경기도 분도 이슈

개요

최근 경기도의 분도를 가정한 '경기북부특별자치도'의 명칭을 '평화누리특별자치도'로 정하겠다는 발표가 나오며 시민들의 반발을 사고 있다. 이러한 경기도의 분도에 대해서는 지속적으로 필요성이 제기되어 왔고, 23년 4월에 「경기북부특별자치도 설치 등에 관한 특별법안」이 국회 본회의에 상정되며 본격적으로 논의되고 있다. 경기도 분도 논의의 배경은 경기북부 지역의 상수원보호규역 규제, 개발제한구역, 「군사기지 및 군사시설보호법」 등 각종 중첩 규제로 인한 발전의 지체로 경기남부 지역에 비해 경제, 교육, 문화, 교통 등 모든 분야에서 현저히 낙후되어 있다는 점에서 비롯된다. 이를 타개하기 위해 경기북부특별자치도를 설치하여 국가균형발전과 지방분권의 실질화라는 거시적 관점에서의 구체화를 경기북부의 지역적ㆍ경제적 특성을 살리고, 고도의 자치권을 보장함으로써 지역의 경쟁력을 높이고 경기북부의 경제ㆍ생활 공동체 발전을 도모하며, 나아가 국토균형발전에 기여할 수 있도록 해야 한다는 것이 주 골자이다.

분도 논의 진행과정

1980년대 후반~2010년대 중반

1993년 내무부에서 진행한 서울시 분할 4개 안의 예시

경기북도 신설 공약은 1980년대 후반부터 제기되기 시작했으며, 1993년 내무부의 서울시 분할안에서도 진지하게 검토된 방안이었지만 1994년 무산되었으며, 1990년대 정주영, 김대중 후보가 지속적으로 대선 공약에 포함시키기도 했지만 결국 이루어지지 못했다. 이를 미루어 보면 선거용 이슈의 성격이 짙었고, 지방행정의 현실상 실현되기 어려운 주제였다는 점이 여실히 드러난다.

2016년~2021년

경기도북부청, 경기도교육청북부청, 의정부지법·지검, 경기북부보훈지청·병무청, 경기북부소방재난본부 등으로 경기북부 지역으로의 지방행정이 이전되어 있었으며, 2016년 3월 경기북부에 분리 설치되어 있는 경기지방경찰청 제2청사가 경기북부지방경찰청으로 독립하며 도청급 건물을 실질적으로 모두 확보했다. 명칭 변경 등의 최소한의 행정비용만 지출하여 광역자치단체화하여 도지사만 선출하면 되는 여건이 갖추어졌다.

이에 김성원 자유한국당 의원을 중심으로 2017년 5월 「경기북도 설치 등에 관한 법률안」을 발의했다. 그 내용으로는 "한강과 북한강을 기준으로 기존 경기북부청사의 관할 지역의 한수이북을 경기북도로, 나머지 지역인 한수이남을 경기남도로 정하였으며, 경기북도의 관할구역은 경기도의 고양시, 구리시, 남양주시, 동두천시, 양주시, 의정부시, 파주시, 포천시, 가평군, 연천군으로 한다. 공공시설과 재산은 소재지를 따르되 설치 목적이 그 관할구역에 국한되지 아니한 것과 성질상 그 소재지의 도청이나 교육청이 승계하는 것이 적당하지 아니하다고 인정되는 것에 대해서는 행정자치부 장관과 교육부 장관이 다르게 지정할 수 있도록 하였다." 라고 밝히고 있다.

2017년 9월 국회 안전행정위원회에 「경기북도의 설치 등에 관한 법률안」이 상정되며 본격적인 논의가 시작되었으며, 2018년 이후에는 문희상 국회의장을 비롯한 더불어민주당 의원들 중심으로 평화통일특별도 구성을 위한 분도 법안들이 제출되어 있다.

2020년 6월, 김민철 더불어민주당 의원 등 전국 국회의원 51명이 공동으로 참여한 경기북도와 남도로 나누는 법안이 발의됐다.

2020년 12월, 국회 행정안전위원회에서 「경기북도 설치 등에 관한 법률안」 입법 공청회가 개최되며, 1987년 이후 경기북도 설치 논의 시작 이후 33년만에 본격적으로 진행되는 조짐을 보였다.

