서울지하철 추돌 사고

배경

1. 신공공관리론에 대한 이론적 고찰

1970년대에 발생한 두 차례의 석유파동과 공공부문의 비효율성에 대한 반작용으로 1980년대 이후 영미 국가들을 중심으로 감축관리의 필요성이 대두되었고 기존의 큰 정부를 지향하 는 정부관으로는 공공부문의 문제를 해결할 수 없다는 인식이 증가하였다(이대희 외, 2001). 특히 국가경쟁력의 제고에 있어서 공공부문의 역할이 중요시 되었고, 이에 따라 영미 국가 들에서 공공부문의 구조조정을 포함한 행정개혁을 추진하였는데 신공공관리론이 주요 이론 적 근거가 되었다. 일반적으로 ‘시장주의’와 ‘신관리주의(Neo-Managerialism)’을 결합하여 전 통적인 관료제 패러다임의 문제점을 극복하기 위하여 민간부분의 경영방식을 공공부문에 도입하고, 공공부문의 성과와 실적을 강조하며, 권한의 위임과 이에 따른 관리적 책임을 중 시함으로써 공공부문의 능률성을 향상시키고자 하는 이론이다(이종수·윤영진 외, 2005).

시장주의는 “더 많은 시장, 더 많은 자유, 더 적은 정부”라는 하이에크와 프리드만으로 대 표되는 고전적 자유주의로의 복귀를 의미하는 신자유주의 이념에 기초하여 공공부문에서 공공서비스를 제공할 때 시장에서의 가격 매커니즘과 경쟁의 원리를 도입하여 좋은 품질의 서비스를 낮은 가격으로 제공하는 것을 강조한다(정정길, 2000). 구체적으로 정부 내 경쟁원 리를 도입하고, 경쟁을 제한하는 규제 등을 완화하며, 민간부문에서 더욱 더 좋은 서비스를 제공할 능력을 갖추고 있다면 과감하게 공공부문에 의한 서비스 제공에서 벗어나 민간위탁 이나 민영화를 도입하는 것을 말한다.

신관리주의는 행정에서의 일반적이고 도구적인 활동인 관리(management)는 공사 조직 모두에 적용될 수 있다는 가정 하에서 민간부문의 경영기법 및 관리기법을 공공부문에 도입 함으로써 정부의 성과 및 관리의 효율성을 고양시켜야 한다는 것이다. 즉 기업가정신, 성과 에 기초한 관리, 권한위임, 품질관리기법, 성과급제, 민간의 고객만족 경영기법 등이 강조되 는 것이다(이종수·윤영진 외, 2005).

이러한 논리 하에서 신공공관리론은 조직 내부에 시장 원리를 도입하자는 주장과 비능률적인 공공부문의 일부를 능률적인 민간부문에 맡기자는 주장으로 요약될 수 있다(임도빈, 2010). 이러한 신공공관리론에 대하여 Hood(1996)는 네 가지 핵심적 내용을 제시하고 있다. 첫 째, 고위 행정가에 있어서 정책결정 기능보다는 관리기술을 중시하고, 둘째, 과정 위주에서 산출 위주로 관리적 초점을 이동하며, 셋째, 통일적인 내부생산에서 경쟁체제를 통하여 공공 서비스를 공급하며, 넷째, 고정 임금에서 변동 임금으로 전환시키는 것을 제시한다. 또한 Hood(1991)는 신공공관리론의 주요 이론적인 요소를 보다 구체적으로 다음과 같은 여섯 가 지로 정리하고 있다. 첫째, 대규모 통일적 행정조직에서 벗어나 행정조직을 개별적 자족적인 단위로 분산화 시킨다. 즉, 각 산출물을 중심으로 각각 관리되는 기업화된 단위로 각각 단위 에서 주체성, 예산, 임무규정, 사업계획, 관리의 자율성을 갖는다. 둘째, 공공부문 안에서 또 는 공사 조직 간에 경쟁을 강조한다. 특히 계약을 통한 민간부문이 공공서비스 제공에 참여 하도록 유도한다. 셋째, 민간 관리 기법의 공공부문에의 도입을 강조한다. 넷째, 재량적 관리를 강조하여, 최고 관리자에게 재량을 부여하여 관리의 자유를 허용한다. 다섯째, 분명하고 측정 가능한 성과기준을 강조한다. 대리인이론(agency theory)에 기초하여 대리인의 행동을 통제하기 위하여 목표를 최대한 세밀하게 규정하고, 감독기능과 유인체제를 통하여 행정의 책임성을 확보한다. 여섯째, 미리 설정한 산출 측정을 통한 공공조직의 통제를 강조한다. 한 예로 성과급제도의 도입을 들 수 있다.

