휴게소외주계약제도

휴게소외주계약제도 개요

휴게소외주계약제도는 도로의 유지·관리 업무 수행을 위해 휴게소 및 영업소 운영,도로순찰 등 도로관리 업무의 일부를 외주계약(아웃소싱)을 통해 수행하는 제도를 의미한다. 도로공사의 휴게소 운영권 임대는 공개경쟁입찰로 진행된다 공개입찰을 통해 휴게소 운영권을 낙찰 받은 민간 사업자는 임대보증금과 임대수수료를 도로공사에 지급함. 임대수수료는 연간 매출액에 입찰시 낙찰요율을 기초로 산정한 임대요율을 곱하여 월별로 산정한다. 운영기간 동안 민간 사업자는 휴게소 입점 매장을 직영으로 운영하거나 협력업체에 운영을 위탁하고 수수료를 수취할 수 있다. 민간사업자는 최초 입찰 후 5년 동안 해당 휴게소를 운영할 수 있으며, 재평가 결과에 따라 최장 15년간 동일한 휴게소를 운영할 수 있다. 임대 다음으로 많은 형태는 민간 사업자가 민간자본을 투입하여 휴게소를 건설 및 운영하고 운영기간 종료 후 시설물을 기부채납하는 방식의 민자 휴게소로서 23개소이다. 휴게시설의 운영권 임대는 입찰 참가자격을 사전심사하고 적격자만이 입찰에참여하도록 하는 제한경쟁 방식임. 또한 휴게소 및 주유소 여러 개를 한 단위로 묶어 일괄 임대하는 묶음단위 임대입찰 방식을 채택하고 있다. 휴게소 임대 사업자 선정은 사업수행능력 평가, 예정임대요율 및 낙찰자 결정,임대차계약 체결의 단계를 거쳐 이루어지고 있다. 사전 사업수행능력 평가를 통과하고입찰자격을 획득한 사업자는 입찰서 제출 시 도로공사가 제시한 복수의 예비임대요율 중 2개의 요율을 선택하는 동시에 별도의 임대요율을 투찰하고 입찰참가자의 선택빈도를 기준으로 예정임대요율이 결정되며, 입찰 참가자 중 예정임대요율의 직상위 임대요율 투찰자 중에서 최종 낙찰자가 결정된다. 도로공사는 휴게소를 안정적으로 운영할 수 있는 사업자를 선정하기 위하여 사업수행능력 평가를 통과한 사업자로 입찰 참가자를 제한하고 있다. 사업수행능력의 평가는 경영상태와 전문성, 신인도 평가의 세 가지로 구성되며, 이중 전문성은 동종업종 매출실적과 직영음식점 운영경험으로 평가한다. 평가요소별 배점을 살펴보면, 총 100점 중 신용평가등급이 50점, 매출실적과 직영음식점 운영경험이 50점으로 배정되어 있으며, 신인도는 가감항목으로 적용된다. 따라서 입찰에 참가하는 기업의 신용평가등급이 유사하다면, 기존 휴게소 운영업체가 입찰대상 휴게소의 운영권 입찰에 참가하기에 유리한 구조라 할 수 있다. 한편, 도로공사는 휴게시설의 효율적인 운영 및 관리를 위해 휴게소 및 주유소여러 개를 한 단위로 묶어 일괄임대하는 묶음단위 임대입찰 방식을 채택하고 있다. 묶음단위 입찰은 휴게소 운영 및 관리의 효율성을 도모하고 수익성이 낮은 휴게소의 경우 수익성이 높은 휴게소와의 적절한 묶음을 통해 임대 기회를 제공한다는 점에서 장점이 될 수 있다. 하지만, 묶음단위가 커짐에 따라 묶음기준 이상의 자금력을 가진 일정 규모 이상의 사업자만 입찰이 가능해지고 중소규모 사업자의 진입장벽이 더욱 높아졌다는 비판이 제기되고 있다. 사업수행능력 평가를 통과하고 입찰에 참가한 사업자는 입찰서 제출 시 도로공사가 제시한 복수의 예비임대요율 중 2개의 요율을 선택하는 동시에 별도의임대요율을 투찰한다. 복수예비임대요율 15개 중 입찰 참가자가 입찰 시 선택한예비임대요율을 종합하여 선택빈도가 가장 많은 5개의 번호에 해당하는 요율중 최상위 요율 3개를 산술평균하여 예정임대요율을 결정한다. 입찰 참가자 중 예정임대요율의 직상위 임대요율 투찰자를 낙찰 예정자로 결정한다. 낙찰임대요율이 동일한 경우 사업수행능력평가 점수 순으로, 사업수행능력평가 점수가 동일한 경우에는 도로공사의 추첨 방식에 따라 낙찰 예정자가결정되며, 이처럼 결정된 낙찰 예정자 중 최종 낙찰자가 선정된다. 이와 같은 입찰가격 결정 방식은 도로공사가 추구하는 “공정하고 투명한 입찰및 낙찰 기준”을 위한 조치로 볼 수 있다. 즉, 도로공사가 제시한 복수의 예비가격 중 입찰에 참가하는 사업자들이 선택하는 가격을 기초로 낙찰가격이 결정되므로, 가격 결정 과정에서 부정이 개입할 여지가 적으며, 고율 입찰에 의한부실운영 가능성, 서비스 및 상품의 가격 상승 및 질적 수준 저하 가능성이 줄어든다는 장점이 있다.

