갈등관리기본법(안)

한국 사회의 갈등 원인과 특징

2018년에 실시된 한국사회갈등해소센터의 조사 결과에 따르면, 우리 국민의 90%가 한국 사회의 갈등이 심각하다고 인식하고 있다. 이는 사회 갈등과 공공 갈등, 정부 간 갈등으로 나누어 살펴보면 쉽게 이해할 수 있다.

사회 갈등

사회 갈등이란 현재 시점에서 볼 때 갈등 당사자 간의 이해관계 충돌로 보이지만 사회 구조와 그 역사적 과정에서 기인하는 갈등을 의미한다. 따라서 이는 구조적 갈등이며, 구조적 갈등이 외연화된 현상이라고 볼 수 있다.

앞서 언급한 한국사회갈등해소센터의 조사에 따르면, 한국인들은 부의 배분을 둘러싼 경제적 요인이 한국 사회 갈등의 주요 원인이라고 본다. 이 밖에도 보수와 진보, 정규직과 비정규직은 물론 세대 갈등과 성별 갈등 또한 일자리와 부의 배분을 둘러싼 갈등이다. 즉, 한국 사회 갈등의 원인은 부의 불평등 배분 구조에 뿌리를 두고 있다.

공공 갈등

공공 갈등이란 공공 정책이나 사업과 같이 다수 대중에게 광범위하게 영향을 미치는 공적 이슈를 둘러싸고 정책과 사업 주체인 정부와 직•간접 이해관계자 집단 사이에 발생하는 갈등을 의미한다. 따라서 이는 민•관 갈등(public-private conflict)의 형태로 드러난다.

우리 시대의 공공 갈등은 정책대상집단으로 지칭되며, 시민이 정부의 공식적인 의사 결정 과정에 주체로 참여할 것을 희망하는 시민행동주의(civic activism)가 보편화되며 발생한다. 산업화, 민주화를 거쳐 지방화 시대에 진입한 우리 국민은 직접 참여를 통해 자신의 권리를 구제하는 것이 일상화 되었고, 따라서 사회 갈등 내에서 공공 갈등이 차지하는 비중이 점차 증가하고 있다.

한국의 경우에는 특히 공공 갈등의 범위가 매우 넓은데, 그 배경에는 지방 정부는 물론 중앙 정부의 의사결정에도 직접적으로 참여하고자 하는 지역주민들이 있다. 따라서 거의 모든 갈등 영역에서 민•관의 대립이 빈발하게 나타난다. 또한 갈등의 지속성도 매우 길다. 갈등의 해결이 쉽게 이루어지지 않는데, 더욱 심각한 것은 민•관 갈등이 민•민 갈등(private-private conflict)으로 전환되며 엄청난 경제적 비용과 사회적 스트레스를 남긴다는 사실이다. 그 결과 사소한 갈등으로도 공동체가 해체되고, 과거의 갈등이 미래의 협력 가능성마저 제약하는 신뢰적자 사회를 구축하였다.

정부 간 갈등

정부 간 갈등이란 국가 행정 시스템에서 발생하는 행정 단위 간의 다양한 갈등을 지칭한다. 특히 국가기간시설 건설과 이전에 필요한 대규모 국책사업을 진행하는 중앙정부의 정책과 지자체의 이익이 반하는 경우 정부 간 갈등은 필연적이다. 군사시설 이전이나 송전선 건설과 같은 주요 국책 사업을 둘러싼 갈등에서는 개발이익과 환경 문제를 둘러싼 갈등 뿐만 아니라 국가 이익과 지방 이익이 충돌하는 양상을 보인다.

갈등관리기본법의 필요성

우리 행정은 지속적으로 증가하는 정부 간 갈등과 민•관 갈등에 직면하고 있으며, 이로 인해 행정의 효율성과 효과성은 물론 민주성에 대한 회의마저 확산되고 있다. 이러한 변화는 공무원 스스로 선제적인 갈등관리에 더욱 적극적으로 임할 수 있도록 자율적인 관리 계기를 마련해줄 필요가 있음으로 시사한다. 현존하는 갈등관리 규정들은 형식적으로 운영되어 실효성이 없으며, 사용되는 소통의 기술 역시 고전적인 공공협의의 범주를 벗어나지 않아 여러 집단의 다원화된 이익을 반영하기 어렵다.

