배출권거래제

개요

(출처: 환경부, 온실가스 배출권거래제)

배출권거래제도란 정부가 온실가스를 배출하는 사업장을 대상으로 연 단위 배출권을 할당하여 할당 범위 내에서 배출 행위를 할 수 있도록 하고, 할당된 사업장의 실질적 온실가스 배출량을 평가하여 여분 또는 부족분의 배출권에 대하여 사업장 간 거래를 허용하는 제도이다. 한국에서는 2015년 1월부터 시행되었다.

도입 배경

우리나라는 1990년 이후로 지속적인 온실가스 배출량 증가를 보였으며, 연간 약 4%의 증가율로 2014년에는 약 6억 9,060만 톤을 기록하였다(온실가스정보센터 보도자료, 2016). 이러한 높은 배출량은 국제사회로부터 감축 노력을 요구받게 되는 주요 요인이 되었다. 특히, 국제에너지기구의 발표에 따르면 2011년 우리나라의 에너지 연소 배출량은 세계 7위를 기록해, 국제적으로 감축 활동의 필요성이 더욱 강조되었다. 이러한 상황 속에서, 유엔은 1997년 교토의정서를 통해 탄소배출권 거래제를 도입하며 세계 각국의 이산화탄소 감축 활동 강화를 국제적으로 추진했다. 이에 우리나라는 2009년, 2020년까지 온실가스 배출량을 배출전망치(BAU) 대비 30% 줄이겠다는 국가목표를 설정하고(녹색성장기본법, 2010), 이를 실현하기 위한 핵심 수단으로 2015년부터 온실가스 배출권 거래제를 도입했다.

내용

특징

• 배출권 거래의 대상이 되는 온실가스는 교토의정서에서 지정하고 있는 6대 온실가스(이산화탄소, 메탄, 아산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 육불화황)를 모두 포함한다.
• 우리나라 배출권거래제의 특징 중 하나는 온실가스 배출량 산정 시 직접 배출뿐만 아니라 간접 배출 포함된다는 점이다. 직접 배출은 인간 활동으로 인해 대기 중으로 온실가스를 배출하거나 방출·누출하는 것을 말하며, 간접 배출은 외부에서 공급받은 전기 또는 열(연료 또는 전기를 열원으로 사용하는 경우에 한함)을 사용함으로써 발생하는 온실가스를 의미한다.

적용 대상

해당 제도는 계획기간 4년 전부터 3년간 온실가스 배출량 연평균 총량이 125,000톤 이상인 업체 또는 25,000톤 이상 사업장을 하나 이상 보유한 업체, 자발적으로 할당대상업체로 지정 신청을 한 업체를 대상으로 한다. 배출권거래제 대상범위에 포함되지 않는 제3자도 원칙적으로는 거래에 참여 가능하지만, 투기적 세력에 의한 시장 교란행위를 방지한다는 차원에서 제2차 계획기간(∼2020년)까지는 4대 공적 금융기관에 대해서만 참여가 허용되었다.

또한 참여업체는 크게 유상할당 대상업체와 무상할당 대상업체로 나뉜다. 탄소 누출 가능성과 비용부담이 높은 기업들에 대해서는 기본적인 기업 경쟁력 보장 차원에서 배출권을 전량 무상 할당하고, 그 외의 대상 업체는 거래 시장이나 경매 등을 통해 일정 비중 이상의 배출권을 유상으로 구매하도록 하고 있다. 무상할당 대상업체에는 비용발생도와 무역집약도를 곱한 값이 0.002(0.2%) 이상인 업종에 속하는 업체, 지방자치단체, 학교, 병원, 대중교통운영자에 해당하는 업체가 해당된다.

국가배출권 할당계획

• 우리나라의 배출권거래제 계획기간은 기본적으로 5년 단위이다. 즉, 5년마다 대상업체에 배출권을 할당하고 그 이행을 관리하게 된다. 하지만 온실가스 배출권거래제가 우리나라에 처음으로 도입되었다는 점을 감안하여, 시행 초기에는 계획 기간을 3년으로 하여 2회 운영한 후 제도가 안정적으로 정착하자 5년 단위로 운영하였다.

