청계천 복원 사업 갈등

갈등 요약

서울 청계천 복원 사업 갈등은 2002년부터 2005년까지 서울시에서 추진한 청계천 복원 사업과 관련된 갈등이다. 이 갈등은 청계천과 청계천 주위에 많은 문제가 있아 청계천을 복원해 자연환경을 되살리고 도심환경을 개선하려는 사업을 추진하려는 중에 이러한 큰 사업이 계획되로 추진될 수 있을지에 대한 의문을 나타낸 언론과 청계천 상인의 반발과 서울시의 사업추진이 엇갈려 상인, 서울시, 언론, 주민 등 다양한 이해 관계자들과의 갈등이다.

갈등 배경

청계천은 원래 서울 도심을 흐르는 자연하천이였으나 1960년대 이후 급속한 산업화와 도시화로 인해 복개되어 도로와 상업지구로 사용되었다. 그로 인해 청계천은 하수구 역할을 하게 되면서 청계천과 청계천 주위에는 많은 쓰레기와 악취로 심각한 환경오염문제를 겪게 되었다. 또한 차량 증가로 인해 교통문제 등 다양한 문제가 있었다. 이러한 문제로들로 인해 1990년대 후반부터 청계천 복원의 필요성이 제기되었고 2000년대부터는 환경보호와 생태계 복원의 중요성이 더욱더 강조되면서 청계천 복원 사업의 필요성이 또 한번 제기되었다. 이후 이명박 시장(당시 서울시장)은 청계천 복원사업을 주요 공약으로 내세우며 청계천 복원 사업을 추진하게 되었다. 그로 인해 주민, 서울시, 상인들 사이에 갈등이 시작되었다.

복원 전 청계천 문제점

1. 도심교통 혼잡, 통과교통 과다

복원계획 이전 청계천 지역은 5.4km에 이르는 복개구조물, 5.86km의 청계고가, 연장 11km의 차집관로 등이 있고, 하루 16.8만대 이상의 교통량이 통행하며, 이 가운데 약 62.5%는 단순 통과목적으로 이용하여, 교통부하량이 과다 집중되는 현상을 겪고 있다.

2. 대기오염, 소음 등 환경수준 악화

청계천 도로변의 대기환경수준을 측정한 결과 매우 열악한 수준으로, 특히 미세먼지(PM10) 오염항목을 제외한 일반 기준오염물질은 서울평균치를 상회하고, 질소산화물의 경우 서울시 대기환경기준을 초과하고 있다. 또한 발암성 물질인 휘발성유기화합물질(VOC) 가운데 특히 벤젠의 농도가 높게 측정되었다.

3. 역사유적 훼손

청계천 복개구조물 아래에 광교 등 역사유적의 일부가 남아있으며, 수표교는 장충단 공원에 이전되어 그 모습의 일부 확인만 가능하다. 그리고 하천 관리를 위해 지속적으로 양안에 제방을 쌓았다는 기록과 동시에 석축에 대한 기록이 있어 석축이 남아 있으리라 예측되지만, 청계천 복개공사를 거치면서 석축은 상당부분 소실된 것으로 예측했다.

4. 도심 경쟁력 하락

서울 도심의 한복판에 있는 청계천 지역의 교통문제, 대기오염, 주택 및 건물의 노후화 등으로 인해 강북도심의 경쟁력이 현저히 낮아지고 있었으며 지난 10년간 상주인구가 5만, 고용인구가 8만 감소하고, 사업체 본사의 수는 강남의 63% 수준에 불과했다.

주요 이해관계자와 갈등 분석

서울시(찬성측)

-역할: 청계천 복원사업을 계획하고 추진한 주체로서 사업 전반을 주도하고 도시 재생, 환경 개선, 관광 활성화 등을 목표로 정책을 수립하고 실행.

