재난관리

1. 용어의 표기 및 유사 용어

재난관리, 위기 관리

2. 개요 및 배경

(1) 용어의 사용

· 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서는 “재난관리란 재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말한다”라고 규정하고 있다.

· 학술용어로서 재난관리는 자연적·사회적(또는 인적)원인으로부터 발생하는 재난적 상황으로부터 피해를 최소화하는 모든 활동, 즉 예방, 대비, 대응, 복구 등과 같은 일련의 과정을 의미하며, 나아가 당해 활동을 수행하며 당사자 및 참여자들 간 종합적 이해관계 조정과 같은 행위(Petak, 1985; 구주영, 2021; 임현우. 2022; 정찬권 외, 2020)를 지칭할 때 사용된다.

(2) 재난의 개념

재난에 대한 개념은 어떠한 현상을 재난으로 볼 것인지, 또는 재난이라는 용어를 쓰고자 하는 주체의 의도 등에 따라 다양하게 정의되어 온 것이 사실이다(박덕규, 2018; 임현우, 2022; 정찬권 외, 2020). 과거 동양에서 재난(災難)의 어원을 “물과 불로 인하여 발생하는 어려움”으로 정의하고(임현우, 2020) 서양에서는 재난(disaster)가 “away form the star” 즉 행성의 충돌이나 배열상 야기되는 문제 등, 재난이 곧 인간이 범접할 수 없는 자연현상으로부터 기인하는 다는 것이 일반적 인식이었다(Drabek, 1991; 고창석, 2012; 이대웅, 2019 재인용).

그러나 현대사회에 들어서 단순히 가뭄, 폭우, 홍수, 폭설과 같은 자연 재난만이 아니라 화재, 폭발과 같은 인적·사회적 요인에 기인한 현상도 포함이 됨은 물론 그 피해 정도가 발생 지역이 보유한 역량(구자영, 2015) –인적, 사회적, 물적 자원 등이 있을 것이다- 등으로 대처가 가능한지가 재난을 판단하는 기준이자 개념으로 보는 것이 일반적이다(임현우, 2022).

한국의 경우 국내 재난관리 및 재난행정 전반에 관련된 규정을 명시하고 있는 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서 재난을 아래와 같이 정의하고 있다.

· 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서의 재난

재난의 정의		국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것
재난 유형	자연재난	태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추락ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해
	사회재난	화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 국가핵심기반의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해 * 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해 - 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」 제2조(재난의 범위) 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “법”이라 한다) 제3조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. <개정 2014. 2. 5., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> 1. 국가 또는 지방자치단체 차원의 대처가 필요한 인명 또는 재산의 피해 2. 그 밖에 제1호의 피해에 준하는 것으로서 행정안전부장관이 재난관리를 위하여 필요하다고 인정하는 피해
	해외재난	“해외재난”이란 대한민국의 영역 밖에서 대한민국 국민의 생명ㆍ신체 및 재산에 피해를 주거나 줄 수 있는 재난으로서 정부차원에서 대처할 필요가 있는 재난을 말한다.

출처: 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조, 정찬권 외(2020)

➀ 시스템적 접근이론

재난관리는 재난생애주기(Disaster Life cycle), 즉 발생 전부터, 발생과 발생 이후의 전 과정에 대하여 예방(mitigation), 대비(preparedness), 대응(response) 복구(recovery) 등 각 단계에 따른 하위 관리 방법을 모두 포괄한 개념이며(Phillips, 2016, 각 단계의 의사결정 과정의 참여자 및 이해관계자 간의 행태 및 조정 역시 재난관리 영역에 포함되는 만큼 독리적 분야가 아닌 행정·정책·인문사회·환경과학 등 다학제적인 동시에 비독립적(independece) 분야로 이해될 수 있다(backer, 2009; 임현우, 2022; 정찬권 2020). 이에 재난관리는 각 요인과 요소들이 복합적으로 얽혀있는 상호관계를 이해하고, 이를 바탕으로 일련의 체제(system)에 대한 접근 및 규명을 중시하는 시스템이론(Coetzee, 2012; 임현우, 2022)을 기반으로 하는 접근이 실제 이뤄지고 있다(Sheu, 2007; 이재은, 2004; 신용식, 2014)