경기 북부와 남부의 주요 지표를 나타낸 지도

2022년~현재

2022년 6월, 김동연 경기도지사 당선인은 "올해 안에 경기북부 특별자치도 추진기구를 구성하고 주민투표를 실시하는 것이 목표" 라며 "임기 내 경기북부 특별자치도법을 제정하겠다는 공약에는 변함이 없다"라고 밝히며, 경기도지사로서는 사상 처음으로 경기도의 분도를 주장했다.

2023년 2월, 의정부를 지역구로 둔 김민철 의원이 「경기북부특별자치도 설치 등에 관한 특별법안」을 대표발의했다.

2023년 3월, 염종현 경기도의회 의장이 발의한 도의회내 특위 설치안('경기도의회 경기북부특별자치도 설치 특별위원회 구성 결의안’)에 142명의 의원이 발의자로 이름을 올렸다.

2023년 4월, 동두천시·연천군을 지역구로 둔 국민의힘 김성원 의원이 「경기북부특별자치도 설치 및 접경지역경제자유특구 지정 등에 관한 특별법안」을 대표 발의했다.

2023년 6월, 경기도의회에서 특위 설치안이 통과되었다. 더불어민주당과 국민의힘 양당이 동수로 특위를 구성하기로 하였다.

2023년 9월, 김동연 도지사가 경기도 분도에 대한 주민투표를 건의하였다.

이러한 과정을 보아 경기북부특별자치도의 출범이 거의 확실시 되는 분위기임을 파악할 수 있다.

주요 쟁점(찬반)

규제 완화

규제 완화로 인한 경제 성장 가능

앞서 언급한 각종 규제들로 인해 개발에 제한이 있었던 점들을 분도를 통해 새롭게 주어진 특별자치도의 권한을 행사하여 어느 정도 해제할 수 있을 것이며, 「경기북부특별자치도 설치 및 접경지역경제자유특구 지정 등에 관한 특별법안」과 같이 새 법안을 추진하는 데 있어 보다 수월해질 것으로, 이는 경기북부 지역의 투자를 유인하여 성장을 촉진할 수 있을 것이다.

규제 완화에 제약 존재

현실적으로 큰 규모로 규제가 완화되기 어려울 것이다. 상수원보호구역 규제 문제는 특별자치도로의 분도나 대북 문제와는 관련이 없어 현행 유지될 확률이 높으며, 군사보호구역 등은 대북 문제와 밀접하게 연관되어 있어 단기간에 결정될 수 있는 사안이 아닐 것이다. 특히나 최근 북한 측이 오물 풍선 도발, 군사분계선 상습 침범 등을 저지르고, 그에 대한 대응으로 군사합의 파기 및 대북확성기 재개로 남북관계가 급속도로 악화되는 상황에서 규제 해제는 더욱 요원할 것으로 보인다. 또한, 규제 완화로 수도권 과밀화 현상을 더욱 심화시킬 수 있다는 우려도 무시할 수 없다.

광역행정

광역행정 상의 문제 해소 가능

경기북부와 경기남부는 이미 행정적으로 거의 분리되어 있는 상태로, 분도를 주장하는 가장 큰 이유이다. 한강 이북 지역의 행정을 담당하는 의정부시 소재의 경기도청 북부청사와 수원시 소재의 경기도청 본청사로 분할되어 운영되고 있으며, 교육청과 소방안전본부 또한 제2청사 혹은 북부지청으로 분할되어 운영하며 경찰청의 경우는 경기남부청과 경기북부청이 각각 따로 들어섰다. 2020년에는 경기북부소방재난본부까지 의정부로 이전했으며, 법원·검찰청 역시 수원과 의정부에 별도로 존재한다. 이렇듯 이미 경기도 북부와 남부 간의 광역행정의 단절은 오래 지속되어온 현상이지만, 완전히 분리되지 않아 2청사임에도 불구하고 엄무량이 과도해지거나 잦은 남부 본청으로의 출장 및 행정업무를 나가야 하는 불편함이 존재하기에 분도로 하여금 이를 해소할 수 있다.

재정자립도의 악화 우려

경기 북부가 분도할 시, 경기북도의 재정자립도가 심각한 수준일 수 있다는 점이다. 2023년 기준 경기도의 재정자립도가 높은 10개의 시군을 살펴보면 1위 화성시(61.1%) 다음으로 성남시(59.6%), 하남시(51.5%), 용인시(47.9%), 수원시(46%), 평택시(45.8%), 과천시(45.3%), 이천시(43.9%), 시흥시(40%), 안양시(39.6%)로 모두 경기 남부 지역에 위치해 있고, 경기 북부 지역은 고양시가 32.7%로 18위, 남양주시가 30.6%로 21위, 북부 행정의 중심이라는 의정부시는 22.6%라는, 전체적으로 낮은 수준을 보이고 있다. 소득 수준 또한 1인당 GRDP를 계산해 보면 경기 북부의 GRDP는 남부의 60% 수준에 불과하다는 것을 알 수 있다. 이러한 상황에서 경기 북부 지역이 분도할 시 재정적인 수혜는 오히려 경기 남부에게 돌아갈 수 있다는 점을 지적할 수 있으며, 중앙 재정의 추가적인 투입이 이루어져야만 할 것으로, 특별자치도의 의미가 퇴색될 수 있다.