-입장:

• 수질오염같은 환경오염문제를 해결할 수 있다.
• 도시경관을 개선하고 자연생태계를 복원할 수 있다.
• 서울의 공기질을 개선할 수 있다.
• 복원된 청계천이 주요 관광명소가 되어 많은 광관객이 방문하여 지역 경제에 좋은 영향을 줄 것이다.
• 대중교통체계 개편을 통해 교통혼란을 막을 수 있다.
• 상인들의 보상문제로는 복원공사구간이 현재의 도로 폭 이내로 한정되어 주변건물의 철거가 없다는 것이 복원공사의 기본전제여서 현행 법률상 보상이 불가능하다.

청계천 일대 상인들(청계천상권수호 대책위원회, 의류상가 대책위원회,반대측)

-역할: 청계천 복원사업으로 인해 영업에 직접적인 영향을 받는 집단이며 복개된 청계천 위에서 상업 활동을 하던 중소 상인들.

-입장:

• 청계천 복원 사업으로 인해 교통혼잡, 공사소음, 공사먼지 등 여러문제로 인해 상권에 부정적인 영향을 끼칠 것이다.
• 현재 IMF때보다 더 심각한 장기 경기침체에 따른 청계천 상권 전체의 영업부진으로 인해 청계천 복원 사업을 반대한다.
• 만약 사업이 추진된다면 영업손실에 대한 적저란 보상, 재정착지원, 생계유지방안을 마련해 달라.

반대 지역주민

-역할: 청계천 복원사업으로 인해 생활 환경이 변화하는 주민들, 청계천 복원사업을 반대한다.

-입장:

• 청계천 복원 사업으로 인해 교통체증, 소음 같은 여러문제로 인해 우리 주문들은 많은 불편함이 나타나기 때문에 반대한다.
• 만약 사업이 추진된다면 이에 대한 충분한 대책과 공사기간에 대한 보상금을 요구한다.

찬성 지역주민

-역할: 청계천 복원사업으로 인해 생활 환경이 변화하는 주민들, 청계천 복원사업을 찬성한다.

-입장:

• 청계천 복원 사업으로 청계천 주변의 생활환경이 개선될것을 기대하며 여러 환경에 대한 긍정적인 변화를 원한다.
• 녹지공간과 휴식처가 제공되어 생활의 질이 향상되기를 원한다.

서울시와 찬성지역주민들은 청계천 복구 사업을 찬성하고 있으며 청계천 일대 상인들과 반대 지역주민들의 반대로 인해 갈등이 나타나고 있다. 이렇게 이해관계자들의 좁혀지지 않는 다양한 의견들로 인해 서울 청계천 복원 사업은 갈등의 중심으로 떠오르게 되었으며, 이를 해소하기 위한 다양한 노력과 조정이 필요했다. 복원사업의 성공적인 추진을 위해서는 이해관계자들 간의 원활한 소통과 협력이 필수적이였다.

갈등 과정

사업계획 및 초기단계(2002년 이전)

1990년대 후반~2001년

산업화와 도시화로 인해 청계천의 복개된 상태가 도시외관에 해를 끼치고 청계천 주위의 많은 쓰레기들로 인해 수질오염이 발생하였따. 청계천의 복원 필요성이 제기되었으며 도시 환경 개선과 생태환경(자연환경)복원에 대한 요구가 증가하였다. 이러한 요구가 증가하고 있는 상태에서 이명박 서울시장 당선으로 주요 공약으로 내세운 청계천 복원 사업 추진을 통해 서울의 환경을 개선하고 도시 경쟁력을 높이는 것을 목표로 하였다.

사업추진 및 초기갈등(2002년)

2002년 초반

서울시는 복개된 청계천을 복원하여 다시 자연하천으로 바꾸는 청계천 복원사업 계획을 공식 발표하였다. 공식 발표 후 청계천 상인들은 공사로 발생한 소음, 먼지로 인한 영업손실과 생활환경변화에 대한 여러 불만들을 제기하였다.

2002년 중반

서울시는 청계천 일대 상인들과 협의를 시도하면서 보상금방안은 제시하였다. 보상금 방안에는 공사로 인한 영업중단에 대한 손실 보상액, 임시 영업장 제공, 복원 후 재입주 등의 방안들을 제시하였다. 하지만 서울시가 제안한 보상액수는 청계천 상인들이 생각한 보상액수 보다 많이 적었고 지원방법에 대한 이견 차가 커 협의가 잘 이루어 지지않았다.