근거법령

• 고속도로 휴게시설 운영권 임대입찰 공고

입찰참가자격

3.1 사업수행능력평가 신청자격 : 다음 각 항의 요건을 모두 충족하는 업체

3.1.1. 사업수행능력평가 참가신청서 제출마감일 전일까지 국가종합전자조달시스템에 다음의 휴게시설 동종업종 1개 업종 이상 등록을 필한 업체

3.1.2. 최근 2년간(2018～2019년도) 연속으로 아래의 매출액 기준 중 하나를 충족하고, 사업수행능력 평가서류를 완비하여 제출한 업체

3.1.2.1. 휴게소부문 동종업종 연간매출액 50억원 이상

3.1.2.2. 주유소부문 동종업종 연간매출액 250억원 이상

3.1.2.3. 휴게소부문과 주유소부문 연간매출액 합산이 50억원 이상(단, 주유소부문 매출액은 실매출액의 1/5만 인정) 입찰참가 제한 3.2.1 우리공사의 고속도로 휴게시설 운영 중에 계약해지 또는 중도반납 등 다음에 해당하는 업체는 일정 횟수의 입찰에 참가할 수 없습니다.

￭계약조건 위반으로 인한 해지 : 계약해지 통보일 이후 차기 3회 제한 ￭운영자사정으로 중도반납 : 시설물 반납일 이후 차기 2회 제한 ￭운영서비스평가 결과로 재계약배제(5등급), 중도해지 : 계약해지 통보일 이후 차기 2회 제한

3.2.2 독점거래및공정거래에관한법률 및 동법시행령에 의한 동일한 기업집단에 속한 계열 회사는 입찰단위별로 1개사에 한해 입찰에 참가할 수 있습니다. 단, 입찰참가자격을 갖춘 계열회사가 서로 다른 입찰단위에 각각 참가할 수는 있습니다.

3.3 입찰참가자격 : 사업수행능력 자기평가서 평가결과 적격자로 통보받은 업체

5. 사업수행능력평가참가 및 입찰참가 신청서 제출

5.1. 사업수행능력평가에 참가하고자 하는 자는 “고속도로 휴게시설 운영권임대 사업수행능력 평가기준”(이하 ‘평가기준’이라 한다) 및 입찰공고문에 따라 사업수행능력평가 신청자격 자료 및 자기평가서를 구비하여 참가신청서 제출기간 내에 해당 제출방법으로 제출하여야 하며, 사업수행능력평가는 ‘평가기준’에 의합니다.

5.2. 사업수행능력평가 자기평가서 평가결과 총 100점 중 80점 이상인 자에 한하여 입찰참가자격을 부여하며, 각 입찰단위별로 평가점수 80점 이상인 자가 5개사 미만인 경우에는 점수가 높은 순으로 5개사를 선정 하되, 70점 미만인 자는 무조건 제외하고 이 경우 최종적격자가 2개사 미만일 때는 재공고 합니다.

5.3. 사업수행능력평가 자기평가서 평가결과 적격자로서 경쟁입찰에 참가하고자 하는 자는 해당기간에 우리공사 전자조달시스템을 사용하여 입찰참가신청서, 입찰보증금 지급각서, 입찰서를 제출하고 입찰을 하여야 합니다.

5.4. 제출서류가 부정 또는 허위로 판명 시 입찰자격 미부여, 낙찰취소, 계약해지 및 부정당업체로 제재합니다.

