비공개 대상 정보

1. 개요

대한민국의 비공개 대상 정보 정책은 국가의 안전, 공공의 이익, 개인의 사생활 보호 등을 위해 특정 정보를 비공개로 처리하는 규정으로써 1998년 1월 1일부터 시행됐다. 이는 정부, 공공기관이 보유한 정보 중, 국민에게 공개됐을 때 사회적으로 혼란을 야기해 부작용이 초래 될 수 있는 정보를 비공개로 제한하는 정책이다. 이러한 비공개 대상 정보 정책에 해당하는 정보는 '공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항에 규정되어있다.

제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.  <개정 2020. 12. 22.>

2. 종류

비공개 대상 정보는 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조에 따라 다음과 같이 8개로 구분된다(행정안전부 국가기록원 비공개 대상정부 세분기준)

• 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소 규칙, 중앙선거관리위원회규칙, 대통령령 및 조례로 한정)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 - 제9조 제1항 제1호
• 국가안전보장, 국방, 통일, 외교관계 등에 관한 사항으로 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보- 제9조 제1항 제2호
• 공개될 경우 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보- 제9조 제1항 제3호

• 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 이는 정보- 제9조 제1항 제4호

• 감사, 감독, 검사, 시험, 규제, 입찰계약, 기술개발, 인사관리, 의사결정과정 또는 내부검토 과정에 잇는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만 한 상당한 이유가 있는 정보- 제9조 제1항 제5호

• 해당 정보에 포함되어 있는 이름, 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인 사생활의 비밀 또는 자유를 짐해할 우려가 있다고 인정되는 정보-제9조 제1항 제6호
• 법인, 단체 또는 개인(이하 ‘법인등’이라 한다)의 경영 ㆍ 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보- 제9조 제1항 제7호
• 공개될 경우 부동산투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보-제9조 제1항 제8호

3. 의의

비공개 대상 정보 정책의 의의는 공개가 됨으로써 공익에 해가 되는 결과를 예방하여 국가와 사회의 안전을 보장하고, 특정 정보를 보호하여 국민의 권익을 증진시킬 수 있다는 점에 있다. 이에대해 황정현(2007)은 "공개에 의하여 보호되는 이익과 이를 비공개로 하 였을 때의 이익을 비교형량하여 후자에 대한 보호의 필요가 보다 클 경우에는 이의 공개를 제한하여야 할 것이다" 라고 설명하며, 특정 정보를 비공개하는 것이 국가적 중요한 이익, 특히 국가 안보 및 공공질서 유지에 크게 기여한다고 말한다. 또한 비공개 대상정보 정책은 공공기관이 업무 수행 중 민감한 정보에 대해 효율적이고 안전하게 관리할 수 있는 근거를 제시하는 역할을 하며, 행정업무의 안정성과 효율성을 보장하는 역할을 한다고 서술하고있다. 특히 비공개 대상 정책의 적용 범위와 기준이 명확할 경우 행정적 혼란을 예방하고, 역으로 정보 접근의 예측 가능성을 높인다고 분석하고 있다.

또한 황진현,임지민, 변우영의 공공기관 '비공개 세부 기준' 개발전(2021년)에 따르면 "비공개 세부 기준은 공공기관의 업무 성격과 정보공개법의 취지를 바탕으로 국민의 알 권리를 보호하면서도 민감한 정보를 적절히 차단하는 데 기여하며, 이를 통해 공공기관의 신뢰를 유지하고 법적 안정성을 제공한다"라고 설명하였다. 이는 정보공개법과 대비되는 비공개 대상 정보 정책이 사회의 혼란을 야기하는 정보 유출을 사전에 예방하여 법적, 사회적 안정성을 높여 공익을 추구한다는 의미이다. 해당 논문에 의하면, 비공개 대상 정보 정책의 필요성을 다음과 같이 분석하여 해당 정책의 의의를 서술하고 있다