이러한 한계를 극복하기 위해서는 개별 절차법을 개정하거나 행정 현장에서 집행의지를 새롭게 해 절차법의 취지를 강화해야 한다. 그리고 갈등 영향 분석, 참여적 의사결정, 다자간 협의체 구성과 협상, 조정 등 다양한 갈등관리 기술을 사용할 수 있는 근거 조항을 마련하여 공무원 스스로 적극적인 갈등관리에 임할 수 있는 법적 토대를 구축해야 한다. 즉, 정부 정책과 사업 집행과정에서 자주 발생하는 공공갈등을 예방하고 해결할 수 있는, 미래예견적 국정관리에 기초하는 '적극행정'을 중심으로 법안을 검토해 볼 필요가 있다.

주요 내용

'자율성 원리'와 '보충성 원리' 도입

'자율성 원리란 제3자의 권위에 의존하는 강제적 분쟁 조정이 아니라 분쟁 주체인 두 당사자의 자발적 합의 또는 제3자의 조정에 따른 분쟁 해결 원칙이다. 자율 해결과 신뢰 확보, 참여 보장, 이익의 비교형량 규정을 통해 공공기관과 이해당사자 간 자율적 분쟁해결 원칙을 도입한다.

'보충성 원리'란 갈등 당사자가 된 특정 행정단위의 자율적인 갈등관리가 불가능할 때만 상위 행정단위가 그 갈등 조정을 충족시켜 지방자치와 분건의 정신을 존중해야 한다는 원리이다. 국무조정실은 한국 행정체계의 최상위 갈등 조정 단위로서 국가 갈등관리 시스템을 구축하고 고전적인 형태의 정책 조정과 함께 적극적인 현장 개입을 통한 갈등 조정을 고유 사무로 추진할 책임이 있으나 갈등 관리체계를 상향식으로 작동시켜야 할 의무도 담고 있다. 예를 들어, 기초단체 간 갈등 사안의 자율적 해결이 불가능할 때 한 해 광역단체가 개입하고, 광역단체와 기초단체 간 갈등 사안의 자율 조정이 안 될 때 한해 행안부가 개입한다. 단, 중앙부처와 광역단체 간 갈등 사안의 자율 조정이 어려운 경우에만 상위 기관인 국무총리가 개입한다.

선언적 규정과 임의규정 중심 설계

갈등관리 업무의 법적 근거를 제공하되 일반 행정 업무의 효율성을 제약하지 않도록 의무 규정을 최소화함으로써 갈등관리가 기존 행정 프로세스에 점진적으로 통합될 수 있는 시간적 여유를 확보한다. 갈등관리 업무의 적법성을 부여하는 것이 목적이며, 관행적 행정절차에서 벗어나 시민친화적 행정절차를 도입하고자 하는 '선한 공무원'을 감사로부터 보호하는 것이 기본 의도이다. 따라서 갈등관리를 '적극행정'의 일환으로 추진한다. 또한 의무조항의 경우 예산, 기간, 사업규모, 성격 등의 기준을 명확하게 제시해야 한다.

갈등관리 대상 기관을 확대한다. 현행 대통령령은 갈등관리 대상을 중앙행정기관의 정책과 사업어 한정하되, 그 밖의 공공기관은 이와 동일한 취지의 갈등관리 제도를 운영할 수 있다고 규정한다. 기본법은 갈등관리 대상을 중앙행정기관의 정책 및 사업 뿐 아니라 지자체, 공공기관, 기타 정부출연 법인과 단체의 정책 및 사업으로 갈등관리 대상 기관의 범위를 과감히 확대하되 갈등관리 업무 도입의 자율성을 보장한다. 이를 통해 적극 행정과 공공가치 증진에 기여한다.

갈등영향분석의 조건부 의무화

현행 대통령령은 사안별로 갈등영향분석을 실시할 수 있다고 규정하나, 실시 여부를 공공기관장의 판단에 위임한다. 특정 기준을 충족하는 사업이나 정책을 대상으로 갈등관리심의위원회의 결정이 있을 경우 갈등영향분석을 의무화하는 방안을 검토한다. 다만, 현 대통령령에 따라 불필요한 행정력 낭비를 예방할 필요가 있다.

실효적 구성•운영 방안 마련

현행 대통령령은 갈등관리심의위원회를 중앙행정기관에 의무적으로 설치하도록 하고 있으나 형식적으로 운영된다. 자문기구로 운영되며 국무조정실 평가대비용 회의 개최가 전부이므로 위원회 자문의 품질 제고와 규정의 실효성 확보가 절실하다. 갈등영향분석 및 갈등 사후평가, 참여적 의사결정, 갈등조정협의회, 소속 직원의 교육훈련, 민간 조정자 활동 지원 등 갈등 예방 및 해결을 위한 절차와 방법의 예시적 규정을 통한 심의위원회 기능 강화가 중요하다.