공사착수 및 갈등심화(2003년)

2003년 초반

청계천 복원 사업에 대한 여러 반발 속에서도 철거작업과 복원작업이 추진되었다. 이후 공사로 인해 주변 도로의 교통 혼잡과 소음 문제가 심각해졌다. 지역 주민들은 공사로 인해 발생하는 소음, 먼지 등 여러 불편에 대해 강하게 항의를 하였다.

2003년 중반

2002년에 서울시와 협의한 내용이 적절하지 않아 청계천 일대 상인들은 보상문제와 재정착지원을 계속 요구하였으나 서울시는 "보상문제로는 복원공사구간이 현재의 도로 폭 이내로 한정되어 주변건물의 철거가 없다는 것이 복원공사의 기본전제여서 현행 법률상 보상이 불가능하다."라는 말을 하며 상인들과 의견차가 좁혀지지 않았다. 이후 상인들은 서울시가 제시한 보상 방안이 충분하지 않으며, 재정착 지원이 미비하다고 주장하며 청계천 복원 사업 현장과 서울시청 앞에서 대규모 시위를 하였다. 또한 상인들은 서울시를 상대로 자신들의 권리를 보호하기 위해 보상금 증액, 공사 중단, 재정착 지원 등을 요구하는 소송을 제기하였다. 하지만 서울시는 계속 공사를 강행하였다.

갈등조정 및 공사진행(2004년)

2004년 초반

청계천 상인들과의 갈등을 완화하기위해 서울시는 보상방안을 강화해 보상액 증액과 재정착지원 방안을 제시하였다.

• 영업 불편 최소화대책
  • 청계천 도로 폭 이내로 한정
  • 청계로 양쪽에 2차로 및 조업공간 확보
  • 동대문운동장에 주차장 설치, 공사기간 중 무료 셔틀버스 운행
• 청계천 주변상권 활성화 대책
  • 건물 리모델링 등 재래시장 환경개선 사업비 부상지원(8억원까지)
  • 시장 현대화를 위한 재개발 사업비 융자 지원 (100억까지)
  • 소기업 및 소상공인을 위해 경영안정자금 융자지원(향후 4년간 3,600억)
  • 서울시 공용물품 청계천주변에서 우선 구매
  • e-청계천 사업
• 이주희망 업종에 대한 대책
  • 상인들이 희망하는 지역을 대상으로 부지 선정, 행정적, 재정적지원
  • 문정지구 15만평 규모의 유통단지 조성추진
• 기타
  • 청계천상인자녀 장학금 지급

서울시는 상인들과의 지속적인 대화를 통해 소통을 계속유지하며 정기적인 간담회와 협의회를 통해 상인들의 의견을 듣고, 이를 정책에 반영하려 노력하였다. 그리고 중재자 역할을 수행하여 상인들과의 갈등을 중재하고 협의를 이끌어내기 위해 노력하였다. 이를 통해 상인들이 신뢰할 수 있는 협의 환경을 조성했다. 그 결과 서울시와 청계천 일대 상인들은 성공적인 협상을 하고 공사를 진행하였다.

또한 서울시는 공사를 통해 불편함이 있는 지역주민들과 주민설명회를 하며 주민들의 이해와 협조를 구하였다.(먼지, 소음 문제)

2004년 후반

공사로 인한 청계천 일대의 교통 혼잡을 최소화하기 위해 다양한 교통 대책을 마련하고 시행하였다. (지역주민의 불편함을 줄이기위해 추진)

공사완료(2005년)

2005초반~2005년 중반

청계천 복원 공사가 거의 마무리가 되었고 2005년 10월에 청계천이 개방되었다.