1. 법적 안정성 확보: 비공개 대상 정보 기준은 행정기관에서 특정 정보의 비공개 여부를 명확히 밝힘으로써 법적 분쟁을 예방하고 행정 업무의 안정성과 신속성을 확보
2. 국민의 알 권리와 조화: 비공개 대상 정보의 기준을 체계적으로 제시하여 국민의 알 권리를 보호하면서도, 사회의 공익을 현저히 해하는 정보가 부적절하게 노출되는 것을 방지. 이는 더 나아가 공공기관의 신뢰도를 높이고 업무 수행의 효율성을 담보
3. 공무집행의 효율성 제고: 공공기관의 업무 성격을 반영하여 제정된 비공개 정보 대상의 기준은, 국민의 불필요한 정보공개 청구를 방지하여 행정 업무 수행의 효율성을 높임.

즉, 비공개 대상 정보의 의의는 다음과 같이 4가지로 요약된다.

• 국가 안전 보장: 국방, 통일, 외교와 같은 국가와 공공의 안전과 관련된 민감한 정보를 보호해 국가적 차원의 혼란을 방지
• 국민의 사생활 보호: 국민 개인의 정보를 보호함으로써 사생활 침해를 예방하고, 개인정보 보유 기관의 책임을 제고한다
• 공무수행, 재판 및 수사, 정부주도 연구, 개발 과정 보호: 정부 및 공공기관이 수행, 진행하는 일련의 과정을 보호해 공정한 집행을 제고
• 행정업무 수행의 효율성 안정성 제고

4-1. 국내 사례

• 한국소비자원의 비공개 결정 사례

한국소비자원의 비공개 결정 사례는 정보공개법에 따라 정보 공개 청구를 받고 처리하는 과정에서 비공개 기준을 어떻게 적용하고 있는지를 보여준다. 이를 통해 국민의 알 권리와 공공기관의 책임 사이의 균형을 맞추려는 노력이 나타나며 주요 사례는 다음과 같다

1.피해구제 진행과정에서의 전문가 자문내용 관련 정보공개청구

2.특정 분쟁조정 사례에 대한 조정결정서 정보공개청구

3.특정 기업 대상 소비자상담 접수건수 및 상담 결과

4.기관 충무계획 정보공개청구

5.소비자분쟁조정위원회 사건보고서 및 회의록

6.청구인 제외 제3자와 당해 기관이 통화한 내역 자료 일체

해당 여섯가지의 비공개 결정 사례들은 결국 '벌률 자문 및 고문 변호사 정보', '소비자 정책 관련 내부 정보', '이사회 회의록 및 내부 의사 결정 자료'에 해당했던 정보들이다. 즉 정보공개 청구권제도가 존재하더라도, 개인정보, 내부 회의록과 같은 정보들은 비공개 대상 정보로서 개인정보보 보호의 취지에 맞게 비공개 대상 정보로써 보호된다는 것을 의미한다.

• 천안함 피격 사건 자료 비공개

천안함 피격 사건 발생 당시 이와 관련한 자료를 천안함 백서를 통해 공개하였으나. 일부 내용은 비공개 대상 정보로 처리하여 비공개 처리한 사례이다. 당시 국방부는 일부 국가 안보와 관련된 군사 정보 위주로 12개의 정보를 비공개 대상으로 선정, 비공개 처리 하였다. (국방부, 천안함 교신, 항적 등 12개정보, 1번 어뢰 공개거부). 이중 주요 비공개 처리 사례는 아래와 같다

1. '1번 어뢰' 실물 자료: 천안함 피격 사건에서 결정적인 증거로 제시된 '1번 어뢰'는 공개 될 경우 실물 훼손의 가능성을 이유로 비공개 대상으로 처리 됐다
2. 교신 기록 및 항적 자료: 사건 당일 천안함의 교신 및 항적 기록으로써, 정보공개법 제9조의 근거하여 국가 안보를 이유로 비공개 처리 됐다
3. TOD 영상 자료: 백령도 인근 초소에서 촬영된 TOD(열상 관측 장비) 영상으로써, 국방부에서 군사 작전 관련 자료로 판단, 군사 기밀로 지정돼 비공개 처리 됐다.
4. 생존자 및 사망자 관련 자료: 생존자 통신기록과 시신 검악 기록으로써 이러한 정보는 개인정보 보호를 이유로 비공개 처리됐다.

