행정조사

행정조사 개요

행정조사는 행정기관이 행정작용을 위하여 필요한 정보나 자료 등을 수집하기 위하여 현장조사, 문서열람·시료 채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고 요구ㆍ자료제출 요구 및 출석ㆍ진술 요구를 행하는 활동을 말한다. 즉, 행정청이 행정작용에 필요한 자료를 얻기 위하여 하는 권력적 조사작용을 말한다. 행정조사는 사전에 의무를 부과하지 않고 하는 행정작용이며, 권력적 작용이란 행정상 즉시강제와는 다르다. 행정조사는 권력작용이기 때문에 쟁송으로 이를 다툴 수 있다. 전통적인 행정법이론에 근거하여 행정조사의 개념을 살펴보면, 행정조사(行政調査)는 행정기관이 행정작용을 위하여 필요한 정보나 자료 등을 얻기 위하여 행하는 일체의 행정활동을 의미한다. 즉, 행정청이 행정작용에 필요한 자료를 얻기 위하여 하는 권력적 조사작용을 말한다. 행정조사는 사전에 의무를 부과하지 않고 하는 행정작용이며, 직접 개인의 권리 관계에 변동을 목적으로 하는 것이 아니고 장래의 행정작용을 위한 준비적･보조적 수단으로서의 사실행위로 볼 수 있다. 다만, 행정조사를 넓은 의미의 행정절차의 한 요소로 보는 견해가 있다. 행정조사기본법에 따르면 행정조사는 조사대상자의 자발적 협조를 얻어 실시하는 경우를 제외하고는 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 실시할 수 있다. 법령이나 행정조사운영계획에서 정하는 바에 따라 정기적으로 실시함을 원칙으로 한다. 그러나 법률에서 수시조사를 규정하고 있는 경우, 법령 등의 위반에 대하여 혐의가 있는 경우, 다른 행정기관으로부터 법령 등의 위반에 관한 혐의를 통보 또는 이첩받은 경우, 법령 등의 위반에 대한 신고를 받거나 민원이 접수된 경우, 그 밖에 행정조사의 필요성이 인정되는 사항으로서 대통령령으로 정하는 경우에는 수시조사를 할 수 있다. 행정조사의 필요성은 합리적 정책결정과정에서 사실관계파악과 이를 위한 정보수집의 관점에 기인하는데, 합리적 정책결정과 집행을 위해서는 반드시 관련 정보를 통해 사실관계의 파악이 전제되어야 하기 때문이다. 전통적인 행정법 이론에서의 ‘행정조사’는 의무 이행 여부를 확인하기 위한 수단으로서 인식되었으나, 행정의 실효성 확보를 위한 독립적인 행정작용의 일환으로 개념이 점차 확대되고 있다. 행정조사의 목적은 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하는 과정에서 국민의 기본권, 개인정보 및 영업 정보 등의 침해가 발생하지 않도록 적법한 방법과 절차를 규정하기 위한 것이다. 행정조사란 합리적 정책결정을 위해 반드시 필요한 절차이지만, 그 과정에서 불필요한 조사를 최소화하기 위한 다양한 절차와 방법 등이 필요하다고 볼 수 있다. 