➁ 신(新) 규범 발생 이론

일반적으로 개인과 집단은 재난을 직면하게 되면 기존에 존재하고 있던 일반적인 사회적 행태나 규범적(normative) 행태 등 정형화된 상황에서의 일탈적인 행태를 나타내는 경향이 있다(임현우, 2022). 미국 적십자사가 제작한 ‘재난정신건강 매뉴얼(APA, 2010; 송현주, 2010 재인용’에 따르면 재난 후 첫 번째 충격이 완화됨에 따라 개인은 심리적으로 다양한 행태를 보이기 시작하는데, 지나친 외상적 경험이 유발된 이들은 우울증, 불면증은 물론 사회적으로는 대인관계를 기피하는 등 전반적인 일상에서의 문제가 발생할 수 있음을 주장했다. 또한, 이러한 재난으로 인한 개인·사회의 심리적 변화는 단순 일탈이 아닌 범죄로 확대될 수 있으며, 이는 다시 사회적 문제로 확대된다는 주장 역시 제기되고 있다(박한호, 2020).

반면, 정부나 외부적 요청, 또는 압력과 무과하게 자발적인 단체를 조직해 넘치는 구호물품이나 직접 재난대응의 최일선에서 발생 지역에 대한 복구 및 사회적 공헌 활동이 적극적으로 나타나는 경우도 있다(박재묵, 2008; 임현우, 2022).

이처럼 정형화된 상황에서 일탈이 발생하는 재난상황에서 집단의 행태에 기저가 되는 군중심리 등을 중심으로 하는 신 규범 발생 이론(Emergent Norm Theory)적 접근 방법도 있다.

➂ 사회정치 생태계 이론

정형화된 상황에서 일탈을 야기하는 재난은 그 대상이 된 이들에게 피해 야기하나, 피해의 정도는 동일하지 않을 것이다(김명구 외, 2014; 임현우, 2022). 예컨대 공간적 접근으로 도시화가 진행 중인, 또는 진행이 완료된 지역과 쇠퇴가 진행중인, 또는 이미 쇠퇴가 된 지역간 재난대응에 대한 역량과 결과의 차이가 있을 수 있으며(김지영 외, 2020), 개인 단위에서는 신체적 장애 여부, 자산 및 소득 여부에 따라 재난 발생 및 이후에 드러나는 피해 양상이 다를 것이다(조민상 외, 2019).

이러한 양상을 설명하기 위해 근거가 되는 이론에 대해 임현우(2022)는 사회정치 생태계 이론(Socialpolitical Ecology Theory)을 주장했으며, 해당 이론의 핵심은 재난관리 과정에서 한정된 자원 내 의사결정자는 유기적으로 연계된 사회구성원들, 즉 강자와 약자가 존재하는 사회의 생태계적 환경(홍성태, 2008) 등을 고려해 특정 계층에 치우치지 않고 합리적인 결정을 추구해야한다는 것이다.

➃ 리더십 이론

재난관리 중, 특히 재난을 직면하게 된 재난대응 상황에서는 이전의 예상과 달리 다발적이고 복잡한 상황을 전제로 관리 체계가 작동되어야 하기에(임현우, 2022) 각 체계를 담당 및 지휘하게 되는 리더들의 역량이 더욱 요구될 수 있음은 분명할 것이다(김우성, 2015). 관련 연구로 Knabe(1999)는 LA에 위치한 시단위 소방서 조직의 리더십을 분석하며, 위기상황과 평시 상황의 의사결정과정에 리더들이 어떤 행태가 요구되는 탐색했으며, 전자에서는 어느 정도 독단적인, 후자의 상황에서는 민주적으로 다양한 의견을 수렴하는 태도가 요구됨을 주장했다. 권설아 외(2019)는 공무원을 대상으로 재난상황에서 리더십이 조직역량 강화에 미치는 영향을 실증 분석했으며 여러 리더십 유형(변혁적 리더십, 서번트 리더십, 원칙중심 리더십, 슈퍼 리더십) 중, 변혁적 리더십이 재난관리에 가장 효과적인 리더십 유형임을 주장했다.

