일선관료제 이론

개요

일선관료제 이론은 일선 업무 수행을 중심으로 정책 집행 요소를 제시한 대표적인 상향식 접근 이론이다. 립스키(Michael Lipsky)에 따르면 일선관료란 업무 수행 과정 중 대상 집단과 직접적으로 상호작용하며 정부를 대신하여 업무를 수행하는 공무원이나 집행요원을 의미한다. 집행 과정에서 재량권을 행사할 수 있으며, 광범위한 자율성을 지닌 일선관료에는 대표적으로 경찰, 교사, 하급법원 판사, 사회복지사, 환경감시원 등이 해당한다.

립스키의 일선관료제 이론은 대개 일선관료에 대한 부정적 시각을 갖고 있는 국민과, 자신을 공정하고 중립적·합리적이라고 인식하는 일선관료와의 인식 괴리 원인을 탐색하는 과정에서 형성되었다.

일선관료의 특징

일선관료들은 업무를 수행하기 위해 대상집단과 지속적으로 접촉하게 된다. 서면으로 업무를 처리하는 일반적인 관료제 조직과는 다르게, 일선관료들은 주로 대상 집단을 면대면으로 만나 상호작용하므로 업무 처리 시 시간이 많이 소요된다.

일선관료의 특징
대상집단과의 상호작용	광범위한 재량권	상대적인 자율권 행사

• 일선관료들은 업무를 수행하기 위해 대상집단과 지속적으로 접촉하게 된다. 서면으로 업무를 처리하는 일반적인 관료제 조직과는 다르게, 일선관료들은 주로 대상 집단을 면대면으로 만나 상호작용하므로 업무 처리 시 시간이 많이 소요된다.

• 일선관료들의 업무 상황은 다양한 이해관계가 복잡하게 얽혀있고, 대상 집단과의 상호작용에서 즉각적으로 대응해야 한다. 또한 과도하게 복잡하거나 모호한 규정, 지침 등으로 인해 실제 집행 현장에서 광범위한 재량권을 행사할 필요가 있다.

• 상대적인 자율권 행사는 일선관료들 사이에서 조직 목표를 공유하지 못하거나, 정부의 목표와 일선관료의 목표가 갈등하는 경우, 파업, 부정적 태도, 회피 등의 방법을 통해 상부 권위에 저항하기도 함을 의미한다.

일선관료의 업무환경

일선관료의 업무환경
불충분한 자원	육체적·신체적 위협	모호하고 상반된 역할기대	실적·성과 평가 어려움	비자발적 고객

불충분한 자원은 일선관료 한 명당 담당하는 사례 수의 증가, 필요한 자료 수집 및 의사결정 준비를 위한 시간의 부족, 훈련된 인적 자원의 부족 등을 의미하며, 순간적 판단에 의존한 즉흥적·피상적 집행을 야기하게 된다. 또한 일선관료들은 정책 집행과정에서 서비스 대상자들로부터 신체적/심리적 어려움을 겪음으로써 관료가 지닌 권위를 위협받는 상황에 놓일 수 있다. 경찰의 경우 범죄자들로부터 위협을 받고, 교사는 학생을 통제할 수 없는 등의 상황이 이에 해당된다. 일선관료가 받게 되는 기대는 정책 목표와 계층, 지역, 사람별로 아주 다양하여 기대가 서로 상충되는 경우도 존재하며, 정책 목표에 따른 업무를 수행하지만 대상집단과 상호작용해야 하는 업무 특성 상 실적이나 성과 평가가 어렵다. 또한 일선관료들은 정책에 대한 이해의 정도와 접근할 수 있는 정보의 양이 크기 때문에 힘의 균형이 성립되기 어렵고, 서비스 대상자는 주로 취약계층이며 비자발적이다. 따라서 일선관료들이 대상자의 욕구를 충족시키기 위해 업무를 수행하는 것이 아니라, 일선관료가 형성한 패턴에 따라 대상자들이 행동하게 된다.

적응 메커니즘

일선관료들은 복잡한 문제와 불확실한 업무 환경에 대처하기 위해 단순화와 정형화라는 적응 메커니즘을 개발하게 되며, 불충분한 자원, 권위에 대한 위협·도전, 모호하고 상반된 역할기대를 중심으로 적응 메커니즘을 살펴보면 다음과 같다.