반드시 필요한 행정조사는 최소한의 범위내에서 추진하고, 불필요한 행정조사는 폐지하는 것이 행정조사의 목적은 달성하면서 동시에 비용을 줄이는 가장 합리적인 방법이다. 이와 관련하여 첫번째로 검토해야 하는 것은 유사･중복조사를 찾아내어 폐지하거나 통합하는 것이다. 행정조사 합리화를 위한 두 번째 방법은 유사･중복조사와 별개로 각 중앙행정기관에서 운영하고 있는 행정조사에 대한 주기적인 검토와 관리방안을 마련함으로써, 불합리한 또는 불필요한 행정조사를 걸러내는 것이다. 행정권한을 지닌 행정기관에는 중앙행정기관과 지방자치단체가 포함되므로 비교적 간략하지만, 행정권한을 위임･위탁받은 법인･단체의 현황을 모두 파악하기는 어렵다. 다만 행정조사의 주체로서 행정기관이랑 행정권한을 지닌 중앙행정기관과 지방자치단체 외에 법률을 통해 권한의 위임･위탁을 받은 법인･단체까지 포함될 수 있다. 행정조사의 객체는 ‘조사대상자’(기본법 제2조제1호)이며, 행정조사기본법에서 ‘조사대상자’는 “행정조사의 대상이 되는 법인･단체 또는 그 기관이나 개인”으로 정의하고 있고(행정조사기본법 제2조제4호), 일반적으로 자연인 또는 법인, 법인격 없는 사단이나 재단 모두 포함한다고 볼 수 있다. 행정조사의 객체에서 제외되는 대상은 행정조사의 주체인 ‘중앙정부･지자체 및 소속기관’, ‘행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인･단체 및 개인’으로서 이들에 대한 조사는 원칙적으로 행정조사가 아니다. 행정조사기본법 제4조에서는 행정조사의 기본원칙을 규정하고 있는데, 첫째 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 안되고, 둘째 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 하며, 셋째 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 않도록 하여야 한다. 네 번째 원칙은 행정조사는 법령 등의 위반에 대한 처벌보다는 법령 등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다는 것이고 다섯 번째 원칙은 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설해서는 안된다는 것이며 여섯 번째 원칙은 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 안된다는 것이다. 이러한 6가지 일반원칙은 행정조사를 수행할 때 반드시 지켜져야 하는 기본적인 원칙으로서 법률에서 규정하는 것이다. 이 밖에 동 법에서는 행정조사의 주기, 조사대상의 선정, 중복조사의 제한 등을 행정조사 수행 시 지켜야 할 원칙으로서 제시하고 있다.