4-2 해외 사례

• 미국의 9/11 테러 관련 정보 비공개

미국 정부는 9/11테러와 관련해 중요 정보를 비공개 대상 정보로 처리하며 기밀 유지의 원칙을 적용했다. (ACLU: The Government's 9/11 Secrecy Obsession) 이는 테러 예방 실패의 원인을 분석하고 관련 정보를 투명하게 공개해야 한다는 요구와 충돌하며 논란이 생겼다. 특히 이러한 비공개 결정은 미국에 존재하는 정보공개법(Freedom of Information Act, FOIA)와 정면으로 충돌하는 결정이라 더욱 논란이 됐다. FOIA는 미국 연방정부가 보유한 기록에 대해 모든 시민이 접근할 수 있도록 하는 것을 원칙으로 하는 법이다. (정보공개법제에 관한 비교법적 연구 – 미국). 허나 미국 정부는 FOIA의 경우 특정 조건을 만족할 때에는 비공개할 수 있도록 제한하고 있다는 점을 근거로(미국의 정보자유법과 정보공개청구 제도) 9/11 테러와 관련된 정보들을 비공개 처리했다.

• 일본의 후쿠시마 원전 사고 관련 정보 비공개

일본은 후쿠시마 원전 사고와, 이후 후쿠시마 원전 오염수 방류와 관련된 정보와 데이터를 비공개 처리하였다. 원전 사고가 발생한 당시 "방사능 오염수 관련 정보 비공개"를 실시하며 일본 정부와 도쿄전력은 후쿠시마 제1원전에서 유출된 방사능 오염수의 양과 구성 성분에 대해 초기에 구체적인 정보를 제공하지 않고, 오히려 비공개하였다. (후쿠시마 오염수 용역 보고서 비공개) 이후 2011년 5월이 되어서야 일부 원자로의 핵연료봉이 완전히 녹아내린 '멜트다운' 상태였다는 사실을 공개했다.(후쿠시마 원전사고, 우리가 몰랐던 진실). 원전사고와 더불어 이후 오염수 방류와 관련된 정보에도 일본 정부가 비공개 처리한 사안이 있다. 2023년 일본 정보는 후쿠시마 오염수의 방류를 둘러싼 데이터를 일부 공개하지 않는다는 결정을 하며 다시 한번 비공개 대상 정책을 펼쳤다. (후쿠시마 오염수 용역 보고서 비공개 논란, 野 "고의로 감춘 것") 전문가들의 연구에서 방사성 삼중수소(Tritium)의 잠재적 유해성이 제기되었지만, 관련 자료는 제한적으로 공개되거나, 아예 일본 정부에 의해서 비공개로 처리됐다. 후쿠시마 오염수가 해양 생태계와 인체에 미칠 영향을 정량적으로 분석한 연구가 있었지만, 이 보고서는 주요 부분이 비공개로 처리되어 투명성에 대한 비판을 받았다. (후쿠시마 원전사고, 우리가 몰랐던 진실)

5. 비판

비공개 대상 정보 정책은 다음과 같은 비판이 존재한다.

김유승의 경우 "행정각부 비공개 대상정부 세부기준 개선방안 연구"(2023, pp115-136)에서 정부조직법 제26조에 따라 19개의 행정각부의 비공개 대상 정보 기준을 분석하고, 이와 관련된 문제점을 제시하였다. 연구에 따르면, 국가와 공공의 안전을 지키기 위한 정보 비공개 결정은 비공개 기준이 지나치게 모호하거나, 비효율적으로 운영될 수 있다고 한다. 특히 기준의 설정에 있어 입법자의 주관이 강하게 개입될 수 있고, 이로인해 비공개 대상 정보 정책이, 공익 실현이라는 명목하에, 행정각부의 민감한 정보를 숨길 수 있는 방패로 전락할 수 있다고 경고하고 있다. 또한 황진현은 "공공기관 '비공개 세부 기준' 개발 전략"(2021, pp117-139)에서 비공개 대상 정보의 세부 기준이 국민의 알 권리와 직접적으로 연관되있는데, 그 취지와 역할이 제대로 고려되지 않고 있다고 지적하며, 현재 비공개 기준의 불명확성이 정보공개의 투명성을 저해한다고 비판하고 있다. 특히 "포괄적이고 애매한 문구 사용", "기준 간 중복 및 일관성 부족". "주기적 검토 및 개정 부족"이 현재 한국의 비공개 대상 정보 정책의 한계라고 문제점을 지적했다. 비공개 대상 정보 정책은 국민의 알 권리를 보장하기 위해 존재하는 정보 공개 청구 제도의 취지에 정면으로 반함으로써, 국민의 알 권리를 위축시키고, 비공개 대상 정보로 선정되는 기준이 모호해 공공기관이 해당 정책을 특정 정보의 은폐를 위한 수단으로 남용할 가능성이 높으며, 정보 공개의 투명성이 저하돼, 사회적 신뢰성 및 투명성이 저하된다는 것이다.