생활권 및 정치적 여론

새로운 생활권의 등장 및 새로운 정치지대 마련

서울특별시, 경기도(남부지역)에 이어 3번째로 큰 인구 규모를 가지게 됨으로써 자립할 수 있는 원동력을 갖출 수 있으며, 이후로도 대한민국의 중추적 광역행정구역으로 기능할 수 있을 것이다. 나아가 통일을 염두에 둔다면 더욱 중추적인 기능을 담당하게 될 것으로, 경기북도의 경제권, 생활권, 지역 여건 및 특수성에 맞는 발전전략을 수립할 수 있다면 경기북도가 수도권에 걸맞는 경쟁력을 가질 수 있을 것이다. 또한 기존 정치 무대에서 경기 북부 지역은 남부에 비해 소외되어 온 것은 사실로, 이를 분도를 통해 정치적 관심을 끌어올리고 일종의 캐스팅 보드 역할을 도맡을 수 있을 것으로 기대할 수 있을 것이다.

생활권의 분절 및 도시 간 불평등

경기북도에 위치한 도시 간 생활권이 분절되어 있다는 점이 제약으로 작용한다는 것이다. 고양시의 경우 삼송, 화정은 서울과 이미 상당한 연담화가 진행중이며, 김포시, 파주시 외에는 특별한 교류가 없다. 고양-의정부 간에 이동할 수 있는 마땅한 대중교통 수단도 전무하다는 점도 생활권의 통합을 가로막고 있는 상황이다. 경제적인 측면에서도 이미 문산권의 산업단지가 존재하여 경제적으로 크게 무리가 없는 고양시의 관점에서는 의정부-양주-동두천-연천/포천으로 이어지는 경원선 지역권의 분도 추진에 대해 크게 내켜하진 않는 실정이기도 하다. 결국 이러한 분도는 고양시의 재정부담이 커진다는 불평등함을 내재하고 있으며, 분도가 된다고 해서 생활권이 통합될 수 있는가에 대해서는 여전히 많은 의구심을 가지게 한다.

주요 갈등 사례

다산신도시총연합회 - 분도 추진 규탄 성명

남양주지역 최대 규모의 시민단체인 다산신도시총연합회가 김동연 경기도지사의 핵심공약인 경기북도 분도 추진을 강하게 규탄하며 즉각적인 중단을 촉구하고 나섰다.

다산총연은 9일 성명서를 내고 "정부와 국회의 입법사항인 경기도 분도를, 권한도 없는 경기도와 도지사가 추진하는 것은 고도의 정치행위이며, 명백한 월권이자 직권남용"이라며 분도 반대 입장을 분명히 밝혔다.

이들은 "경기북부는 도시의 체계적인 발전과 기반시설 투자를 가로막는 중첩규제로 인해 수많은 피해를 받아왔다"며 "특히 남양주시는 전체면적 78.5%에 개발제한구역, 군사시설보호구역, 상수원보호구역 등 8개 이상의 중첩규제를 받으며 산업, 경제, 교통, 보건 의료, 생활인프라 등 모든 분야에서 철저히 소외받고 있다"고 경기남부와 비교해 받는 상대적 차별을 주장했다. 이어 "경기도는 분도를 논하기 전에 규제 문제를 먼저 해결하고 국가 재정지원, 양질의 일자리 창출 등 경기북부 재정자립 방안을 마련해야 한다"며 "이 모든 문제의 선제적 해결 없는 분도 추진은 사실상 경기북부 축출 정책일 뿐이며 재정자립도가 낮은 상황에서의 경기북부 지자체들은 재정적 어려움 속에 자멸할 것이 명확하다"고 이유를 설명했다.