행정조사 유형

• 출석･진술: ｢행정조사기본법｣ 제9조에서 출석･진술 요구 시 방법을 규율하고 있는데, 먼저 행정기관의 장은 조사대상자의 출석･진술을 요구할 때에는 출석요구서를 발송하여야 하며, 출석요구서에는 일시와 장소, 출석요구의 취지, 출석하여 진술하여야 하는 내용, 제출자료, 제재와 관련한 근거 법령 및 조항을 포함한 출석거부 시 제재내용과 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 포함되어야 한다(행정조사기본법 제9조제1항). 출석요구서를 받은 조사대상자는 지정된 출석일시에 출석으로 인해 업무나 생활에 지장이 있는 경우 출석일시의 변경을 신청할 수 있고, 행정조사의 목적을 달성할 수 있는 범위 내에서 행정기관의 장은 출석일시를 변경할 수 있도록 하고 있다 (동조 제2항). 또한, 출석요구서에 기재된 내용을 이행하지 않음으로써 조사목적을 달성하지 못하는 경우가 아니라면 조사대상자의 출석은 1회로 종결하여야 한다(동조 제3항).
• 보고요구와 자료 제출의 요구: 행정기관의 장은 조사내용에 대한 보고를 요구할 때에는 일시와 장소, 조사의 목적과 범위, 보고하여야 하는 내용, 보고거부에 대한 제재(근거법령 및 조항 포함)와 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 등을 포함한 보고요구서를 발송하여야 한다(행정조사기본법 제10조제1항). 또한, 조사대상자에게 장부나 서류, 그 밖의 자료를 제출하도록 요구할 때에는 제출기간, 제출요청 사유, 제출서류, 제출서류의 반환 여부, 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함)와 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 자료 제출요구서를 발송하여야 한다(행정조사기본법 제10조제2항).
• 현장조사: 조사원이 가택과 사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우, 행정기관의 장은 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사 시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 이러한 현장출입 조사서 또는 문서에는 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사 거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함)와 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항을 기재하여야 한다(행정조사기본법 제11조제1항). 현장조사를 하는 조사원은 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 보여야 하고, 현장조사는 원칙적으로 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없도록 규정하고 있다(동법 제11조제3항). 그러나 이에 대한 예외규정을 제시하고 있어 실질적으로 현장조사로 인해 조사대상자의 과도한 부담을 초래할 우려도 있다3). 한편 조사원이 현장조사 중에 자료･서류･물건 등을 영치할 때에는 조사대상자 또는 그 대리인을 입회시켜야 하고, 자료 영치로 인해 조사대상자의 생활이나 영업이 사실상 불가능하게 될 우려가 있는 때에는 조사원은 자료 등을 사진으로 촬영하거나 사본을 작성하는 등의 방법으로 영치에 갈음할 수 있도록 규정함으로써 자료영치의 범위를 제한하고 있다(동법 제13조 제1항 및 제2항).
• 시료채취: 시료채취가 필요한 경우 해당 시료의 소유자 및 관리자의 정상적인 경제활동을 방해하지 아니하는 범위 안에서 최소한도로 하여야 하고, 만약 시료채취로 조사대상자에게 손실을 입힌 때에는 대통령령으로 정하는 절차와 방법에 따라 그 손실을 보상하여야 한다(행정조사기본법 제12조).

