개발이익환수제

개발이익환수제 개요

개발이익환수제는 택지개발, 주택단지 조성, 관광단지 조성, 도심 재개발, 온천개발 등으로 토지를 개발할 때 지가상승으로 획득한 이익 중의 일정액을 정부가 환수하는 제도로서 구체적으로 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그밖에 사회 · 경제 요인에 따라 정상지가(正常地價) 상승분을 초과하여 개발사업 시행자나 토지소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하기 위한 제도를 말한다. 개발이익환수제는 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적 이용을 촉진하기 위해 도입되었다. 개발이익 환수제도는 불로소득을 환수함으로써 세수를 늘리고 조세의 형평성에 기여하며, 토지 · 주택 등과 같은 부동산에 대한 투기를 억제함으로써 부동산가격 안정 효과를 거둘 수 있다. 또한 환수된 자금은 개발행위 때문에 손실을 입은 사람이나 지역에 대한 보상 재원, 그리고 특정지역의 개발로 소외된 낙후지역의 각종 인프라 구축 등 공공사업 투자자금으로 활용할 수 있다. 그러나 지나친 개발이익 환수는 부동산 개발을 위축시키고 저품질의 개발을 조장할 수 있다는 지적도 있다. 개발이익은 토지초과이득세(1989년에 제정되어 1998년 12월에 폐지), 양도소득세처럼 조세부과로 하는 것이 있고, 각종 법률이 정한 부담금으로 부과하는 것이 있다. 후자는 이익환수 부담금으로 기반시설설치비용(국토의 계획 및 이용에 관한 법률), 학교용지부담금(학교용지확보에 관한 특례법), 농지보전부담금(농지법), 대체초지조성비(초지법), 개발부담금(개발이익환수에 관한 법률), 광역교통시설부담금(대도시권광역교통관리에 관한 특별조치법), 과밀부담금(수도권정비계획법), 대체산림자원조성비(산지관리법), 개발제한구역보전부담금(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법), 재건축부담금(재건축초과이익환수에 관한 법률)이 있다. 개발이익환수 관련 제도를 개발이익의 개념-다시 말해, 개발이익 발생 원인-에 따라 다음 그림과 같이 4가지로 구분할 수 있다. 첫째, 편익 증진과 관련해서 조세로서 재산세가, 시설부담형으로서 학교용지부담금, 광역교통시설부담금, 과밀부담금, 기반시설부담금 등이 있다. 둘째, 개발이익과 관련해서 수익환수형 부담금으로서 개발부담금, 재건축부담금 등이 있다. 셋째, 계획이익과 관련해서 수익환수형 부담금으로서 농지보전부담금, 대체산림자원조성비가, 기타 방식으로서 사전협상제도, 기부채납 등이 있다. 넷째, 자본이익(우발이익)과 관련해서 조세로서 양도소득세가 있다. 개발이익환수 제도를 부과 시점에 따라 살펴보면, 사업 승인과 건축 또는 전용 허가·신고를 기준으로 사전(事前)과 사후(事後)로 구분하면, 개발이익환수제도 중 기반시설부담금, 기부채납, 사전협상, 농지보전부담금, 대체산림자원조성비 등은 사전에 부과하여 환수하는 방식이다. 사후 부과 방식은 학교용지부담금, 재건축부담금, 개발부담금, 종합부동산세, 재산세, 양도소득세 등이 있다. 2020년 현재 조세 중 재산세(토지분)는 6.3조 원, 종합부동산세는 3.9조 원이고, 양도소득세(토지, 부동산)는 1.6조 원이었다. 부담금 중 개발부담금은 0.6조 원, 농지보전부담금이 1.2조 원, 대체산림자원조성비가 0.3조 원이었으며, 재건축부담금은 실적이 없다.

외부링크

• 네이버 지식백과: 개발이익환수제 (지식백과 내 시사상식사전)
• 네이버 지식백과: 개발이익환수법 (지식백과 내 개발이익환수법)

근거법령

• 개발이익 환수에 관한 법률 (약칭: 개발이익환수법): 공포일 2023.06.09 시행일 2023.07.10

제3조(개발이익의 환수) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다.