공공기관의 장은 사안별로 갈등조정협의회를 구성할 수 있으나 구성 여부를 공공기관의 판단에 위임한다. 특정 기준을 충족하는 사업이나 정책을 대상으로 갈등관리심의위원회의 결정이 있을 경우, 갈등조정협의회 구성을 의무화하는 방안을 검토한다. 갈등조정협의회를 통한 합의의 효력을 강화하기 위해 재판상 화해의 효력을 부여하자는 의견이 있으나, 헌법상 재판청구권 침해의 소지가 다분하고, 합의의 효력을 강제할 경우 조정협의회의 구성 자체가 무산될 우려가 있어 당사자 합의에 기초하는 자율적 분쟁해결 원칙을 고수할 필요가 있다. 따라서 민사상 화해의 효력을 부여하는 것으로 충분하다.

갈등의 사후평가 및 갈등 후 치유 의무 신설

현행 대통령령은 갈등 문제 해결 후 성화를 분석할 법령상 근거가 없어 갈등의 사후평가를 임의적으로 수행하거나 거의 대부분 실시하지 않는다. 기본법은 공공정책 또는 사업으로 인해 발생한 갈등에 대해 사후평가를 실시하고 후속 정책에 반영할 수 있는 프로세스를 설계, 유사 갈등 사례 발생의 예방 기제를 설계할 필요가 있다. 또한 국책사업 또는 국가 주요 정책으로 인해 발생한 갈등을 해결할 뿐 아니라 해당 지역의 공동체 재건을 위해 국가가 노력할 의무를 규정하여 행정의 대응성과 책무성 제고에 기여한다.

국내 추진과정 및 주요 쟁점

한국에서는 노무현 정부가 갈등관리의 필요성을 처음 인식하고 '공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정'(대통령령 제26928호, 2016. 1. 25., 타법개정)을 제정하였다. 동 규정에 근거하여 2023년 현재 중앙행정기관의 행정규칙 32건이 제정되었지만 모법 없이 대통령령으로 운영되며 국민의 권리, 의무에 관한 중요 사항을 규율하지 못하는 한계를 노정하였다. 또한 동 규정 3조 2항에 근거하는 지자체 갈등관리 조례(2023년 현재 자치법규 178건 제정)도 주민생활에 영향을 미치는 사항을 강제하지 못해 규정의 실효성이 제한적이다. 나아가 법률과 달리 예산편성의 근거가 될 수 없어 규정의 집행력과 실효성 저하로 귀결된다. 이후에 이어지는 정부들도 국민통합과 갈등관리를 국정과제로 채택하고 이를 위한 범정부적 갈등관리시스템 구축을 추진하였으며, 국회도 다수 법안을 상정하였다.

해당 법안의 입법이 지연되는 쟁점들이 존재한다. 첫번째 쟁점은 다통령령과 법률의 충돌이다. 현행 대통령령으로도 충분하다는 반론으로 인해 입법이 지연된다. 현행 사회의 공공 갈등은 복잡, 다양하고, 피규제자의 범위가 넓고, 기본권을 침해하는 경우가 대부분이어서 행정기관의 집행명령에 한정되는 대통령령으로는 효과적인 갈등 예방과 해결이 어렵다. 따라서 법률 제정의 필요성이 부상하고 있다. 두번째로, 기존 법을 강화해야 한다는 입장과 새로운 법을 제정해야 한다는 입장이 충돌한다. 행정절차법, 환경영향평가법, 정보공개법, 환경분쟁조정법 등 기존 법률 개정으로 공공갈등 예방 기능이 충분하여 신규 입법이 불필요하다는 반론이 만연한다. 사회의 다원화에 따라 특정 분야, 특정 사항에 관한 내용을 규정하는 개별 법률이 다수 입법화함에 따라 법률 상호간 관계가 복잡해지면서 수범자의 법 인식 상 혼란을 불러일으킬 수 있는 부작용이 출현하였고, 따라서 체계적인 갈등 관리를 위한 신규 단일 입법의 필요성이 대두되었다. 세번째로, 일반법과 기본법의 충돌이 있다. 신규 입법이 필요하다 해도 어떤 사항에 관하여 기본적 내용을 규정하는 기본법 제정은 과하며 일반 법으로도 충분하다는 반론으로 인해 입법이 지연된다. 갈등관리 관련 규정이 각 개별법에 산재하며, 갈등 관리의 복잡성과 자의성 증가로 행정서비스의 표준화가 저해된다. 따라서 예측가능성이 저하되며, 체계적인 갈등관리를 위한 기본법 제정이 절실하다.