➄ 다양한 이론적 접근이 가능한 재난관리

재난관리는 재난이라는 특수한 상황을 전제로 이에 대한 피해를 최소화하기 위해 이뤄지는 총체적 관리행위라고 지칭할 수 있다(정찬권 외, 2018). 따라서 재난에 대해 연구자가 주목하고자 하는 현안과 관련된 다양한 이론적 접근이 가능한 영역이 곧 재난관리 영역으로 볼 수 있다. 예컨대, 현재의 체계보다 효율적·효과적 관리 체계, 또는 협력적 관리 체계 구상을 위해 재난관리 행위자 간 상호관계를 중심으로 네트워크 이론, 거버넌스 이론 등을 통한 접근이 가능하다(김은성 외, 2009; 박동균 외, 2012, 박병식, 2008; 임현우 외, 2022), 또한 체계 운영의 주체가 되는 조직의 재난 인식 변화를 파악하기 위한 조직학습 이론을 전제한 접근(김형아 외, 2022), 체계 운영을 위해 요구되는 예산 행태를 주목하며 지대-추구이론 등을 활용한 접근(이주호, 2012) 사례가 있다.

3. 주요 이슈

(1) 재난대응 체계 관련 이슈

Petak(1985)의 재난관리 단계, 즉 예방-대비-대응-복구의 단계 중 대응(response) 단계는 관리영역에 있어 가장 어려운 단계로 평가된다(임현우, 2022). 이는 다른 3개의 단계와 달리 실제 재난을 직면한 상황을 전제하며 재난 현장은 높은 불확실성 속에 즉흥적이고 신속한 의사결정을 요하기 때문이다(Perry, 1991; 이재은, 2012 재인용). 따라서 효과적 재난대응 체계에 대한 관심과 논의는 다양하게 이뤄지는 것이 사실이며(Abbasi, et al., 2012; O'Neill, 2005; 신용식, 2014, 정지범 2009; 현승현 외, 2009) 관련 주요 이슈를 아래와 같이 정리한다.

통합적 재난관리 컨트롤 타워(control tower)인 국민안전처 개관과 폐지

2014년 세월호 참사 이후, 기존의 소방·경찰 등, 재난관리 주요 기구의 기능을 흡수한 국무총리 산하 통합재난관리 기구인 국민안전처(이하: ‘안전처’)가 창설되었다. 안전처는 재난대응에 통합적·포괄적 대응을 목적을 두고 설립되었기에 당시 언론과 국민의 기대는 높았다(임현우, 2022). 그러나 2015년 메르스 사태 당시, 사태 발발 이후 17일이 지난 후 긴급재난문자 발송, 2016년 경주 지진 및 태풍 차바 발생시 홈페이지 접속불능, 긴급재난문자 지각 발송으로 인해 안전처에 대한 국민의 불만은 지속적으로 높아졌다. 또한, 일부 언론보도에 따르면 안전처는 애초에 체계적 조직 정비 및 업무수행을 위한 자원마련이 부재(不在)한 상태에서 출범된 ‘졸속기구’라는 평가 역시 있었다(뉴시스, 2017; 아시아경제, 2017).

이후 안전처는 문재인 정부 출범 이후, 정부조직 개편에 따라 지방기관과 유기적 재난관리 체제를 구축한다는 목적 등을 이유로 행정안전부 산하 재난안전관리본부(차관급)로 기능과 권한이 폐지·축소되었다. 이에 대해 임현우(2022)는 통합적관리체계를 형성하는 과정에서 국민안전처 신설·폐지 과정은 일부 아쉬운 결과라는 평가를 했다.

전대미문한 펜데믹(Pandemic) 사태에 따른 감염병 대응체계의 위상 변화 – 질병관리청 출범

정부의 조직개편은 대체로 정부의 복합적이고 다목적적 이유를 전제로 이뤄진다(문명재, 2009). 이런 정부의 조직개편의 이유와 목적에 대해선 구체적이고 다양한 논의가 이뤄져 왔다(Thomas, 1993; 박천오, 2011; 정진우, 2000; 최병선, 1993). 이와 같은 논의에 기반해 2020년 당시 질병관리청 출범을 크게 정치·행정적 목적에 의거한 관점(문명재, 2009; 정진우; 2000, 최병선, 1993)을 중심으로 살펴보고자 하며, 실제 개편 이후 ‘재난대응 체계’에는 어떤 의의가 있는지 역시 살펴보고자 한다.