제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. <개정 2014. 1. 14.>

1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)

2. 산업단지개발사업

3. 관광단지조성사업(온천 개발사업을 포함한다. 이하 같다)

4. 도시개발사업, 지역개발사업 및 도시환경정비사업

5. 교통시설 및 물류시설 용지조성사업

6. 체육시설 부지조성사업(골프장 건설사업 및 경륜장ㆍ경정장 설치사업을 포함한다)

7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

제8조(부과 기준) 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.

1. 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 한다)

2. 부과 기간의 정상지가상승분

3. 제11조에 따른 개발비용

• 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 (약칭: 개발이익환수법 시행령): 공포일 2023.08.29 시행일 2023.08.29

제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가등”이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. 이 경우 동일인[법인을 포함하며, 자연인인 경우에는 배우자 및 직계존비속(直系尊卑屬)을 포함한다. 이하 같다]이 연접(連接)한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(一團)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다. <개정 2009. 12. 14., 2014. 7. 14., 2015. 6. 1.>

1. 특별시ㆍ광역시 또는 특별자치시의 지역 중 도시지역인 지역에서 시행하는 사업(제3호의 사업은 제외한다)의 경우 660제곱미터 이상

2. 제1호 외의 도시지역인 지역에서 시행하는 사업(제3호의 사업은 제외한다)의 경우 990제곱미터 이상

3. 도시지역 중 개발제한구역에서 그 구역의 지정 당시부터 토지를 소유한 자가 그 토지에 대하여 시행하는 사업의 경우 1천650제곱미터 이상

4. 도시지역 외의 지역에서 시행하는 사업의 경우 1천650제곱미터 이상

연혁

• 1990년: 토지초과이득세, 개발부담금 도입
• 1994년: 과밀부담금 신설
• 1995년: 학교용지부담금 신설
• 1998년: 토지초과이득세 폐지
• 2001년: 광역교통시설부담금 신설
• 2002년: 기반시설부담금 신설
• 2005년: 종합부동산세 도입, 농지부담금 신
• 2006년: 재건축부담금 도입
• 2009년: 사전협상제도 도입
• 2011년: 표준개발비용제도 도입
• 2014년: 계획입지사업 부담률 20% 하향 조정(개별 건축행위가 이뤄지는 개별입지 사업의 경우 25%) 1년간 한시적 감면 (수도권 50%경감, 지방 100% 면제)