다산총연 측은 "전임 경기도지사는 소외받은 경기북부 도민들의 특별한 희생에 대한 합당한 보상으로 공공기관 북부 이전을 추진했다"며 "그러나 최근 경기도는 공공기관 이전을 중단한 채 분도 추진을 강행하고 있다. 이는 경기북부를 분도로 내몰아 경기남부에 집중된 공공기관의 북부 이전을 백지화하려는 꼼수"라고 비판했다. 그러면서 "비대해진 경기도 분도가 반드시 필요하다면 지역균형발전을 위해 서도와 동도로 분도해야 한다"며 "경기북부 도민들의 반대속에 분도를 강행 추진하는 것은 사실상 경기북부 축출정책으로 이는 향후 경기북부 도민들의 경기도지사 축출 정책으로 확대될 것임을 엄중히 경고한다"고 목소리를 높였다.

'메가 서울' 논의 - 김포·구리시의 서울 편입 고려

김포시·구리시 등 서울 주변 도시가 서울로 편입된다는 이른바 '메가 서울' 구상이 김동연 경기지사가 추진한 경기북부특별자치도 추진에 따른 반발이라는 주장이 제기됐다. 김 지사는 '메가 서울'이 경기도 분도를 무산시키려는 정치적 의도라고 비판하고 나섰다. "경기북도 추진은 경기 북부뿐만 아니라 대한민국 전체에 대한 성장전략"이라며 이같이 밝혔다. 김 지사는 "어느 날 뜬금없이 여당 대표가 말 던지면서 지금 하겠다고 하는 것 외에 이제까지 한 것이 없다면 그 진정성 또는 그 의도가 너무나 명확하다"며 "이런 걸로 인해서 빚어지는 우리 사회 갈등과 분열은 도대체 누가 책임질 것이며 이 사회적 비용을 누가 부담할 것인가"라고 물었다.

앞서 9월 경기도는 의정부시에 위치한 경기 북부청사에서 경기북도 비전 선포식을 개최하고 '경기북부특별자치도'를 2026년까지 신설한다는 방침을 밝혔다. 지난 10월에는 김병수 김포시장이 "김포는 역사적으로나 지리적으로 서울 강서구나 양천구와 연결성이 훨씬 크다"며 서울시 편입 방침을 분명히 한 것과 비교된다. 또한 경기 북부 지방자치단체들 내에서의 분도에 반발하는 이유로는 경기도 북부지역의 열악한 재정 상황이 크게 작용하는 것으로 해석된다. 그로 인해 “북부지역 지자체는 경기 분도로 ‘버림받는다’는 느낌을 받을 수도 있을 것”이라고 지적할 수 있다는 것이다.

국회에서의 반대 의견

김동연 경기도지사가 역점 추진하는 '경기북부특별자치도 설치'를 반대하는 목소리가 경기도의회에서 나왔다. 심홍순 의원(국민의힘·고양11)은 제375회 정례회 제2차 본회의 5분발언서 "경기북부와 남부의 상생발전을 저해하고 불필요한 갈등 유발과 행정·재정 낭비를 초래하는 경기북부특별자치도 설치와 평화누리특별자치도라는 작위적 명칭 사용에 강력히 반대한다"고 강조했다. 앞서 지난 2022년 치러진 지방선거 과정서 김동연 지사는 경기북부특별자치도를 설치하겠다는 공약을 냈다. 도는 지난달 1일 북부특별자치도의 이름을 평화누리특별자치도로 정했지만, 반대 여론이 거세자 김 지사는 "최종 확정된 명칭이 아니다"고 언급한 바 있다.

심 의원은 "북부지역은 중첩된 규제로 도로, 산업단지 등 기반시설이 취약하고 경제, 교육, 문화, 교통 등 모든 분야에서 남부에 비해 현저히 낙후된 상태"라면서 "하지만 정치권에선 규제 완화가 선행돼야 한다는 도민들의 목소리는 외면한 채 분도를 공약으로 내세우며 북부지역 문제를 정치적 목적으로만 악용해왔다"고 지적했다. 이어 "민선 8기에도 분도는 '경기북부특별자치도'라는 프레임을 입고 지사의 치적을 위한 전략적 공약이 됐다"며 "분도 추진 이외에 지난 2년간 북부 지역 발전을 위해 역점 추진한 정책 성과가 있느냐"고 따져물었다. 그러면서 "북부 지역의 재정자립도 제고와 삶의 질 향상을 도모할 현실적인 대책 마련의 노력은 뒤로하고 북부 발전을 위해 특별자치도 설치가 필수적이라는 논리를 고집해 현재 책무를 방기하고 있다"면서 "북부 출신인 본 의원의 시선에서 지사의 행보는 북부 지역을 빨리 내보내려는 데 혈안이 된 모습으로 보인다"고 꼬집었다. 끝으로 "보여주기식의 임기 내 치적을 위한 정책 추진은 도민들에 아무런 도움도 되지 않고 갈등만 유발한다"면서 "현실적인 경기북부 지원방안 마련을 촉구한다"고 덧붙였다.