2. 공기업선진화 전략

이명박 정부에서 공공기관 정책의 기조는 “섬기는 정부”의 실현을 위한 국정과제에 잘 나 타나있다. 섬기는 정부의 내용을 살펴보면, 첫째, 시대의 변화에 따라 정부의 역할을 재설정해 민간의 자율성을 증대하고 시장경쟁을 촉진시킴으로써, 중복된 정부기능을 통폐합하고 공기업을 민영화하는 등 공공기관의 효율화를 추진하는 것이다. 둘째, 국가예산을 절약하고 정부조직을 ‘국민을 섬기는 기능’ 위주로 재편하며 행정 규제를 완화함으로써 작고 효율적인 정부를 구현하는 것이다. 셋째, 수도권과 지방의 역할을 잘 분배하여 각자 잘할 수 있는 부 분을 수행함으로써 글로벌 경쟁력을 극대화하는 것이다. 넷째, 지방이 실질적으로 발전할 수 있도록 분권의 기반을 마련하고, 또한 경제권역 단위의 광역개발을 추진하는 것이다. 이러한 국정기조는 “공공기관 운영의 방만성과 비효율성의 극복”이라는 시각에서 출발하였고, 작은 정부의 실현을 위하여 정부기능의 통폐합, 공기업의 민영화와 통폐합, 그리고 효율화를 추진 하는 결과로 나타났다.

공공기관 중에서 공기업과 관련하여서는 이명박 정부의 “공기업 선진화 추진 방안”의 형 태로 그 모습을 드러내었다. 2008년 8월 11일에 “「활기찬 시장경제 구현」을 위한 공기업 선진화 추진 방향(안)”에 의거하여 “제1차 공기업 선진화추진계획안”을 발표하였고, 이어서 8월 26일에는 “제2차 공공기관 선진화 추진계획안”을 발표하였다. 그리고 10월 10일에 “제3 차 공공기관 선진화 계획”을 발표하였다.

공기업 선진화 추진 방안은 신공공관리론에 근거하여 작은 정부와 큰 시장을 지향하고, 국민의 편익을 증진시키고, 사회적 비용을 최소화 하는 원칙을 가지고 추진되었다. 특히 강 조된 내용은 공기업을 경영효율화 대상으로 설정하여 “효율성 최소 10% 향상”을 목표로 하였다. 구체적인 실행 방법으로 1) 조직 및 인력은 기관 고유의 핵심기능 수행에 필요한 수 준으로 감축 운영하고, 2) 지방조직(지역본부-지사-영업소)은 계층구조의 단순화․광역화 등을 통해 대폭 정비하고, 3) 임금피크제 도입 등 인력 운영의 유연성을 제고하고, 4) 임원 등 단위부서장과의 경영계약제를 통하여 내부성과관리를 강화하고, 5) 민간 수행이 가능한 기능은 민간위탁(outsourcing)을 추진하고, 6) 정부예산 절감 10% 취지에 맞춰 예산을 절감 하고, 7) 출자(재출자) 회사 정비 및 관리체계의 개선과 유휴자산 매각 등을 추진하고, 8) 감사원과 국회의 지적사항 개선 등 조직․인사․예산집행에서 경영관리를 강화하는 것이다. (곽채기, 2008).

“공기업 선진화 추진 방안”에 대하여 이창원(2009)은 다음과 같은 문제점을 지적하고 있다. 첫째, 공기업 선진화를 추진하기 위한 구체적 실행계획이 존재하지 않는다. 둘째, 민영화 대상이 되는 대부분의 기업이 국민의 편의 생활과 직결되는 토지, 공항, 건설, 관광, 자원 등 을 관리하는 공기업이이서 민영화 이후 관련 서비스의 가격이 상승한다면 물가 등의 부작용 이 발생할 수 있다. 셋째, 민영화 대상 공기업이 수익성이 안 좋아서 민영화하는 것인지, 수 익성이 좋아서 민영화하는 것인지에 대한 원칙이 없다. 넷째, 민영화 플랜에 대한 투명성이 낮고 성급하게 ‘밀어부친다’는 점이다. 다섯째, 공기업 개혁 프로그램 집행에 있어서의 전문 성이 부족하다. 구체적으로 공기업 개혁은 산업정책, 경쟁정책, 기업경영, 법적 지식 등과 같은 다양한 분야의 전문성을 갖춘 인력이 필요하지만 현실은 그렇지 못하다. 또한 공기업의 경영진단, 조직 효율성, 민영화 대상선정 등과 같은 내용에 대한 전문적 지식을 갖춘 인력이 필요하지만 이러한 인력이 부족하다.

이러한 비판에 더불어 “공기업 선진화 추진 방안”의 이론적 근거인 신공공관리론이 추구하는 가치에 주목하여 서울메트로의 열차 추돌사례는 공공부문의 신공공관리론 적용의 한계이다.