해외사례

• 싱가포르: 싱가포르에서 증가한 토지가치를 정부가 산정하여 민간 개발자에게 세금 형식으로 부과하는 것이 ‘개발부담금’의 개념이다. 토지가치는 세 가지 유형으로 구분되는데, 계획개발이익의 증가를 직접적인 과세로 포함시킨 것이 개발부담금으로, 기본계획에서 규정한 개발밀도를 상회하거나 지가 상승을 유발하는 용도지역을 변경하는 경우 부과된다. 1965년에 도시계획법에 따라 개발행위로 인한 토지가치의 상승분에 대해서는 개발부담금을 처음으로 도입하였다.개발부담금은 현재 개발에 기반한 부지의 가치, 즉 개발의 용도와 면적에 의해 결정된 가치에 비해 새로 제안하는 개발에 의한 부지의 가치가 높은 경우 부과된다. 이는 계획개발이익(planning betterment)에 대한 우발적인 이익(windfall gain)에 대한 부과라고 할 수 있으며, 인플레이션 등에 따른 일반적인 개발이익 (general betterment)이나 도로나 공공사업 실시로 인한 개발이익(special betterment)에 대해서는 별도의 부담금을 부과하지 않는다. 따라서 위에서 언급한 두 정비사업 방식 모두 민간 개발자는 도시계획을 주관하는 국가개발부(Ministry of National Development) 산하의 도시재개발청(Urban Redevelopment Authority, URA)에 용도 변경이나 용적률 및 연면적, 주택 호수 변화 등에 대한 정비사업 제안서(Outline Application)를 제출하고 허가받아야 한다. 이때 정부는 정비사업을 허가함으로써 증가하는 부지 가치를 산정하여 민간 사업자에게 세금 형식으로 부과하는데 이것이 개발부담금을 대표한다). 정부 소유의 미개발 토지는 정부가 토지 판매 프로그램(government land sales program)을 통해 임차소유 방식으로 공급하는데, 이때 기본계획에서 정해진 용도와 용적율 등으로 개발할 것을 전제하에 부지를 임대한다. 따라서 부지의 임대가에 이미 신규 개발에 대한 개발부담금이 포함되어 있다고 볼 수 있으며, 이를 임대한 사업시행자는 해당 계획에 따라 개발하여야 하고, 미개발 상태로 방치할 수 없다. 개발부담금 유형은 정비방식에 따라 다른데, 정부가 소유한 임차소유 토지에 대한 개발부담금은 차등할증률(differential premium, DP)로, 개인소유 토지에 대한 개발부담금은 개발부담금(deveoplment charge, DC)으로 통칭한다. 여기서 차등할증률(DP)과 개발부담금(DC)는 각기 다른 산정방식으로 운영된다. 먼저 일정 기간 동안 국유지를 임대한 경우 적용되는 차등할증률(DP)은 임대 기간이 지나면서 토지가치가 하락하는 것을 감안하여 부담률을 수정하는 방식이다. 예를 들어 99년 동안 토지를 임대하면 민간 소유 방식에서의 가치는 96%이나, 임대 기간이 1년 미만으로 남으면 토지가치가 줄어서 민간 소유 방식의 3.8%에 불과하게 된다(Centre for Liveable Cities 2017, 8, Appendix1). 차등할증률은 싱가포르 토지관리법(Singapore Land Authority Act)을 근거로 하며, 정비사업 허가는 도시재개발청(Urban Redevelopment Authority, URA)이 담당하나 개발부담금은 토지 관리를 담당하는 싱가포르 토지청(Singapore Land Authority, SLA)2)이 징수한다. 남아있는 임대기간이 짧을 경우, 이를 연장하는 것에 대한 허가를 받고 이에 대한 프리미엄을 지급하는 것 역시 차등할증률(DP)에 해당한다. 민간 소유 토지에 적용되는 개발부담금(DC)은 국가개발부를 대표하여 도시재개발청이 징수를 담당한다. 개발부담금(DC)은 1998년 4월에 발효된 계획법(Planning Act) 제232조 40항의 도시계획규칙(planning rules)을 근거로 하는데, 해당 규칙에서는 개발부담금 산정 방법과 특례 규정 등에 대하여 상세히 규정하고 있으며, 특히 토지 용도별ㆍ구역(plot)별로 개발부담금을 차등 부과한다.3) 예를 들어, 제1구역에서 상업형(A)은 $13,300/㎡4), 주거형(B1)은 $4,270/㎡, 의료시설형(C)은 $13,300/㎡, 산업시설형(D)은 $854/㎡가 개발부담금으로 부과된다(<표 4-3> 참조).상업시설의 경우 1년에서 10년 까지의 임시 개발 허가를 통하여 ‘임시개발부담금(temporary development levy, TDL)’을 지불할 수 있다. 상업시설은 타 사업과 비교할 때 개발기간이 상대적으로 긴데, 이에 대한 위험도를 감안하여 정식 허가를 받고 전체 개발부담금을 지불하는 대신 임시개발부담금을 통하여 부담을 경감할 수 있으며, 이 역시 도시재개발청이 징수를 담당한다. 이는 상업시설 개발의 경우 용도 변경 등에 유연성을 주기 위해서이며, 개발자는 영구 개발 허가를 받고 전체 개발부담금을 지불하는 대신 1년부터 10년까지의 임시 개발 허가를 받고 임시개발부담금을 지불할 수 있다.