법안 제정을 위한 추가 검토사항

기본법의 실효성 제고 방안

갈등관리를 위한 조사, 연구, 교육훈련, 갈등관리 전문가 및 조정자 양성과 인증, 공공갈등 현장 조정 전담 기구 창설을 통해 국무총리를 정점으로 하는 국가 갈등관리시스템의 실효성 확보가 필요하다. (가칭)공공갈등지원센터는 국가 갈등관리시스템의 원활한 작동에 필요한 실행전략 설계와 구체적인 대안 제공이 임무이다. 갈등 DB 구축, 갈등(영향)분석, 갈등조기경보 등을 통해 갈등 현장의 암묵지를 형식지로 전환하는 연구지원을 비롯해 현장 조정과 사후 치유 프로그램을 운영하는 등 국내외 갈등관리의 인적, 제도적 네트워크의 허브로 기능하며 국무 조정실 갈등관리 기능을 지원한다.

갈등관리 및 해결을 위한 과제

중앙정부와 지방정부의 합리적인 기능 재배분

중앙정부와 지방정부간의 갈등을 해소하기 위해 우선적으로 해야 할 일은 분권화의 시대적인 흐름에 맞도록 현재 구성되어 있는 기능을 재배분하여 지방의 자율적인 권한을 확대시키고 기능상의 불명확성을 축소시켜야 한다. 이와 관련하여, 첫째, 중앙과 지방의 기능 재배분 및 권한의 재구성을 위한 명확한 지침을 마련해야 한다. 중앙과 지방의 각 관련부서는 서로 간에 합의를 통해 기준을 마련하고 그 기준에 의해 기능 및 그에 따른 사무를 재배분해야 한다.

둘째, 기능의 재배분은 그 기능을 수행할 수 있는 능력을 전제로 해야 한다. 해당 지방자치단체가 기본적으로 일을 처리할 수 있는 규모와 능력을 갖추지 못하였다면 과다한 기능 부과는 비능률은 물론 또 다른 마찰과 갈등의 원인이 될 수 있다.

셋째, 기능의 재배분은 국가 전체의 종합적인 조정이 가능하도록 이루어져야 한다. 동시에, 중앙정부는 지방정부가 스스로의 업무처리능력을 확보할 수 있도록 인적, 기술적, 재정적인 지원을 해야 한다.

고객(주민) 중심으로의 접근

중앙집권적 운영논리에 따라 국가 운영을 담당하고 있는 고위정책결정자는 그동안 국가 전체이익이라는 측면에서 이해당사자간의 조정과 타협 없이 자신들의 논리와 계산에 따라 정책을 결정하고 행정 기밀을 유지하며 정책과정을 독점해왔다. 즉, 중앙은 지방의 저항을 단순히 교화하고 교도시킴으로써 문제를 해결하려고 해왔던 것이다. 이러한 시각에서 중앙정부는 사회 전체의 이익을 위해 소수의 지역주민들에게 그들의 권리침해를 묵인할 것을 요구하는 것이 당연하다고 판단하였고, 이 과정에서 갈등이 유발된 것이다.

그러나 갈등 해소를 위해서는 모든 사람이 사회지위 고하를 막론하고 동등한 권리를 가지고 있으며, 사회 공동체가 개인에 대한 사회적, 경제적 불평등을 요구할 때에는 그 불이익을 당하는 당사자를 포함한 사회공동체 모든 구성원들의 이익을 증진시킬 수 있음을 전제로 해야 한다. 따라서 중앙정부는 국가사업을 수행할 때 특정 지역에 무조건적인 희생을 강요하기보다는 지역 주민에게 불리한 시설의 설치나 정책을 집행하는 과정에서 그들의 피해에 상응하는 보상을 해야 한다.

갈등에 대한 인식 전환 및 당사자간 협상을 최우선시

첫째, 갈등에 대한 인식의 전환이 이루어져야 한다. 중앙정부의 정책에 대한 지역의 반대를 "지역이기주의"로만 몰아가게 되면 갈등해소는 이루어질 수 없다. 따라서 소수의 정당한 권익도 보호되어야 한다는 점을 인식하는 종합적 안목에서 접근해야 할 필요성이 있다.