2020년 9월 21일, 국내 보건복지부 산하, 질병관리본부는 질병관리청으로 승격되며 독립된 중앙행정기관으로서 위상을 갖게 되었다. 복지부 산하 청으로 격상된 질병관리청은 예산·인원 편성 등에 있어 기존의 본부 단위 대비, 독립성 등을 확보하게 되었으며(류종용, 2022), 구체적인 내용은 아래 표와 같다.

<표> 질병관리청 개편 전후 역할과 조직구성

	개편 전 (“질병관리본부”)	개편 후 (“질병관리청”)
역할	· 보건복지부의 위임사무를 집행함	· 질병관리 정책과 집행 기능 확대 감염병예방법 외 6개 법률 소관
조직 위상	· 보건복지부 소속기관 6급 이하의 일부직원에 대한 인사권만을 위임 받아 운영	· 중앙행정기관 독립된 조직, 인사 및 예산을 운영
조직규모	· (본부기준) 1본부장 5부·센처 23과 · 정원: 907명(본부 259, 소속 648)	· (본청기준) 1청장, 1차장 5국 3관 41과 · 정원: 1351명 (본부 438, 소속 1,093)

출처: 류종용(2022).

위에서 언급된 정치·행정적 목적에서 질병관리청 승격은 다음과 같은 의의가 있다고 볼 수 있다. 먼저 정치적 목적에서 질병관리청 승격은 감염병 종합 컨트롤 타워에 대한 국가적 합의가 전제했다는 것이다. 실제 코로나 사태 당시 정부를 포함한 여·야 정당 모두 질병관리청 승격에 대한 긍정적 입장을 표출하거나 입법활동을 한 것이 사실이다(한국경제, 2020). 즉, 정부와 의회 등 정치세력의 펜데믹 사태에 대한 대응의지를 나타낸 조직개편의 성격이 있다고 볼 수 있다(조윤재 외, 2022).

재난대응체계에서는 비록 감영병 재난과 국가 보건체계 등에 집중한 기구라는 목적이 있으나, 이전 국민안전처와 유사하게 ‘특정 재난에 대한 종합적 컨트롤 타워 구축’이라는 의의가 있겠다.

4. 연구동향

재난관리 관련, 확인된 주요 연구 사례를 아래와 같이 정리하였다.

문제의식	연구 사례	자료의 선정	연구 방법	시사점	연구 한계
재난관리 체계 정비	김은성 외(2009)	중앙/지방정부 공무원에 대한 설문	네트워크 분석	* 재난관리 영역에서의 지방정부의 자발적 역량 강화 * 중앙-지방간 위계보다는 ‘협력적 네트워크’ 구축의 필요
	박동균 외 (2012)	국내 구제역 현황 및 피해액 등 관련 주요 지표(2000-2010)	문헌검토 / 사례연구	* 초동대응 수행을 위한 지방정부 역량 강화(법제 정비, 교육훈련, 재정적 지원) 및 중앙-지방 간 협력적 연계체계 구축 필요
예산편성 관련	김형아 외(2022)	메르스·코로나 19 확진자 관련 지표 자치단체 예산지표	실증분석 (OLS 분석 GLM 분석)	* ‘조직학습이론’에 근거 진행된 본 연구 결과, 자치단체는 재난 발생 이후 관련 예산 편성에 적극적인 태도를 보임 * 이러한 경향은 자치단체의 지나친 예산 편중으로 이어질 수 있는바, 중앙-지방간 긴밀한 협력을 통해 관리 예산을 적정수준에서 지속성 있게 편성할 수 있도록 해야 함	횡단 연구로 인한 예산편성 경향에 대한 장기적 변화 관측 미흡
	이제복(2021)	재난피해 이후 중앙정부 차원에서 편성한 재난복구액 지표 2. 지역 내 재난 수요(정치·행정·안전) 관련 지표	패널분석	* 중앙정부의 복구비 지원은 자치단체 내 자체적 재난관리 예산 항목에 부(-)의 영향을 미침 * 중앙정부는 지방에 대한 재난지원의 규모를 축소, 자치단체는 이에 대응해 자체적인 재정개선 노력이 요구됨	* 자치단체 별 안전수준에 따른 예산 경향은 반영되지 못함 * 예산적 접근은 있으나 사업내용에 실제 대응한 접근이 부재(不在) * 기초자치단체 수준에서 분석 확장을 하지 못함
해외 사례 검토를 통한 시사점 제기	주상현(2016)	미국 주요 재난관리 기구의 역할 및 성과 조사	문헌 검토 / 사례연구	* 대통령 직속 재난관리를 위한 통합 기구(국토안보부: DHS)의 존재 * 중앙정부-지방정부 간 재난관리 역할의 명확성 및 지방정부의 초동대응 역할에 상당히 주목한 관리 체계 구축 * 재난관리를 위한 민·관은 물론 지역간 긴밀한 협력적 네트워크 체계 구축
	네모토 마사쯔구 (2017)	일본 고베시 수원(受援) 계획 및 관련 법제	사례연구	* 중앙-지방정부 간 재난발생시 신속하고 원활한 지원 수용체계를 우선 구축할 필요를 제시함	* 고베 시 수원계획을 실제 한국 실정에 접목하기 위해선 추가 조사·분석이 필요