• 일본: 일본은 비교적지가 가 높은 수준이므로 토지문제를 심각하게 인식하고 있으나 토지재산권이 비교적 자유롭게 행사되고 공적규제 또한 상대적으로 약하다. 개발이익의 공공환수에 대해 사회적 공감대가 형성되지 않았으나 지가안정을 위해 지가공시제, 지가세제, 장단기양도소득세제등을 채택하고 있다. 또한 지가상승으로 인한 불로소득세에 대해 개발이익환수차원의 조세를 통해 환수하려는 시도가 지속적으로 이루어지고 있다. 일본의 개발이익환수제도는 토지구획정리사업에 적용하던 감보제도에서 출발한 것으로, 1970년대와 1980년 대지가폭등이 일어나면서 지가등토지대책에 관한 답신을 통해 개발이익의 일부를 사회에 환원하여사회 적공평을 확보하고 토지이용과 수익에 따른 사회적 부담을 공평하게 하도록 하였다. 이에 종합토지대책요강이 발표되면서 감시구역제도신설, 1991년지가세를도입하고 양도소득세, 법인세중과, 토지매수 시의 융자규제 등을 시행하였다. 일본의 개발이익환수제도는 크게 내부화제도와 직접 환수제도, 간접환수제도등으로 나뉜다. 개발이익환수의 내부화제도는 근본적으로 개인에게 개발이익이 사유화되지 않도록 하기 위해 공공부문이나 개발사업자가 토지를 사전에 취득하는 제도로토지수용, 토지선매, 초과수용 등을 통해 사업지역 및 주변지역에서 발생할 수 있는 개발이익의사유화를 원천적으로 봉쇄하는 것이다. 이중초과수용제도는 1919년(구)「도시계획법」에서 처음으로 도입되었다가 1969년 폐지되었다.
• 영국: 영국의 개발이익환수제도는 헨리 6세가 제정한「하수, 토지, 배수 및 방조법」에서 근원을 찾을 수 있을 만큼 오래되었다. 이 법에 의해 공공투자 및 개발로 인한 토지가치증가분의 일부에 대한 사회적 환수가 정당하다는 인식이 정착되었다. 이후 20세기 들어서 1909년「주택 및 도시계획법」의토지증가규정을시작으로, 1932년「도시 및 농촌계획법」에서는 개발이익의 증가분에 대해 각각 50%,75%를 환수하도록 규정하였다. 1947년 노동당정부가 도입한 도시 및「농촌계획법」에서는 개발부담금제도를 도입하고 개발권공유화를 규정하였다. 즉, 토지소유자가 유리한 용도로 토지이용용도를 변경할 경우, 토지가치증가의 100%를 납부하도록 하였으나 큰 효과를 거두지 못하고 1953년 폐지되었다. 개발이익과징금(BettermentTax)은 1967년「토지위원회법」에 의거하여 부과율을 50%로 낮게 책정하였고 급속한 개발수행을 위한 후속조치로 강제취득의 특별권한을 부여하였으나 1970년 보수당정부에 의해폐지되었다. 한편, 개발이익세(DevelopmentGainsTax) 는 1974년 보수당정부의 재정법에 의해 만들어졌으며 토지거래에서 실현된 개발가치에 대한 소유세율로 징수되었다. 그러나 개발이익세는 1976년 개발토지세로대체, 폐지되었다. 이후 1989년 도시개발이득에 대해 소득세로서 소득원천종별 D의 제6종(부동산소득)에포함시켜과세하였으며, 계획허가의 대가로 계획이득을 공공에 제공하도록 지방정부가 개발업자들과 협상하는 추세가 지속적으로 이어졌다. 그 정책의 연장선으로 개발이익을 환수하려는 목적의 기반시설설치가「도시 및 농촌계획법」(1990),「계획보상법」(1991)의개정으로의무화되었다. 이후제도의 투명성과 예측가능성을 강화하기 위한 환경을 조성하고, 지방정부와 개발사업자 간협의의 일관성을 위해 개발영향부담금(ImpactFeeOption) 과기반시설 부담제(TariffOption)를도입하였다. 이중개별영향부담금제는 개별영향부담금제와 개발사업의 합리적 연관성과, 징수된 부담금이특 정한 목적을 위해 사용되는지요 부의 이 중 심사를 거치도록 한다. 이는 계획체계의 투명성과 예측가능성 및 기반시설부담금의 합리성과 적절성을 가능하도록 한다. 아울러 균형 있고 계획적인 개발유도, 절차적 투명성확보, 이해당사자간공평성제고, 절차적 신속성보장등이 확보된다.