7. 낙찰자 결정방법

7.1. 입찰참가자는 임대요율을 소숫점아래 넷째자리까지 투찰하며, 입찰참가자 중 예정임대요율의 직상위 임대요율 투찰자를 낙찰예정자로 결정합니다.

7.2. 낙찰예정자가 제출한 증명서류의 심사결과 사업수행능력평가점수가 통과점수에 미달하는 경우 낙찰예정자의 지위를 상실하며, 차순위 입찰자를 낙찰예정자로 결정합니다.

7.3. 낙찰임대요율이 동일한 경우에는 사업수행능력평가점수의 고득점자를 낙찰예정자로 결정합니다.

10. 계약체결

10.1 낙찰자는 낙찰된 당해 입찰단위의 운영권에 대하여 낙찰결정 통보일로부터 10일 이내에 우리공사와 운영권 임대차계약을 체결하여야 합니다.

10.2 임대기간은 대상 입찰단위의 영업개시일로부터 5년으로 하되, 묶음단위 시설 중 영업개시일이 상이한 시설의 임대기간은 당해시설의 영업개시일로부터 동일 묶음단위 중 최초로 영업개시 되는 시설의 계약이 만료되는 날까지로 합니다.

10.3 제2항에도 불구하고 본 계약 체결 후 2년차 이후부터 운영서비스 평가결과 2회 최하위 등급으로 평가되었을 경우 중도 계약해지 합니다.

10.4 휴게소의 임대료는 시설별로 제조, 완제, 의류및잡화, 담배 등으로 구분된 연간 매출액(운영기간을 1년간으로 환산한 매출액)에 우리공사에서 정한 해당 임대요율을 곱하여 월별로 산정하여 익월 15일까지 납부하여야 합니다. (제조와 완제부문 각각에는 입찰시의 낙찰요율과 하한요율의 차이에 해당하는 요율이 가산된 임대요율이 적용됩니다.) 다만, 계약기간 중 우리공사에서 임대요율체계를 변경할 경우 변경된 요율에 의합니다.

10.5 주유소의 임대료는 시설별로 연간 매출이익(운영기간을 1년간으로 환산한 매출이익)에 우리공사에서 정한 규모별 해당요율을 곱하여 월별로 산정한 금액을 익월 15일까지 납부하여야 합니다. 다만, 계약기간 중 우리공사에서 임대요율체계를 변경할 경우 변경된 요율에 의합니다.

10.6 임대보증금은 당해연도 추정임대료 금액의 1년치로 산정하며, 낙찰자는 계약체결 시 계약보증금으로 임대보증금 중 20/100이상을 현금 또는 금융기관 및 체신관서 발행 자기앞 수표로 납부 하여야 하며, 임대보증금 잔액은 영업개시 5일전까지 현금 또는 금융기관 및 체신 관서발행 자기앞수표로 납부하여야 합니다.

10.7 임대보증금은 우리공사에서 임대보증금체계를 변경할 경우 변경된 임대 보증금체계를 적용합니다.

• 사업수행능력평가 신청서류

구 분		평가요소	서 류 목 록	제출시기
P Q 평 가 신 청 서 및 자 기 평 가 서	기 본 서 류	참가신청	•참가신청서	•PQ평가 신청서 및 자기평가서 제출마감일까지 스캔본 제출 ※ 개찰 후 – 원본 제출 (낙찰예정자)
		계열사 중복입찰	•계열회사 입찰참가 제한기준 준수 확인서 •관련법령 발췌본(간인 필수) •계열회사 현황표(간인 필수)
		전자제출확인서	•PQ평가 신청서 전자제출 확인서
		입찰참가 자격확인	•조달청경쟁입찰찹가자격등록증
			•사업자등록증명
			•법인등기부등본(제출용) - 개인기업은 주민등록등본
			•인감증명서(발급일부터 3개월이냬)
			•사용인감계
			•대리인 제출시 위임장
			•대리인 신분증 사본 및 재직증명서
	자 기 평 가	총괄평가표	•자기평가표 •자기평가 세부내역
		신용평가	•신용평가등급 확인서
		매출실적	•동종업종 매출액 확인서(신청업체, 회계법인 각각 날인) •회계법인 등기부등본 및 인감증명서 또는 감사반 등록증 및 감사반 담당회계사 인감증명서
증 명 서 류	전 문 성	매출실적	•연도별 표준재무제표증명 사본 - 표지, 총매출액 부분 복사본 각1장 ※ 표준재무제표증명 제출불가시 감사보고서로 갈음	• 개찰 후 – 원본 제출 (낙찰예정자)
			•연도별 회계법인 감사보고서 사본 - 표지, 총매출액 부분 복사본 각 1장
		직영음식점 운영경험	•직영음식점 운영경험 확인서
			•영업신고증(변경이력 포함) •사업자등록증 및 부가세과세표준증명
		직영주유소 운영경험	•직영주유소 운영경험 확인서
			•위험물제조소등 완공검사필증 •석유판매업(주유소)등록증 - 변경이력 포함 •사업자등록증 및 부가세과세표준증명
	신 인 도	가 점	•장애인기업확인서 •사회적기업인증서 •사회적협동조합 설립인가증 •여성기업확인서 •중소기업확인서 •모범납세자 표창 이력이 표기된 유효기간내의 납세증명서
		감 점	•국세 및 지방세 납세증명서
	기타	대용량 원본 별도첨부	•연도별 표준재무제표증명 원본 또는 연도별 감사보고서 책자 원본