• 또한 2019년부터는 배출권 경매가 시행되면서, 매일 운영되는 거래시장뿐만 아니라 매달 1회 시행되는 경매를 통해 배출권을 구매할 수 있는 창구가 마련되었다.

• 2차 계획기간까지는 ‘연평균 2.5만톤 이상의 온실가스를 배출하는 사업장’만 배출권 할당대상이었지만, 3차부터는 ‘연평균 2.5만톤 이상의 온실가스를 배출하는 사업장을 하나 이상 보유한 기업의 모든 사업장’으로 할당대상을 확대했다.

• 환경부와 기획재정부는 2024년 12월까지 기본계획, 환경부는 2025년 6월까지 제4차 계획기간 할당계획을 수립해야 한다.

	제1차 계획기간 (2015-2017)	제2차 계획기간 (2018-2020)	제3차 계획기간 (2021-2025)
제도 운영 목표	제도 안착	온실가스 상당수준 감축	온실가스 실질적 감축
할당 방식	대부분 GF, BM 할당	BM할당 확대(7개)	BM할당 확대(12개)
대상 업체	2015: 525개 2016: 564개 2017: 592개	641개	684개
배출허용총량 (연평균, 100만 톤)	538	592	661
유상할당 업종/비율	0% (전체 무상할당)	36개 업종/ 3%	41개 업종/ 10%
배출권 거래대상	할당대상업체	+ 시장조성자 도입	+제3자 참여 확대
할당량 산정단위	배출 시설 단위		사업장 단위
KOC 제출한도	각 이행연도에 제출해야 하는 배출권의 10%		각 이행연도에 제출해야 하는 배출권의 5%

해외 사례

• 유럽연합(EU)은 온실가스 배출을 최소비용으로 줄이기 위해 2005년 최초의 탄소 거래시장인 EU 배출권거래제(EU Emission Trading System, EUETS)를 시작했다. 2005년 1기 시범사업을 시작으로 현재 28개 EU 회원국과 3개 비회원국(노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인) 간 배출권거래제를 연계하여 31개국의 약 14,000여 개 사업장을 대상으로 운영 중에 있다. 1기와 2기에서는 산업 및 에너지 부문만을 포함하고 있었으나, 2012년에는 항공 부문을 편입시키고, 3기부터는 석유화학, 암모니아, 알루미늄 부문으로 확대했다. 할당방식의 경우 1기 시작 시에는 대부분 무상할당하였고, 2기에는 유상할당이 약 3% 실시되었으며 3기에서는 발전 부문의 유상할당 비율은 100%, 기타 산업 부문은 20%, 항공 부문은 15%로 진행되었다. 직접 배출만을 대상으로 하며, 온실가스는 3종((CO₂), 아산화질소(N₂O), 과불화탄소(PFCs))을 대상으로 한다.
• 미국은 연방정부 차원에서 탄소시장 도입을 위해 청정에너지보안법(2009)을 제정하여 온실가스 배출을 규제하고자 하였다. 그러나, 금융위기 이후 미국 경제 여건 악화와 함께 온실가스 감축비용 증가로 인한 재정악화 우려로 관련 법안의 상원의회 통과에 실패하면서 연방 정부 차원의 온실가스 감축 노력은 주 정부 차원에서 전개되기 시작하였다.
• 중국은 13년부터 7개 지역(북경, 상하이, 광동, 천진, 심천, 허베이, 충칭)에서 시범 시행했으며, 17년에 전국 단위로 도입하였다. 7개 지역의 배출권 거래방식은 대상주체에 대해 온실가스 배출 상한을 설정하고 배출권을 할당하는 총량거래(cap and trade)방식이며 감축대상 온실가스는 이산화탄소(CO2)에 국한되어 있다. 중국은 1+N(하나의 원칙과 N가지 정책방안) 정책을 바탕으로 2030년 탄소배출 정점 및 2060년 탄소중립을 선언하고 있으며, 이산화탄소 배출량이 2,600톤 이상인 발전사업자 2,225개를 시작으로 점차 석유화학, 건축재료, 철강 등 다른 산업에도 적용해 나간다는 방침을 세웠다.