연구동향

• 임윤수(2006)의 연구는 개발이익 환수제도는 그 체계가 갖추어져 있지 않을 뿐만 아니라 당연히 환수되어야 할 개발이익 마저 포기하고 있다 해도 과언이 아니다. 따라서 개발이익환수제도는 차제에 재구성하여 불로소득적 개발이익이 철저히 환수될 수 있는 제도로 발전시켜 나가야 할 것이라고 지적하였다.
• 이춘원(2017)의 연구는 개발이익환수와 관련하여 중복과세인지 여부, 미실현 이득에 대한 과세문제 등을 문제점으로 거론된다. 본 논문에서 개발이익 환수제도와 관련된 문제점을 검토하고, 적절한 개발이익환수방법이 무엇인지 살펴보고자 하였다. 분석결과, 공익을 목적으로 하는 법과 정책을 시행함에 있어서, 특정 개인에게 불편부당함이 없이 형평에 맞아야 하고, 그 부담을 하는 자가 이를 감수할 있을 정도로 하여야 하며, 그 정책의 시행을 명확하게 예측할 수 있어야 한다. 외국과 비교할 때에 우리나라 개발이익환수의 제도 자체는 결코 뒤떨어진다고 할 수 없다. 개발이익의 환수와 관련하여 새로운 제도를 양산하기보다는 이미 존재하는 제도를 재검토하여 실효성 있는 것으로 하는 것이 필요하였다.
• 김용창(2010)의 연구는 개발이익환수 제도를 운용하는 과정에서 발생하는 다양한 실무적 쟁점과 판단을 95개 대법원 판례를 대상으로 분석한다. 운용상의 쟁점이자 주요 분석범주는 개발부담금의 성격, 부과대상 판단기준, 부과대상사업, 개발부담금 납부주체와 부당이득금 반환, 개발부담금 산정방법과 산정기준시점, 지가산정 방법, 공시지가 이외의 적용기준, 개발비용으로서 인정항목, 개발부담금관련 행정절차 등이다.
• 서순탁과 최명식(2010)의 연구는 해외 선진사례로 널리 인식되고 있는 싱가포르 사례를구체적으로 분석하여, 한국의 개발부담금제와 비교를 통해 개발부담금제도 개선을 위한 정책적 시사점을 도출했다. 이를 위해 먼저 개발이익환수체계 전체적인관점에서 개발이익 환수의 배경, 개발이익 환수 방법, 개발부담금제의 위상, 개발부담금 산정방법, 개발이익환수체계를 비교‧분석했다. 연구 결과 향후 한국의 개발부담금제가 싱가포르와 같이 성공적으로 정착하기위해서는 쉽고 간단‧명료한 개발부담금제의 시행으로 납부의무자의 개발비용 예측이 가능하도록 하고 징수주체인 공무원의 업무부담을 해소하며, 부담금의 객관성을 확보하여 효율적으로 제도운영을 해야 가능할 것으로 기대된다.

참고문헌

• 송하승 외. (2022). 토지의 공공성 제고를 위한사전(事前) 개발이익환수제도 도입 방안 연구. 국토연구원 연구보고서.
• 이형찬 외. (2014). 새로운 패러다임의 개발이익환수제도 개선방안 마련 연구. 국토연구원 연구보고서.
• 임윤수. (2006). 개발이익환수제도에 관한 연구. 법학연구, 21, 1-20.
• 이춘원. (2017). 개발이익환수에 관한 검토. 부동산법학, 21(2), 129-159.
• 김용창. (2010). 개발이익 환수제도 운영과정의 법적쟁점과 사법적 판단. 토지공법연구, 48, 269-295.
• 서순탁, & 최명식. (2010). 한국과 싱가포르의 개발부담금제 비교연구. 공간과 사회, (33), 77-110.