외부링크

• 위키피디아: 행정조사
• 네이버 지식백과: 행정조사 (지식백과 내 시사상식사전)

근거법령

• 행정조사기본법: 공포일 2022.01.04 시행일 2022.07.05
• 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구 및 출석ㆍ진술요구를 행하는 활동을 말한다. 2. “행정기관”이란 법령 및 조례ㆍ규칙(이하 “법령등”이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 3. “조사원”이란 행정조사업무를 수행하는 행정기관의 공무원ㆍ직원 또는 개인을 말한다. 4. “조사대상자”란 행정조사의 대상이 되는 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다.
• 제4조(행정조사의 기본원칙) ① 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다. ② 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다. ③ 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다. ④ 행정조사는 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다. ⑤ 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. ⑥ 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다.

연혁

• 2007년: 행정조사기본법 제정

해외사례

• 미국: 미국에서 우리나라의 행정조사기본법 상의 행정조사 개념에 대응하는 의미로 사용되는 용어로는 administrative investigation을 살펴볼 볼 수 있다. 연방정부와 주정부의 행정기관(government agencies)은 사법제도와 별개로 법령에 정해진 범위 내에서 적절한 행정방침을 결정하거나 사실을 확인하기 위해서 정보 수집을 위한 행정조사(administrative investigation)를 실시할 수 있다. 행정조사의 기본적인 목적은 사건(incident)의 발생 여부나 문제(problem)의 확인을 위하여 데이터, 증거, 사실, 진술 등을 수집하는 것이다. 미국의 경우 행정기관이 행정조사를 통해 정보를 수집하는 방법은 크게 세 가지로 구분할 수 있고, 각 유형마다 다시 세부적인 행정조사의 하위 유형을 나누어볼 수 있다. 우선 행정기관이 법적 강제력에 기반하여 (개인)정보를 수집하는 방법은 크게 1) 기록과 보고서를 요구할 수 있는 보고 요구(reporting requirements/compel filing of reports), 2)주택 및 영업소에 출입하여 조사하는 현장(출입)검사(inspection), 3) 증인 구술(출석) 또는 문서 제출을 강제하는 소환장 발부(subpoena)의 세 가지로 구분할 수 있다. 미국의 경우 우리나라의 행정조사기본법과 같은 기본법은 존재하지 않는다. 다만, 행정기관이 행정조사를 통해 민간, 즉 개인과 기업, 단체 등으로부터 정보를 수집함으로써 대상자에게 행정부담을 부과하고 개인정보를 침해할 여지가 있다는 점에서 연방 행정절차법(Administrative Procedure Act)과 프라이버시법(Privacy Act), 문서감축법(Paperwork Reduction Act)27) 등의 일반법의 적용을 받는다. 행정기관은 정보수집에 대하여 OMB의 승인을 요청(Information Collection Request, ICR)하는 단계를 거쳐야 한다. 정보수집행위에 대한 정의서(description)와 조사 양식, 방법을 포함한 근거자료(supporting documents) 등 해당 정보수집에 문서감축법(PRA)의 요건을 충족하는 증빙자료를 를 OMB에 제출하고 이를 연방관보에 고시한다. OIRA는 제출된 정보수집 계획을 심사(review)한다. 이 과정에서 30일 동안 일반국민이 OIRA에 의견을 제출(comments)할 수 있다. OIRA는 정보수집행위에 대한 계획이 접수된지 60일 이내에 정보수집행위가 행정기관의 기능 수행에 필요한지, 수집된 정보가 실질적 유용성이 있는지 결정하여 승인 여부(원안가결, 수정가결, 부결 등)를 판단한다. 