둘째, 당사자간 협상을 우선시해야 한다. 중앙정부의 밀어붙이기식 정책추진이 아닌, 충분한 정보를 지방정부 및 지역주민에게 제공하고 이를 통해 상호간의 이해를 구하고 이에 합당한 보상을 제공받음으로서 협의된 상태에서 정책을 추진해야 한다.

갈등관리 기본법의 제정을 위한 추가 검토사항

'갈등관리기본법'의 제정을 위해서는 정부부처간, 행정부-입법부간, 행정부-시민사회단체간, 이익집단간 입장 차이를 완화시킬 수 있는 절충안의 제시가 필요하다. 갈등관리기본법은 사전적 갈등예방과 사후적 분쟁해결에 관한 행정부와 입법부의 역할 분담을 통한 입법부의 지지 확보, 독립행정위원회 설치를 통한 시민사회단체의 지지 확보 등을 고려할 필요가 있다. 특히, 2002년 법률 제정을 통해 독립적인 갈등관리 행정기구인 '공공토론위원회(CNDP)'를 설치한 프랑스의 사례를 면밀히 검토할 필요가 있다.

프랑스 공공토론위원회(CNDP)

CNDP는 공공갈등의 성공적 해결을 위한 프랑스 국민의 열망과 특별히 환경정책에 대한 시민참여를 보장하자는 국제적 흐름 속에서 설립된 기관이다.

1950년대 말에서 80년대 초반까지 프랑스는 비약적인 경제 발전을 이루었는데, 대규모 사업들이 일방적으로 추진되면서 이익단체간 갈등이 극대화되고 사업이 지연되거나 무산되기도 하였다. 이에 따라 국가 정책에 대한 시민의 참여를 보장하여 공공갈등을 평화롭게 해결하는 방안을 모색해야 한다는 입장이 대두되었고, 정부주도형 정책 추진이 아닌 사회적 합의 형성 방식이라는 프랑스식 공공갈등관리 방안에 대한 연구가 이어졌다. 한편 1992년 브라질 리우데자네이루에서는 각국 정상들이 모여 지구환경을 위한 지속가능한 개발 및 파트너십 형성에 대한 강령을 채택하였다. 이 회의에서 채택된 리우 선언문의 주요 원칙 중 '원칙 10'은 '환경 문제는 적절한 수준의 모든 관계된 시민의 참여가 있을 때 가장 효과적으로 다루어진다. 각 개인은 공공기관이 가지고 있는 환경 정보에 접근하고 의사결정 과정에 참여할 수 있는 기회를 부여받아야 한다.'고 정하고 있다. 이러한 추세 속에서 프랑스에서 제정된 "바르니에 법"이 처음으로 GNDP의 설립과 구성, 공공토론의 개최방식에 대해 규정했고, 이에 따라 1997년 GNDP가 환경개발부 산하에 처음 설립되었다. 1999년에는 프랑스를 비롯한 유엔 유럽 경제위원회 회원국들이 오르후스 협약을 맺었는데, 이 협약에서는 환경 분야에서의 정보 공개와 공중 참여를 정책 결정 과정의 필수적 요건으로 규정하고 이에 대한 절차를 마련하도록 회원국에 요구하였다. 이후 이를 반영하여 2002년 제정된 "풀뿌리 민주주의 관련 법"에서 '환경이나 국토 개발에 중대한 영향을 미치는 개발 사업이나, 설비사업 계획에서의 시민참여'라는 장이 포함되면서 GNDP는 독립 행정기관으로 승격되고 법적 지위와 권한이 강화되었으며, 토론의 소집 요건과 시민 참여 방식 등이 다양하게 확대되었다.

CNDP의 주요 활동은 정부가 추진하는 대규모 사업의 계획 수립단계에서부터 전 과정에 걸쳐 대중의 의견 수렴이 제대로 이루어지고 있는지 확인하고, 공공 토론을 개최하여 이해당사자 및 대중의 의견을 종합하되 사전에 대중의 참여방식을 확정하여 토론이 효과적으로 진행될 수 있도록 하며, 토론 결과를 사업 진행자에게 전달함으로써 사업시행자가 그 결과를 고려하여 사업의 지속, 변경, 떠는 취소 여부를 결정하도록 권고하는 것이다. 토론 개최가 결정되면 CNDP는 토론특별위원회(CPDP)를 별도로 구성하여 토론 개최를 위한 제반 절차를 정하고 이해관계자 및 대중의 의견을 취합한다. 또한 공공토론을 개최할 필요성은 없으나 사안의 성격상 갈등관리의 필요성이 인정될 경우에 사업자에게 조정 절차의 진행을 권고하기도 한다.