연혁

• 1970년 경부고속도로의 추풍령 휴게소 개소를 시작으로 고속도로 휴게소의 수는 매년 증가를 거듭하여 2016년 9월 말 현재 전국의 고속도로 휴게소는 182개소임. 1994년까지는 도로공사가 고속도로의 휴게소를 직접 운영하였으나, 부실운영 및 적자 증가를 이유로 1995년부터 휴게소 운영을 민영화하기로 함. 이후도로공사는 민간 사업자에게 휴게소 운영권을 임대하고 그 대가로 민간 사업자로부터 임대료를 수취함.
• 2016년 9월말 현재 전체 182곳의 휴게소 중 금강(부산)휴게소와 평창(서창)휴게소 2개소는 민간이 소유하고 있으며, 도로공사가 소유하고 있는 휴게소는 180개소임. 도로공사 소유의 휴게소 180개소 중 문경(양평)휴게소를 포함한 3곳의 휴게소는전문업종별 임대매장의 형태로 도로공사가 직영하고 있으며,2) 도로공사가 휴게소 운영권을 공개입찰을 통해 외부업체에 임대하는 방식의 임대휴게소는 154개소, 민간사업자가 민간자본을 투입하여 휴게소를 건설 및 운영하고 운영기간종료 후 시설물을 기부채납하는 방식의 민자휴게소는 23개소임. 즉, 휴게소의운영형태 중 임대방식의 휴게소가 전체 휴게소의 약 84.61%로 가장 큰 비중을차지하고 있음.

해외사례

• 일본: 일본의 고속도로는 종전에 4개 공단이 관리를 담당하였으나, 이후 6개 회사가관리하는 것으로 민영화하였음. 구체적으로, 일본도로공단이 관리하던 고속도로는 동일본고속도로(주), 중일본고속도로(주), 서일본고속도로(주)의 3개 회사가관리하며, 수도고속도로공단은 수도고속도로(주), 한신고속도로공단은 한신고속도로(주), 혼슈시코쿠연락교공단은 혼슈시코쿠연락고속도로(주)로 민영화됨., 일본 도로의 휴게시설은 일반휴게소, 간이휴게소, 미치노에키와 하이웨이오아시스의 네 가지가 있음. NEXCO 중일본의 휴게시설 운영방식을 살펴보면, NEXCO 중일본 관리노선에 설치된 휴게소의 영업시설과 공익시설은 모두 NEXCO 중일본의 자회사인 중일본exis(주)(이하 “중일본exis”라 함)가 운영 및 관리함. 구체적으로,영업시설은 중일본exis가 자회사 및 코너별 임대형식으로 운영하며, 주차장, 화장실 등의 공익시설은 중일본exis가 용역업체를 선정하여 관리함. 중일본exis의 휴게시설 중 영업시설은 중일본어드밴스드(주)(중일본exis의 자회사), 중일본고속도로 리테일 나고야(주), 중일본하이웨이 리테일 요코하마(주), (주)웨이더가 코너별 임대매장 형식으로 운영함. 코너별 임대매장의 운영방식은 다음과 같음. 먼저 코너별 임대매장을 운영할업체를 선정하기 위해 해당 휴게소의 특성과 코너별 유형에 맞도록 제안서를받아 지역 인지도, 매출 가능성, 고객 평판 등을 고려하여 제한입찰이나 수의계약의 형식으로 입점업체를 선정함. 입점업체 선정 후 운영기간 동안 외주평가단이 연 4회 실시한 코너별 서비스 평가의 결과와 각종 민원 데이터, 행정처분등을 고려하여 평가점수를 산정함. 입점코너의 매출이 저조하거나 민원이 많은경우 입점업체에 개선계획을 제출하도록 하며, 필요한 경우 중일본exis에서 자금, 교육 등을 지원함. 코너별 임대의 최초 계약기간은 5년이고, 이후 평가등급에 따라 3년, 2년 및 1년씩 재계약을 하며, 최대연한은 정하고 있지 않음. NEXCO 서일본과 NEXCO 동일본의 휴게소 운영방식은 NEXCO 중일본의 휴게소 운영방식과 유사함. 구체적으로, NEXCO 서일본 관리노선에 위치한 휴게소의 경우 NEXCO서일의 자회사인 서일본 고속도로 서비스 홀딩스(주)가 운영하며, NEXCO 동일본 관리노선에 위치한 휴게소의 경우 NEXCO 동일본의 자회사인 넥세리아 동일본(주)가 운영함.