승인된 각 행정기관의 정보수집행위에 대하여 OMB 통제번호(OMB Control Number)38)가 부여되며, 행정기관이 정보수집을 할 때 이를 적시하여야 한다. 조사대상(응답자)은 OMB 통제번호를 확인할 수 있고, 통제번호에 따라 정보수집 행위에 대한 연혁(history)을 확인할 수도 있다. 미국의 경우 현장검사(administrative inspection) 방법의 행정조사의 원칙이 연방대법원의 판례를 통해 형성되었다. Camara 판결(Camara v. Municipal Court, 387 U.S. 523)은 행정기관의 일상적 업무 수행을 위한 행정조사(administrative inspection)의 요건과 한계에 관한 원칙을 정립한 것으로 알려진다. 그에 따르면 행정조사, 즉 현장검사를 위해서는 영장(warrant)이 필요하다고 하였으나, 영장발부를 위해 근거법에서 제시하는 합당한 기준(reasonable standards)에 비추어 적정하다면 “상당한 사유”에 해당한다고 보았다. 따라서 조사대상자의 법위반 증거가 뚜렷하지 않더라도 행정기관에서 영장을 갖추어 일상적인 행정조사(administrative inspection)를 실시할 수 있게 되었으며 이는 이후 See 판결(See v. City of Seattle, 387 U.S. 541)에서 일반 사업장까지 적용이 확대되었다. 이후 연방대법원은 Colonnade Catering Corp 판결(United States, 397 U.S. 72)에서 강한 행정규제를 적용받는 업종, 예를 들어 주류판매업, 총기판매업자, 광산회사, 차량해체업자 의 경우 일반 영업에 비해 프라이버시 보호의 기대수준이 낮기 때문에 영장이 없더라도 상당한 정도의 정부이익에 비추어 행정조사(administrative inspection)가 정당화될 수 있는 것으로 보았으며, 이후 New Yo가 v. Berger(482 U.S. 691) 판결에서 강한 규제를 받는 업종에 대해 영장없이 행정조사를 받을 수 있는 적절한 대체수단으로 사전 고지(notice)와 공무원 재량의 제한 원칙이 제시되었다.
• 영국: 영국의 경우 다양한 기관에서 필요한 경우 행정부에서 직접 행정조사를 시행할 수 있도록 되어 있다. 주로 government inspection이라는 이름으로 사용된다. 따라서 통합적으로 관리하는 기관은 부재하며, 이를 종합적으로 관리하는 법도 존재하지 않는다. 영국에서 행정기관이 실제적인 조사행위를 하는 것은 세부적인 법률로 인해 별도로 규정하고 있다. 기본적으로는 주로 현황이나 문제상황을 점검하여 개선점을 도출하게 하기 위한 방안으로 사용되고 있으며, 이를 위해 데이터의 수집, 문서의 제출 등을 요구할 수 있다. 대표적인 분야로는 교육, 의료 및 돌봄서비스, 식품규제 등이 있다. 교육의 경우 Office for Standards in Education, Children’s service and Skills (OfSted) 에서 관리하고, 의료 및 돌봄서비스의 경우 Care Quality Commission (CQC)에서, 식품관리의 경우 Food Standard Agency(FSA)에서 관리한다. 그리고 도시 혹은 공간계획에 대한 조사의 경우 Planning inspectorate (PINS)에서 따로 시행한다. 각 기관별로 시행하는 행정조사는 각 기관별로 규정하는 법률안이 따로 존재하는데, Ofsted의 경우 교육법 1996 (Education act 1996)에 각종 학교 및 교육제공기관을 평가하고 조사하는 권한 및 책임에 대해서 규정되어 있으며, CQC는 보건 및 사회돌봄법 2008 (Health and Social Care Act 2008)에 의료서비스 및 돌봄서비스 제공기관에 대한 책임과 권한을 규정해 놓았으며, 더불어 돌봄법 2014(Care Act 2014)를 통해서 CQC가 요양원 (Nursing Home)을 비롯한 기타 서비스 제공자들까지도 다 규제할 수 있도록 규정을 마련해 놓았다. FSA의 경우 식품기준법 1999 (Food Standard Act 1999)를 통해서 식품의 안전과 기준을 규제하는 권위를 FSA에 부여하고 있다. Inspection이라는 것은 기본적으로 현장조사를 의미하지만, 여기에는 정보를 수집하거나 문서를 제출하도록 하는 행위 등이 다 포함이 된다. 