갈등관리 유형

• 지배형: 자신의 목표에 대한 관심은 지나치게 높지만 상대방의 목표에 대해서는 낮은 관심을 보임, 자기중심적 갈등해결
• 회피형: 자신의 목표와 상대방의 목표 모두에 대해 낮은 관심을 보임. 갈등문제를 피하여 해결하려는 전략
• 수용형: 자신의 목표에 대해서는 낮은 관심을 보이지만 상대방의 목표에는 높은 관심을 보임. 자신의 욕구, 이익양보

• 타협형: 자신과 상대방의 중간정도의 관심을 보이는 전략

• 협동형: 자신의 목표와 상대방의 목표에 대해 모두 높은 관심을 보임

-청계천 복원 사업 갈등관리 유형으로는 "협동형"이라고 볼 수 있다. 서울시는 상인들과의 협의를 통해 상인들에게 보상액을 증액하고 재정착지원 방안마련하며 상인들의 경제적영업손실을 줄이면서 서울시의 청계천 복원사업을 추진하려는 상호 이익을 추구하였다.

갈등관리의 성공요인

갈등자체의 조건 및 특성

청계천 복원 사업을 추진 할 때부터 상인들과의 갈등을 예견하고 있었기에 사업초기때부터 공공갈등을 해결하려고 시도하였다. 갈등당사자인 청계천 주변상인들은 복원의 원칙에 대하여는 찬성했으나, 영세상인들의 생존권 수호를 위하여 복원을 2-3년 유보해야 한다는 의견을 제시하여 서울시는 주변상인 종합대책에 주민들의 의견을 수렴하고 대안을 모색하여 설명회, 공청회 등을 개최하고 대화의 공식채널인 정책협의회을 구성 운영하였다. 또한 서울 청계천 복원의 갈등해결에 대한 간접적 이해관계자인 시민단체(NGO)나 정치권의 개입이 활동이 약했던 특징을 보인다. 그 결과 갈등의 복잡성이 상대적으로 낮고, 지역상인-서울시가 중심이 되는 비교적 단순한 갈등 양상이 보였다.

갈등당사자의 인식 및 태도

상인들은 초반에 집회나 시위를 하면서 비제도적인 갈등대응방식을 사용하면서 청계천 복원사업 반대를 주장하였지만 서울시와의 대화통로를 만들면서 경제적 보상에 협상을 하였다.

비슷한 해외 사례

베를린 슈프레강 복원(Spree River Restoration) 프로젝트

베를린 시내를 흐르는 스프레강의 생태계를 복원하고 강 주변을 재개발하던 중 주민, 상인, 환경단체들의 반발로 인해 갈등이 발생한 사례이다.

-갈등요소

• 주민 반발: 일부 주민들은 공사로 인한 불편과 강 주변 재개발로 인한 생활 환경 변화에 대해 반발했다.
• 상인 반발: 강 주변에서 영업하던 상인들은 재개발로 인해 영업에 지장을 받게 될 것을 우려했다.
• 환경 단체 반발: 일부 환경 단체는 복원 과정에서 생태계에 미치는 영향을 우려하며 프로젝트에 반대했다.

-갈등 관리 및 해결

• 주민 참여: 주민 참여 프로그램을 통해 주민들이 직접 프로젝트에 참여하고 의견을 제시할 수 있는 기회를 제공했다.
• 상인 지원: 상인들에게 재정적 보상과 함께 임시 영업장소 제공 및 재정착 지원을 제공했다.
• 환경 보호 조치: 환경 단체와의 협력을 통해 복원 과정에서 생태계를 보호하고, 오염 방지를 위한 조치를 강화했다.
• 지속적인 대화와 협상: 모든 이해관계자들과 지속적으로 대화하고 협상하면서 갈등을 해결하고 프로젝트를 추진했다.

참고문헌

• 장태용 / JANG TAE YONG. (2020).공공갈등의 관리방안에 관한 연구: 서울 청계천복원사업과 밀양 송전탑 건설 사례의 비교분석
• https://www.sisul.or.kr/open_content/cheonggye/intro/completion2.jsp
• https://www.seoulsolution.kr/ko/content/3250(청계천 복원 계획)
• 나태준; 황기연. (2005)청계천 복원사업의 갈등관리 사례분석.
• 서울경제, "청계천 복원의 참의미", 2003.06.24