연구동향

• 정영주와 전기흥(2005)의 연구는 고속도로 휴게소의 아웃소싱 전략에 관한 탐색적 연구를 수행하였다. 외식기업이 경영전략의 개념 재정립, 가치사슬 분석을 통한 핵심역량 파악, 원가분석, 종합적인 심사를 통한 협력업체 선정, 아웃소싱 영역 확대, 서비스 품질 향상을 위한 파트너십 강화, 양자간 조직문화 조화, 계약조건의 모호성 제거, 핵심역량 보호 등이 이루어져야만 아웃소싱의 성공적인 정착과 성과가 가능하다고 주장하였다.
• 이대철(2017)의 연구는 고속도로 휴게소를 대상으로 운영방식(임대휴게소, 민자휴게소)과 운영업체 매출규모에 따른 성과분석을 하였으며 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 고소도로 휴게소 민간위탁 운영방식에 따른 성과를 비교한 결과 운영방식이 임대 형태인 휴게소가 민자 형태인 휴게소 보다 고객만족도 및 운영서비스 점수 모두 높게 나타난 것으로 분석되었다. 이는 일반적으로 임대휴게소를 고속도로 휴게소 설치운영의 원칙으로 하고, 공사의 예산사정 등에 따라 불가피하게 일부 민자휴게소를 병행하여 설치해온 한국도로공사의 휴게소 설치운영 정책 방향을 뒷받침한다 할 수 있다. 둘째, 고속도로 임대휴게소 운영업체 매출규모(입찰참가자격)에 따른 성과를 비교한 결과 운영업체 매출규모가 클수록 운영서비스 점수가 높은 것으로 분석되었다. 이를 통해 고속도로 휴게소 임대입찰 시 일정수준 이상의 매출규모를 기본 참가자격 요건으로 규정하고 매출규모 제한 금액도 점진적으로 증가시켜 온 한국도로공사의 임대입찰 정책방향이 틀리지 않았음을 확인 할 수 있었다. 민간위탁은 계약이라는 경쟁을 통하여 공공부문의 비효율성을 제거하고 공공부문의 책임성 또한 담보 할 수 있는 매우 유용한 행정수단이다. 그러나 민간위탁에 대한 실증연구들에 따르면 원래의 목표인 효율성을 달성하지 못하거나 공공성이 크게 훼손되었다는 분석도 있다. 이에 따라 논문에서 나타난 분석 결과에 따라 고속도로 휴게소 민간위탁 운영방식 및 임대입찰 참가자격에 대한 일반원칙을 재정립 하고, 민자휴게소에 제기된 문제점에 대해 서비스 공급과정에서의 지속적인 경쟁유인 마련 등 제도적인 보완이 이루어 져야 할 것이다. 아울러 민간위탁 공공시설의 운영성과 확보를 위해서는 민간위탁 성과를 측정할 수 있는 다양한 지표개발과 함께 지표를 통해 측정된 민간위탁의 성과를 제도개선 및 향후 운영에 적극적으로 활용하는 것이 필요하다 할 것이다.

참고문헌

• 문형구 외. (2017). 도로관리 외주계약제도개선방안 마련 연구. 국토교통부 연구용역보고서.
• 정영주, & 전기흥. (2005). 고속도로 휴게소의 아웃소싱 전략에 관한 탐색적 연구. Culinary Science & Hospitality Research, 11(4), 102-117.
• 이대철. (2017). 공공시설 민간위탁 성과 연구 (고속도로 휴게소를 중심으로) (Doctoral dissertation, 서울대학교 행정대학원).