 공무원 수가 늘어나게 되었다. 이규환(1994)에 따르면, 1984년 공주시의 경우 공무원수가 91명에서 1993년 말 459명으로 증가되었으나, 동일한 시기에 인구는 오히려 542명이 감소하였다고 한다. 이렇듯, 통합을 통해 공공기관이나 공공서비스 비용 절감 등으로 세출 경비가 잡히게 되고, 오히려 재정 지출 구조를 지역 개발 사업에 초점을 맞출 수 있게 하여 재역의 재정적 경쟁력을 확보하는 것이 타당하다는 논리이다. 마지막으로, 외부효과의 내부화이다. 행정구역의 분리는 오히려 지방공공서비스의 가장 큰 방해인 외부효과 문제를 발생시킨다는 주장이 있다. 소위, 님비(Not In My Backyard; NIMBY) 현상과 같은 지역이기주의가 행정구역 분리로 인하여 더 심해질 것이고, 특히 혐오시설로 분류되는 기관들이 들어설 경우 시‧군 사이의 갈등이 야기될 수 있다고 본다. 따라서, 통합을 통하여 행정체계가 광역화 될 경우 이러한 외부효과를 내부화하고 지역 갈등을 해소할 수 있을 것으로 기대되었다(이상훈‧이정훈, 2017).
중앙정부의 시군의 행정구역 통합을 위한 노력에도 불구하고 여전히 통합에 대한 부정적인 여론이 존재한다. 이현우 외 (2010; p.18-21)에서 통합의 부정적인 효과를 행정수요의 이질성, 행정서비스 공급의 지역 불균형, 행정의 주민 대응성 감소, 그리고 지역의 정체성 상실 등으로 정리한다. 특히, 행정수요의 이질성 문제가 강조되는데, 이는 도시지역과 농촌지역 주민의 생활환경, 소득수준, 경제활동 범위 등이 다 다르기 때문에, 이에 따라 선호하는 공공서비스도 다를 수 밖에 없다는 논리이다. 이 논리에 따르면, 가장 문제가 되는 것은 지방정부가 지역주민들의 우선순위를 정함에 있을 것이다. 이렇게 이질성이 강한 시군이 통합하게 되면 공공서비스 공급의 비효율로 결국 지역 재정력이 약화될 가능성이 클 뿐만이 아니라, 자치단체가 도시위주로 공공서비스를 공급하게 될 경우 농촌지역은 상대적으로 소외될 가능성이 생기게 된다. 이는 지방자치의 고질적인 문제임을 볼 때, 민감하게 대응되어야 하는 부분임은 의심할 여지가 없다.

 (2) 분리론

분리론은 규모가 작은 지방정부의 수평적 협력을 중시하고 자발적 협력을 통한 문제 해결을 선호한다(이상훈‧이정훈, 2017). 또한, 분리론에 입각한 행정구역 개편이 이루어질 경우, 지자체는 주민들의 선호와 욕구가 반영된 공공서비스를 제공할 수 있고, 주민들의 입장에서는 선호에 맞는 공공서비스를 고려하여 거주지역을 자유롭게 선택할 수 있기 때문에, 작은 규모의 행정구역이 적절하다는 입장이다(Lyons and Lowery, 1989). 최근 경기도의 분리와 통합 논의와 관련하여, 경기 북도 설치를 요구하는 입장에서는 평화특별자치도 형식으로 독립시켜야 한다는 주장을 내세우며, 다기능적 단일정부에 의한 문제 해결보다 기능별 구역, 즉 특별구(Special District)를 대안으로 제시하기도 한다(김환철, 2018).

침고문헌

Lowery, D., & Lyons, W. E. (1989). The impact of jurisdictional boundaries: An individual-level test of the Tiebout model. The Journal of Politics, 51(1), 73-97.

Selden, Sally Coleman and Richard W. Campbell(2000), ｢The Expenditure Impacts of Unification in a Small Georgia County: A Contingency Perspective of City- County Conso lidation｣, Public Administration Quarterly Summer.

김선명, & 김기현. (2008). 행정구역개편안에 관한 주요 쟁점 및 평가. 한국거버넌스학회보, 15(3), 351-382.

김환철. (2018). 행정구역 개편을 통한 경기도의 발전전략-경기북도 설치를 중심으로. 한국지방행정학보 (KLAR), 15(1), 125-145.

민병익. (2015). 행정구역 통합 후 행정구역 개편에 대한 인식 변화의 원인 분석: 통합 창원시를 중심으로. 지방정부연구, 18(4), 557-583.

이현우, 신원득, 이미애(2010), ｢지방자치단체 통합에 따른 재정지원과 지방재정 변화에 관한연구｣, 경기연구원 연구과제.

이상훈, & 이정훈. (2017). 지방자치단체 행정구역 통합의 재정효율성 성과 평가. 한국지방세연구원 기본연구보고서, 2016(4), 1-118.