• 일본은 12년 아시아 최초로 탄소세의 일종인 '지구온난화 대첵세'를 도입하였으며, 이후 2023년에 배출권거래제를 도입하였다. 발전사를 대상으로 한 유상할당은 10년 뒤인 2033년부터 단계적으로 시행할 예정이다. 이 제도는 온실가스 감축 노력을 선제적으로 진행한 기업에 인센티브를 제공하기 위해 도입되었으며, 기업의 자발적인 참여와 탈퇴를 보장하고 감축 목표 역시 기업이 스스로 설정하도록 한다. 약 740여 개 기업이 참여 중이며, 탄소 배출량에 따라 기업을 구분하여 차등적으로 운용한다. 기업별 감축 목표와 전략, 성과는 공개 플랫폼에 상시 공개되며, 기존에 자발적으로 확보한 탄소 크레딧(JCM, J-크레딧)을 배출권 거래 시장에서 제한 없이 사용할 수 있다. 또한, 배출권거래제에 참여하면서 GX(Green Transformation)를 추진하는 기업에는 자금 지원과 세제 혜택을 제공하는 등 철저히 기업 지원 중심으로 설계된 특징을 보인다.

• 뉴질랜드는 2008년 산림분야를 시작으로, 2010년 7월부터 에너지, 수송 및 제조 분야를 대상으로 배출권거래제를 도입하였으며, 2020년까지 1990년 대비 10% 감축을 목표로 하였다. 배출권을 업종별로 차별화하여 유/무상할당을 병행하여 에너지 다소비 및 무역집중기업, 합성가스 수출기업 및 농업은 무상 할당을, 전력, 수송 및 합성가스 수입기업 등은 유상할당으로 배출권을 할당하였다. 총 배출량의 절반을 차지하는 농업 분야는 2015년부터 배출권거래제에 포함되었다.

근거 법령

온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 공포일 2012. 5. 14 시행일 2015. 1. 12 일부개정 2023. 7. 11

제1조(목적) 이 법은 「저탄소 녹색성장 기본법」 제46조에 따라 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하는 것을 목적으로 한다.

제3조(기본원칙) 정부는 배출권의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 "배출권거래제"라 한다)를 수립하거나 시행할 때에 는 다음 각 호의 기본원칙에 따라야 한다. 1. 「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」 및 관련 의정서에 따른 원칙을 준수하고, 기후변화 관련 국제협상을 고 려할 것 2. 배출권거래제가 경제 부문의 국제경쟁력에 미치는 영향을 고려할 것 3. 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 시장기능을 최대한 활용할 것 4. 배출권의 거래가 일반적인 시장 거래 원칙에 따라 공정하고 투명하게 이루어지도록 할 것 5. 국제 탄소시장과의 연계를 고려하여 국제적 기준에 적합하게 정책을 운영할 것

제8조(할당대상업체의 지정) ① 대통령령으로 정하는 중앙행정기관의 장(이하 "주무관청"이라 한다)은 매 계획기간 시 작 5개월 전까지 제5조제1항제3호에 따라 할당계획에서 정하는 배출권의 할당 대상이 되는 부문 및 업종에 속하는 온실가스 배출업체 중에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업체를 배출권 할당 대상업체(이하 "할당대상업체"라 한다)로 지정ㆍ고시한다. 1. 기본법 제42조제5항에 따른 관리업체(이하 "관리업체"라 한다) 중 최근 3년간 온실가스 배출량의 연평균 총량 이 125,000 이산화탄소상당량톤(tCO₂-eq) 이상인 업체이거나 25,000 이산화탄소상당량톤(tCO₂-eq) 이상 인 사업장의 해당 업체 2. 제1호에 해당하지 아니하는 관리업체로서 할당대상업체로 지정받기 위하여 신청한 업체 ② 제1항에 따른 할당대상업체의 지정ㆍ고시 및 신청 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

제21조(배출권 거래의 신고) ① 배출권을 거래한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 주무관청에 신고하여 야 한다. ② 제1항에 따른 신고를 받은 주무관청은 지체 없이 배출권등록부에 그 내용을 등록하여야 한다. ③ 배출권 거래에 따른 배출권의 이전은 제2항에 따라 배출권 거래 내용을 등록한 때에 효력이 생긴다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정은 상속이나 법인의 합병 등 거래에 의하지 아니하고 배출권이 이전되는 경우에 준용한다.