이처럼 갈등의 주요 주체는 주로 정부와 시민단체, 정부와 정부 간에 나타나고 있음을 알 수 있다. 이러한 갈등 및 우려되는 부분을 해결하기 위해서는 아래와 같은 방안들을 제안할 수 있을 것이다.

갈등 해결방안

선제적인 규제 해제조치

규제와 관련한 갈등에 있어서 앞선 반대 의견 및 다산신도시연합회의 반대 성명서에서 알 수 있듯, 분도 자체가 우선시 되어야 하는 것이 아니라 구체적인 규제 완화와 해제 조치에 대한 계획이 먼저 수립되어야 한다. 구체적인 로드맵 없이 분도의 타당성만 주장하며 도지사를 중심으로 무리하게 추진하는 행위는 일종의 '치적 쌓기'로만 보여질 수 있으며, 주민들의 불신도 가져올 수 있기 때문이다. 그렇기에 이러한 반발이 우선시 되는 것이다. 또한, 경기 북부를 남부로부터 축출하는 행위로도 보여질 수 있다. 분도 이후 예견되는 재정건정성의 악화에 대한 예방책이나 어떠한 대처방안도 내놓지 않으면서 규제 해제에 대한 희망적인 부분에만 의존한 채 무리하게 추진하다가는 규제 해제가 이루어지지 못할 시 경제 성장은 물론 추가적인 성장 동력도 잃을 수 있어 자멸할 수 있다는 가능성도 제기되기 때문이다. 이러한 우려를 정계, 행정, 시민단체가 지적하고 있기에, 이러한 부분을 먼저 해결할 방안을 모색하고 제안하여야 하며, 지자체 및 경기도지사는 분도보다 이러한 과정을 우선시 하는 모습을 보여줌으로써 이러한 갈등을 완화할 수 있을 것이라 보인다. 이는 관련 법령의 제정, 도지사 권한으로서의 어떠한 조치, 각 지역의 시민단체와의 공청회 등을 통해 구상하고 납득시킬 수 있을 협력적인 자세로 임해야 할 필요성이 제기된다.

주민투표 실시

주민들의 의견은 여론 조사 등의 결과를 보면 긍정적인 것으로 보이지만, 이것이 주민들의 의사를 정확히 반영하고 있다고 말하긴 어렵다. 또한, 제한된 정보만을 토대로 여론을 조사한 결과가 과연 타당하느냐에 대한 의문 역시 제기될 수 있다. 분도가 되었을 시, 재정상의 문제, 각종 규제 해제에 대한 방향성, 산업단지 혹은 기업 유치의 가능성 등 더 많은 정보들을 정부 기관에서 조사하여 주민들에게 공개하여야 하고 경기도민을 대상으로 하는 주민투표를 실시하여 공정성을 높이고 정확한 여론을 수렴할 수 있어야 한다. 이러한 과정에서 사표의 이유들도 같이 기입할 수 있게끔 하면 더욱 정확한 여론의 수렴과 해결책을 도모할 수 있을 것이다.

이익 분배의 구체화 및 공정성 재고

고양시의 반대, 김포·구리시의 서울 편입 시도 등의 마찰은 결국 분도로 인한 손해가 현상 유지보다 클 것이라는 전망에서 비롯된다. 그렇기에 위 지역들에 대한 보상안이나 추가적인 경제적 혜택을 줄 수 있는 정책들을 제안할 수 있어야 한다. 이러한 과정을 거치지 않고 분도를 결정했을 시 장기적으로 불만이 쌓일 위험이 크며 결국엔 이탈해버리는 결과까지 초래할 수 있기 때문이다. 분도로 인한 규제 해제 혜택들을 각 지자체별로 구체화할 수 있도록 TF팀을 구성하도록 조성하고 그 과정을 주민 참여 등을 통해 공정성을 확보하는 방식으로 진행해야 한다. 추가적으로, 고양시를 비롯한 상대적으로 부유한 지역이 독박을 쓰지 않도록 의정부, 동두천 등에 투자를 적극적으로 유치하여 각 도시의 자립도를 높일 수 있는 청사진을 제시하여 이러한 반발을 최소화할 수 있어야 할 것이다.