행정부담과 관련해서는 영국에 가장 대표적인 기관은 비즈니스에 있어서 행정부담을 관리하는 규제정책위원회 (Regulatory Policy Committee: RPC)가 있다. RPC는 독립된 위원회로서 증거와 분석에 기반하여 정부 부처에 자문을 제공하는 기관이다. RPC의 역할은 우선 새로운 규제가 들어올 때 규제의 영향을 평가하고 이를 통해 행정부담을 어떻게 줄일 것인가에 대한 방안을 제출하는 것이다. 이를 위해 RPC는 정부부처와 긴밀하게 협조하고 있다. RPC는 또한 정부의 규제 개혁이 펼쳐질 때 이것의 집행을 모니터링하는 역할을 수행하고 있다. 새로운 규제 개혁이 새로운 행정부담으로 이어질까에 대한 내용을 분석하는 역할을 수행한다. RPC 외에도, 영국에서는 더나은규제위원회(Better regulation Executive: BRE)와 비즈니스규제개혁 그룹 (BRRG) 등이 있다. 이러한 정부기관들은 RPC와 긴밀하게 협조하여 정부의 규제가 더 정부의 부담을 덜 수 있도록 방안을 고안하고자 하였다. 규제들에 대한 영향평가, 규제 축소 등을 통해서 정부의 행정 부담을 덤과 동시에 민간이 좀 더 시장친화적으로 자연성장을 할 수 있는 방향으로 추진하고 있는 상황이라고 볼 수 있다.
• 일본: 일본에서 행정조사의 정의나 체계에 대해서 다양한 학설이 존재하고 있으나, 최근에는 행정조사를 “행정기관에 의해서 이루어지는 행정목적 달성을 위한 조사(정보수집) 활동”으로 보아 “정보의 수집･가공･이용･관리･개시라고 하는 정보관리행정의 제1단계”로 정의하는 학설이 유력하다. 종래에는 행정조사를 즉시강제의 수단으로 인식해왔으나, 세무조사의 법적 성격에 관한 논의를 바탕으로 행정조사를 즉시강제에서 분리하여 비권력수단에 의한 정보수집활동으로 보는 관점이 강조되어 왔다고 할 수 있다. 행정기관의 정보수집 활동은 첫째, 출입검사나 보고 징수 등 적극적･능동적인 성격의 것과 당사자의 신고나 신청에 의한 소극적･수동적인 성격의 것, 둘째, 통계조사와 같이 일반적인 조사와 구체적인 처분의 집행을 위한 것과 같이 개별적인 것, 셋째, 수집자체의 유형으로서 임의적인 것과 강제적인 것 등으로 나누어볼 수 있는데, 행정조사는 적극적･능동적 정보수집 활동으로 볼 수 있다고 한다. 일본에는 우리나라의 ｢행정조사기본법｣과 같이 행정조사의 기본원칙, 절차와 방법 등을 규율하는 일반법이 존재하지 않는다. 행정절차법 제정 당시에는 행정조사의 법적 통제 필요성이 논의되긴 했었지만, 결론에 이르지 못한 채 행정조사에 해당하는 ‘보고 또는 물건의 제출을 명하는 처분, 그 밖에 그 직무의 수행상 필요한 정보의 수집을 직접 목적으로 해서 이루어지는 처분 및 행정지도’를 적용 제외대상으로 규정하고 있는 것으로 보인다. 행정기관의 소관 사무의 범위 내에서 정확한 의사결정을 위해서 행정조사가 필요한 경우 허용되어야 하지만, 행정기관이 강제적인 수단에 의해서 정보를 수집할 경우 조사 상대방의 재산권이나 사생활의 비밀과 보호 등이 제한 또는 침해될 수 있다는 점에서 법적인 통제가 필요하다고 할 것이다. 일반적으로 행정조사에 응할 의무가 부과되는 경우에는 강제력을 부과하기 위해서는 법률이나 조례에 근거가 필요하고, 임의조사에서는 법률이나 조례에 근거가 필요하지는 않지만, 법령에 그 요건이나 절차, 한계가 규정되어 있다면 그것을 따라야 할 것이다. 경찰관의 직무질문에 대해서도 임의성을 전제로 하고 있는 경우가 많지만 사실상 강제력이 인정되는 경우가 많고 형사범죄 수사로 이행하는 경우가 많기 때문에 법률상 요건 및 한계가 경찰관 직무집행법 제2조에 규정되어 있는 것이라고 할 수 있다. 행정조사의 절차는 일반적으로 출입검사의 경우에는 해당 권한을 증명하기 증표로서 해당 공무원의 신분증의 휴대 및 제시가 필요하고, 이는 개별 법령에 다수 규정되어 있다. 다음으로 사전통지가 필요한지 여부에 대해서는 사전통지를 하게 되면 조사의 목적을 달성할 수 없는 합리적인 이유가 존재하는 경우를 제외하고는 사전통지가 필요하다는 견해가 다수이다. 개별 법령에 따라서는 시간적･장소적 제한을 두고 있는 경우도 있다.