제22조(배출권 거래소 등) ① 주무관청은 배출권의 공정한 가격 형성과 매매, 그 밖에 거래의 안정성과 효율성을 도모 하기 위하여 배출권 거래소를 지정하거나 설치ㆍ운영할 수 있다. ② 제1항에 따라 배출권 거래소를 지정하는 경우 그 지정을 받은 배출권 거래소는 다음 각 호의 사항이 포함된 운영 규정을 정하여 거래소 개시일 전까지 주무관청의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중 요 사항을 변경하려는 경우에도 대통령령으로 정하는 바에 따라 주무관청의 승인을 받아야 한다. 1. 배출권 거래소의 회원에 관한 사항 2. 배출권 거래의 방법에 관한 사항 3. 배출권 거래의 청산ㆍ결제에 관한 사항 4. 배출권 거래의 정보 공개에 관한 사항 5. 배출권 거래시장의 감시에 관한 사항 6. 배출권 거래에 관한 분쟁조정에 관한 사항 7. 그 밖에 배출권 거래시장의 운영을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ③ 배출권 거래소에서의 거래와 관련된 시세조종행위 등의 금지 및 배상책임, 부정거래행위 등의 금지 및 배상책임, 정보이용금지에 관하여는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제176조제1항ㆍ제2항 및 제3항 각 호 외의 부 분 본문, 제177조(「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제176조제1항ㆍ제2항 및 제3항 각 호 외의 부분 본문 을 위반한 경우만 해당한다)부터 제179조까지 및 제383조제1항ㆍ제2항을 각각 준용한다. 이 경우 "상장증권 또는 장내파생상품" 또는 "금융투자상품"은 "배출권"으로, "전자증권중개회사"는 "배출권 거래를 중개하는 회사"로, "거 래소"는 "배출권 거래소"로, "금융투자업자 및 금융투자업관계기관"은 "배출권 거래소 회원"으로 본다. ④ 배출권 거래소의 지정 또는 설치 절차, 배출권 거래소의 업무 및 감독, 배출권 거래를 중개하는 회사 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제23조(배출권 거래시장의 안정화) ① 주무관청은 배출권 거래가격의 안정적 형성을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 또는 해당할 우려가 상당히 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 할당위원회의 심의를 거쳐 시장 안정화 조치를 할 수 있다. 1. 배출권 가격이 6개월 연속으로 직전 2개 연도의 평균 가격보다 대통령령으로 정하는 비율 이상으로 높게 형성될 경우 2. 배출권에 대한 수요의 급증 등으로 인하여 단기간에 거래량이 크게 증가하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경 우 3. 그 밖에 배출권 거래시장의 질서를 유지하거나 공익을 보호하기 위하여 시장 안정화 조치가 필요하다고 인정되 는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항에 따른 시장 안정화 조치는 다음 각 호의 방법으로 한다. 1. 제18조에 따른 배출권 예비분의 100분의 25까지의 추가 할당 2. 대통령령으로 정하는 바에 따른 배출권 최소 또는 최대 보유한도의 설정 3. 그 밖에 국제적으로 인정되는 방법으로서 대통령령으로 정하는 방법

참고문헌

https://www.easylaw.go.kr/CSP/CnpClsMain.laf?csmSeq=1866&ccfNo=1&cciNo=1&cnpClsNo=1

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https://offset.energy.or.kr/offsetsystem/offsetsystem_list.do 배출권거래제도 소개

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에너지경제연구원, ⌈한국의 2050 탄소중립 시나리오: 내용과 과제⌋, 2021.

에너지경제연구원, ⌈중국 탄소배출권 거래시장, 발전부문부터 정식 출범⌋, 2020.