업무환경	적응 메커니즘
부족한 자원	지름길
	문제 상황 구조화 → 관심 집중
육체적·신체적 위협	사전에 잠재된 공격자 특징 정의
	회피전략 사용 → 간여 최소화
모호하고 상반된 역할기대	역할기대 재정의
	고객집단 재정의

일선관료들은 부족한 자원이라는 업무환경 속에서 지름길과 문제 상황 구조화 메커니즘을 형성한다. 빨리 결정을 내림으로써 시간을 절약하고, 정책대상집단과의 갈등 및 결정에 대한 심리적 불안을 회피하려 한다. 또한 미리 문제 상황을 구조화시킴으로써 관심을 집중할 수 있게 한다. 범죄가 발생했을 경우 경찰이 전과자를 중심으로 탐색을 시작하거나, 교사들이 문제아에게 더 많은 관심을 쏟는 것이 이에 해당된다.

모호하고 상반된 역할기대에 대처하기 위해 역할기대나 고객집단을 재정의한다. 역할기대를 재정의함으로써 업무결과에 대한 책임을 전가하거나 원하는 역할만 수행할 수 있으며, 인지구조 속에서 단순화 시킨 기준을 고객에게 적용하여 문제 원인이 고객에게 있거나, 사회•경제구조의 변화 없이는 해결할 수 없는 문제라고 주장한다.

단순화와 정형화

단순화와 정형화는 일선관료들이 불리한 업무환경에 적응하기 위해 사용되며, 집행조직 내에서 제도적 메커니즘으로 자리잡게 된다. 단순화는 복잡한 업무를 익숙하고 다룰 수 있는 방식으로 구조화시킴으로써 업무의 부담을 경감시키고, 정형화는 업무 수행방식을 습관적이고 규칙적인 형태로 패턴화하는 것을 의미한다. 즉, 일선관료는 업무는 단순화하고, 업무의 수행 방식은 정형화함으로써 업무환경에 대처한다.

단순화와 고정관념은 특정 직업군 내에서 공유되기 때문에 특정 집단에 대한 비대칭적 규제가 가해지더라도 편파성을 인식하지 못할 수 있으며, 대상 집단에게 어떤 영향을 미칠 것인지에 대한 고려가 이루어지지 않을 수 있다.

고정관념

일선관료들의 편견·선입견 등으로 대표되는 고정관념의 경우 단순화와 정형화의 방향 및 방식을 결정함으로써 개인과 조직의 적응 메커니즘을 형성하고 제도화하는 데에 핵심적인 역할을 수행한다. 유형화와 분류를 통하여 일선관료는 자신에게 위협이 되는 환경을 인지하고, 자신이 접촉하게 되는 여러 집단 중 어느 집단의 기대를 충족시킬지 판단하게 된다.

이를 종합해보면 일선관료들은 고정관념에서 비롯된 적응 메커니즘을 통해 일반시민과 특정 계층을 구분하여 인식하고, 후자에 관심을 집중시키는 방식으로 업무를 수행함으로써 업무 환경 중 발생하는 어려움에 대처하고자 한다.

그러나 고정관념이 반영된 정책을 집행할 경우 사회의 차별을 공고히 하게 될 수도 있으며, 일선관료들의 차별행위는 일반 개인의 차별보다 파급효과가 크다. 또한 고정관념에 의해 형성된 단순화·정형화가 집행조직 내에서 제도화가 된다면, 고정관념이 반영된 집행을 은폐하거나 합리화하게 하는 결과 야기하기도 한다.

이론에 대한 평가

일선관료제 이론은 업무수행에 있어서 일선관료의 재량권 행사가 불가피하다고 주장함으로써 집행현장과 일선관료들의 중요성을 부각시켰다.

그러나 정책집행의 중요성을 강조함에 따라 정책의 결정과정을 과소평가하게 되었으며, 각 일선관료조직이 지닌 고유한 기능보다 집행과정에서의 공통점을 강조함으로써 지나치게 획일적인 시각을 사용한다는 비판 또한 존재한다.

같이 보기

대문으로

참고문헌

1. 김정현. (2017). 립스키(M. Lipsky)의 일선관료제 이론에 근거한 동 단위 공공복지 기능의 영향요인: 서울특별시 찾아가는 동주민센터 사례를 중심으로. 보건사회연구, 37(4), 443-475.
2. 김현성. (2015). 단위학교 '교육복지우선지원사업' 집행 사례 분석 - Lipsky의 일선관료제 이론을 중심으로.
3. 정정길 外 공저 『정책학원론』 (서울: 대명출판사, 개정판, 2020)
4. [네이버 지식백과] 일선관료 [一線官僚, street-level bureaucrats] (행정학사전, 2009. 1. 15., 이종수) (https://terms.naver.com/entry.naver?docId=77417&cid=42155&categoryId=42155)
5. 박훈. (2015.01.09). 박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(23). 법률저널 (http://www.lec.co.kr/news/articleView.html?idxno=35565)