연구동향

• 정한중(2014)의 연구는 행정조사의 개념을 넓게 보아 행정청의 모든 자료조사활동으로 이해하여 이를 독자적인 제도로 파악하려는 견해(광의설)와 권력적 조사활동만을 행정조사로 보아 행정법상의 의무이행확보의 한 수단으로 이해하는 견해(협의설)가 있다. 과거에는질문, 검사 등 강제적인 자료수집활동이라는 점에 착안하여 행정상 즉시강제의 일종으로 이해하였으나, 최근에는 위와 같은 질문, 검사뿐만 아니라 임의적인 방법에 의한 인구, 주택, 특정 산업분야조사까지도 포괄하는 독자적인 개념으로서 권력적 행위와 임의적 협력에 의한 활동 모두를조사하는 것으로 이해하는 것이 일반적이다.순수한 사실행위와 같은 임의조사 또는 비권력적행정조사(예. 인구조사)의 경우에는 구체적인 법률의 근거를 필요로 하지 않는 반면, 강제조사또는 권력적 행정조사(예.세무조사)는 개인에게수인의무를 부과하는 침해적 작용에 해당하기 때문에 법적 근거와 통제가 필요하다.
• 이근우(2014)의 연구는 행정조사’라는 이름으로 불리고 있을 지라도 당사자 보호를 위해서 특별한 법적 고려가 필요하다고 본다. 이 글에서는 이러한 시도의 문제점을 지적하고 보호형식성을 제고 할 수 있는 방안을 모색하여 보기로 한다.
• 김영조(2004)의 연구는 미국 행정법상 행정조사의 법리에 대해 고찰하였다. 미국에서는 행정조사의 수단을 행정 소환, 필수 보고, 검사로 분류하는 것이 일반적입니다. 미국에서는 개인의 권리를 보호하기 위해 사법 집행의 원칙이 확립되어 있습니다. 행정조사의 한계와 관련하여 수정헌법 제4조 또는 수정헌법 제5조 위반이 문제되는 경우가 많습니다. 행정조사의 한계에 대해서는 일반적으로 사법적 근거, 조사 목적의 적법성, 조사 대상의 연관성, 조사 범위의 적정성 등이 제시됩니다. 영장 요건과 자기소환 금지의 원칙도 경우에 따라 적용됩니다. 그러나 1940년대 이후 미국의 사법체계는 행정조사의 제한을 적용하는 데 있어 유연한 입장을 보여 왔습니다.
• 백상진(2016)의 연구는 수사절차와 관련된 행정조사의 통제방안에 관한 연구를 진행하였다. 오늘날 행정권의 비대화와 권력적 행정의 증가로 인하여 행정기관은 각종 행정결정이나 행정작용을 합리적이고 적정하게 행사하기 위하여 다양하고 정확한 정보를 수집을 원하고 있다. 따라서 행정조사를 통하여 수집한 정보를 바탕으로 행정환경을 파악하고 각종 정책을 수립하게 되지만, 이 과정에서 피조사자의 자유와 프라이버시권 등 인권의 침해와 자신을 보호할 방어권 등이 침해될 가능성이 더욱 커지고 있다. 행정형벌규정의 위반행위를 확인하기 위한 사업장 출입, 검사, 조사, 시료채취 등이 권력적 행정조사로 시행될 경우, 이는 사실상 형사절차상의 압수·수색에 해당됨에도 불구하고 행정조사기본법이나 개별 행정법규에서는 헌법 제12조 제1항 및 제3항에서 보장하고 있는 영장주의를 도입하고 있지 않아 피조사자의 기본권 침해가 우려되고 있다. 이러한 문제를 근원적으로 해결하기 위하여 형사소추와 관련된 행정조사에서는 영장주의를 원칙으로 하되, 긴급을 요하는 경우나 행정목적을 달성하기에 불가피하다고 인정할만한 합리적 사유가 있을 경우에 영장주의의 예외로 하는 규정을 입법화하는 것이 바람직하다. 개별 행정법에서는 조사대상자에게 불리한 자료제출을 명령하거나 기록·보관·신고·등록 의무를 규정하고 있고, 이를 위반할 경우에 형사책임을 부과하고 있다. 그렇지만 이는 헌법 제12조 제2항에서 규정하고 있는 진술거부권을 사실상 침해하고 있다. 따라서 형사책임이 추궁될 수 있는 행정조사에서는 진술거부권을 보장하고 이를 조사대상자에게 알릴 수 있도록 행정기관의 진술거부권 고지의무를 개별 행정법규에 입법화하는 것이 필요하다. 개별 행정법규에서는 행정의무를 위반할 경우 형벌로 처벌하는 규정이 지나치게 많다. 이러한 경우는 사실상 형사절차와 관련되어 있으므로 이와 관련된 행정조사의 과정에서도 영장주의와 진술거부권 등의 통제장치가 준수되어야 한다. 이때 행정의 목적달성이나 효율성과 상충되는 경우가 발생할 수 있다. 따라서 행정의무위반이 행정목적의 달성을 본질적으로 침해하지 않는다면 가능한 행정형벌을 행정질서벌로 전환하는 것이 필요하다.