또한 홍정화,이광원(2014)은 "공공기관의 정보 비공개 행태에 관한 연구: 행정심판례 쟁점분석을 중심으로"에서 2013년 12월 기준으로 공공기관의 정보공개 관련 행정심판에서 전체 비공개 건수의 약 63%가 여전히 비공개로 재결되었다는 점을 언급하며, 이는 정보공개청구의 피청구인인 행정청뿐만 아니라 행정심판을 주관한 상급 행정기관에서도 청구인들의 공개 요청에 대한 공개의 당위성 또는 필요성을 부정하는 비율이 높음을 보여준다고 지적한다. 이러한 과도한 정보 공개 청구 요청의 거절 재결이 국민의 알 권리 실현을 저해하고, 공공기관의 정보 비공개 행태가 국민의 알 권리를 충분히 보장하지 못하고 있으며, 정보공개법의 실효성에 한계가 있다는 것을 의미한다

6. 연구동향

현재 행정학계 및 행정법 학계에서는 비공개 대상 정보의 범위의 기준에 대해 연구하고, 해당 정책의 필요성을 높이는 것에 초점을 맞추어 연구가 진행되고 있다. 최근 연구 동향으로는 다음과 같은 주제가 다뤄지고 있다.

• 비공개 정보 범위의 기준에 관한 연구
• 디지털 정보의 비공개 방식, 블록체인을 기반한 정보 관리 체계 등을 연구

황진현(2021)은 '공공기관 비공개 세부기준 개발 전략'이라는 연구에서 공공기관의 비공개 대상 정보의 선정에대한 세부적인 기준 개발과 그 개선 전략을 사례를 중심으로 제시하며 추후의 연구동향에 대해서도 설명하고있다. 주요 내용은 다음과 같다.

1. 명확한 기준 설정: 비공개 정보를 세분화하고, 정보의 목적과 성격에 따라 보다 구체적인 비공개 선정의 기준을 마련해야한다
2. 주기적 검토 및 개정: 비공개 선정의 기준을 정기적으로 평가하고, 급변하는 사회 흐름에 따라 변하는 사회적 요구를 수용하며 주기적으로 법적 환경을 반영한 개정을 수행해야 한다
3. 전문가와의 협력: 정보공개 및 기록 관리 전문가와 협업하여 정보 공개를 통한 공익과, 비공개 선정을 통한 공익을 비교하여 균형있게 제도를 유지할 수 있는 기준을 개발하여야 한다
4. 시뮬레이션 기반 테스트: 새롭게 선정한 비공개 선정 기준이 실제로 적절하게 작동하는지를 평가하기 위해 가상 시나리오를 통한 시뮬레이션으로 그 기준을 시험하고, 시뮬레이션 기반 결과를 토대로 비공새 선정 기준을 수정하는 절차를 도입하여야 한다.
5. 비공개 선정 기준의 투명한 프로세스 확립: 비공개 선정 기준 과정에서 특정 공공기관의 이해를 반영시키는 것을 예방하기 위해, 투명한 프로세스 구축이 필요하다. 따라서 비공개 선정 기준을 세우는 과정을 투명하게 공해하여야 한다.