(1) 재난관리 체계의 재정비

· 김은성 외(2009)는 재난관리에 있어 중앙-지방정부가 단순한 주인(principle)-대리인(agent)의 위계적 관계를 탈피해 지방정부는 재난현장에서 초동대응기관으로 능동적 관리를, 중앙정부는 지방정부의 원활한 역할 수행을 지원하는 ‘보충적 관계(소진광 외, 2008)’가 전제될 것을 강조했다.

· 박동균 외(2012)는 국내 구제역 사례를 분석하며 효과적 재난관리 체계 정비에 있어 중앙-지방 간 협력적 대응체계 구축의 필요성을 제시하며, 이는 지방정부의 자체적 역량 강화(법제, 재정, 교육 훈련 등) 역시 우선 요구됨을 주장했다.

(2) 재난관리 예산 관련

· 김형아 외(2022)는 자치단체가 재난이 발생한 이후, 재난관리 예산 편성에 어떤 영향을 미치는지 조직학습이론에 근거해 실증 분석했으며, 재난경험은 지자체 재난관리 예산 편성에 정(+)적인 영향을 미치는 바, 재난경험으로 인한 과도한 예산편성을 중앙-지방간 협력 관계에서 조율할 필요를 주장했다.

· 이제복(2021)은 중앙정부의 복구지원금이 자치단체 재난안전예산에 미치는 영향을 실증적으로 규명했으며, 중앙정부 지원금이 자치단체의 자발적 예산편성에 부(-)의 영향을 미치는바, 이전의 자치단체의 중앙정부에 대한 의존성 문제를 지적 및 개선의 필요를 주장했다.

(3) 해외사례 검토를 통한 시사점 제기

· 주상현(2016)은 효과적 재난관리 시스템 구축을 위해 주요 재난관리 선진국의 사례를 비교 ·검토할 필요를 주장하며, 미국의 1) 대통령 직속 통합 재난관리 기구 구축(국토안보부: DHS), 2) 중앙-지방 간 재난관리에 따른 명확한 역할 부여 및 지방정부의 초동대응 강조 3) 재난관리를 위한 포괄적 협력체계 구축 등이 국내 관리 체계 대비 시사할 부분임을 주장했다.

· 네모토 마스쯔구(2017)는 재난관리 체계 개선을 위해 재난발생 시 중앙정부의 지원을 신속하고 원활히 수급할 수 있는 ‘수원(受援)체계’를 우선 체계적으로 구축할 필요를 주장했다는 점에서 국내의 현행 관리체계 개선에 대한 시사점을 제시하고 있다.

※ 참고문헌 ※

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[ 언론보도 ]

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https://n.news.naver.com/mnews/article/032/0002804538?sid=100

뉴시스. (2017). “국민안전처 2년8개월만에 역사의 뒤안길로…돌고돌아 행안부로”.

https://n.news.naver.com/mnews/article/421/0002850892?sid=100

아시아경제. (2017). “[차장칼럼]국민안전은 계속되어야 한다, 쭉~”.

https://n.news.naver.com/mnews/article/277/0004040299?sid=110

한국경제. (2020). “'코로나 영웅' 정은경, 질병관리청 초대 청장에…12일 출범”

https://n.news.naver.com/mnews/article/015/0004412702?sid=103