• 한웅희(2018)의 연구는 먼저 행정조사의 이론적 기초를 바탕으로 하여 현행 행정조사법제의 내용을 개괄하였다. 그 결과 현행 조문체계로서는 형사수사 〉국세기본법 등의 세무조사(제1영역) 〉「행정조사기본법」의 행정조사(제2영역) 〉금융위원회 내지 금융감독원, 공정거래위원회의 행정조사(제3영역) 〉병역법, 예비군법, 민방위기본법, 비상대비자원관리법, 근로기준법상의 행정조사(제4영역)의 순서로 당사자에 대한 적법절차의 보장이 점점 더 약하게 이루어지고 있는 것을 확인하였다. 이어서 위 각 조사의 영역 중 ➀ 제3영역, 제4영역은 「행정조사기본법」의 영역으로 편입되어야 하고, ➁ 제3영역은 청문권, 변호사 참여권이 보장되는 등의 방법으로, ➂ 제4영역은 행정조사의 근거형식이 격상되는 방법으로 각각 적법절차원칙이 실현되어야 함을 주장하였다. 그 외에도 사후 반환의 강화, 법률전문가에 의한 적법성심사 절차 강화, 행정조사 거부에 대한 과도한 제재규정의 완화, 일부 개별 행정법에 명시되어 있는 압수·수색규정의 선별적 도입 등이 필요함도 아울러 밝혔다.
• 오준근(2009)의 연구는 한국의 행정조사제도를 둘러싼 행정법학적 논의상황을 정리하고, 행정조사제도에 관한 입법의 현황을 평가하여 그 개선방향을 제시함을 그 목적으로 한다. 먼저 행정조사제도에 관한 논의상황을 행정조사의 개념, 행정조사제도의 분류체계, 법적 근거의 필요성 여부에 대한 논의, 실체법적 한계와 절차법적 한계, 행정조사와 그 권리구제 등으로 나누어 분석하였다. 다음으로 행정조사제도에 관한 입법 동향을 분석하였다. 행정조사에 관한 일반법인 행정조사기본법의 구체적인 내용을 분석하여 제시하였고, 이 법률이 가지는 한계를 학문적 시각에서 지적하였다. 개별법제의 경우 행정조사기본법의 적용대상인 폐기물관리법 및 위험물안전관리법, 적용제외대상인 국세기본법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등으로 나누어 분석하였다. 마지막으로 행정조사제도에 대한 평가와 개선방향을 제시하였다. 평가에 있어 행정조사기본법의 제정 이전인 2007년까지의 경우와 그 이후의 경우를 구분하였다. 개선방향을 제시하기 위하여 이어서 종래 제시되었던 문제점을 분석하였고, 행정조사기본법의 제정이 가지는 구체적인 의의와 운용방향을 개선방향의 내용에 포함시켰다. 이 논문을 통하여 한국의 행정조사제도가 보다 잘 정비되고, 특히 조사대상이 되는 국민의 권익이 보다 깊이 있게 보장될 수 있게 될 수 있기를 기대한다.

참고문헌

• 원소연 외. (2023). 행정조사 합리화 방안. 경제인문사회연구회 협동연구총서.
• 정한중. (2014). 행정조사와 진술거부권 고지의무. 외법논집, 38(2), 53-72.
• 이근우. (2014). 행정조사의 형사법적 한계설정. 고려법학, 72, 351-387.
• 김영조. (2004). 미국 행정법상 행정조사의 법리에 관한 고찰. 토지공법연구, 21, 159-184.
• 백상진. (2016). 수사절차와 관련된 행정조사의 통제방안에 관한 연구. 한국경찰학회보, 18(1), 109-138.
• 한웅희. (2018). 압수· 수색이 요구되는 행정조사에서의 영장주의 (Doctoral dissertation, 한양대학교).
• 오준근. (2009). 행정조사제도의 법리적 논의· 입법동향의 평가와 개선방향에 관한 연구. 토지공법연구, 45, 359-381.