관료정치 이론

관료정치이론이란?

- Theories of Bureaucratic Politics

- 정치-행정 이원론을 거부하고 일원론을 주장함.

- 행정과 관료제의 정책결정 역할을 설명하려고 함.

- 관료정치이론은 실증적으로 관찰된 것을 받아들이는 것으로 시작한다.

- 행정은 정치와 분리될 수 있는 기술적이고 가치중립적인 활동이 아니다. 행정은 정치다(Waldo, 1948)

John Gaus(1931)의 연구

- 관료제는 의회의 지침을 수행할 뿐만 아니라 지침을 독립적으로 형성하고 법령의 모호한 의도를 구체적인 행정행위로 바꿀 때 정책결정권을 재량껏 행사한다는 것을 관찰했다.

- 우리시대의 행정이론은 또한 정치이론을 의미하기도한다(Gaus, 1950).

정치이론으로서의 행정이론

Dwight Waldo의 The Administrative State(1948)

- 행정학자들로 하여금 효율성을 중심 목표로 삼도록 하고, 효율성을 극대화 하기 위해 과학을 발달시키고, 그들이 제안한 정책의 정치적 파급효과를 무시하게 만들었다.

- 행정학은 특정 정치철학에 의해 주도되었다고 주장한다.

- 관료는 다른 가치보다 특정 가치를 밀어붙이고, 이해관계 사이에서 권력 중개자 역할을 하며, 입법가는 관료의 전문지식에 의존하고 영향을 받는다는 증거가 충분하다.

- 당시 행정학자들의 중심 가치인 효율성이 가치중립적이지 않고 민주주의 원리와의 불편한 관계를 인정해야한다고 주장했다.

Allison의 관료정치 패러다임

- Graham Allison, Essense of Decision(1971)

- 정부는 왜 그들의 일을 하는가? 즉, 정책이 어떻게 만들어지며 누가 결정하고 영향을 미치는가

3가지 의사결정 모형

합리적 행위자모형(Model I)

- 단일 행위자는 자신의 이익을 전략적으로 추구하며 정책은 이러한 행위자의 산물

조직적 과정 패러다임(Model II)

- 수많은 행위자가 의사결정에 참여하고 표준운영절차(SOP)를 통해 결정됨.

관료정치패러다임(Model III)

- 정책은 정부의 다양한 조직들간의 협상과 타협의 산물

4가지 기본 명제

• 행정부는 다양한 목적을 가진 조직과 개인들로 구성됨

• 지배적인 개인이나 조직은 존재하지 않음

• 최종 결정은 정치적 결과물이다. 조직들 간 혹은 개인들 간의 협상과 타협의 결과이다.

• 정책 결정과 실행에는 차이가 있다.

- 행정부의 범위 내에서 정치와 행정을 결합하고 거의 구분하지 않는다.

조직적 측면

개요

- 조직적 측면에서 관료정치이론은 1. 행태를 다룬다. 2. 제도적 구조와 권력의 분배를 다룬다.

주요 연구

1) Merton(1957)

- Merton(1957)은 관료제로 구성된 기관이 근무하는 사람들의 성격을 형성한다고 주장했다. 관료적 환경이 사람들에게 기대되는 행태적 패턴에 순응하도록 압력을 가한다.

2) James Q. Wilson

- 주요 질문 : 관료제가 왜 그들의 일을 하는가?

- 관료들은 재량권을 가지고 있고, 복잡한 요소들이 재량권이 행사되는 방식을 결정한다

- 관료들은 모든 인센티브를 반영하여 재량권을 행사할 것이다. 일부는 업무량을 관리할 필요를 반영할 것이고, 일부는 자신의 신념을 반영할 것이고, 일부는 동료들의 기대를 반영할 것이고, 또 다른 일부는 고객의 필요를 반영한다.

- 법으로 정해진 관료의 목표가 모호한 경향이 있다고 주장했다.

- 목표는 관료들의 행태를 결정한다. 그러나 이러한 목표가 입법부에 의해 결정된다는 주장을 거부했다.

3) Harold Seidman

- 정부조직은 비효율적으로 조직되고 운영된다. 일반적인 대응은 정치행정 이분법을 도입하여 효율성을 증진시키려한다. 그러나 이러한 시장지향적 관리는 목적을 달성하기 어렵다. 행정부의 조직이 경제성과 효율성과는 거의 관련이 없기 때문이다.

- 즉, 행정부를 조직하는 것은 권력과 정치에 관한 것이다.

- 행정적 렌즈보다는 정치적 렌즈를 통해 조직을 분석해야 한다.

- 어떤 부처에 프로그램이 할당되는지에 따라 프로그램의 성공 또는 실패가 결정된다. 어떤 프로그램을 덜 중요한 것으로 간주하는 기관에 할당하면 그 프로그램은 실패할 것이다.

- 행정부의 기이한 조직구성의 핵심 이유는 입법부의 다양한 요소 사이에서 정치권력을 두고 경쟁하기 때문이라고 주장한다.

- 행정부의 조직적, 행정적 문제는 의회와의 관할권 충돌에 대한 거울상이다(Seidman, 1988).

네트워크와 관료정치

주요 전제들

- 관료정치가 관료제 자체를 넘어서 확장된다는 점에서 네트워크가 주목된다.

- 행정에서 네트워크는 상호 의존적인 조직들의 집합이다.

- 서로 다른 정치적 관할권의 관료제 뿐만 아니라 민간 및 비영리 기관들도 연결된다.

- 네트워크가 종종 정치적인 이유로 만들어지기 때문에 정치적 기관으로 취급해야 한다(O'Toole & Meier, 2004).

- 관료제의 고도의 정치적 특성을 감안할 때, 행정부를 효율적으로 만드려는 노력은 지속적으로 실패한다.

1) 네트워크의 중요성 5가지 (O'Toole(1997a))

(1) 사악한 문제(wicked problem)는 정부 안팎의 다양한 행위자의 동원이 요구된다.

(2) 계약을 통한 민간 행위자를 포함하는 네트워크를 발생시킨다.

(3) 민간에게 대응적인 관료제는 의사결정과정에 민간이 참여된다.

(4) 정책의 간접적 효과가 드러남에 따라 이러한 관계를 반영할 수 있는 집행 네트워크가 구축됐다.

(5) 프로그램 관리가 본질적으로 다양한 층을 필요하다고 언급했다.

2) John Kingdon(1995)

- 정부가 일부 문제는 무시하면서 일부 문제는 해결하는지 설명

- 정부는 공공의제의 우선순위를 결정하는 것이 아니라 정책 커뮤니티의 핵심 구성원으로 행동함으로써, 정책의제 형성에 중요한 역할을 한다.

- 분절된 커뮤니티는 정책 제안에 대한 지원을 분산시키고 성공 가능성을 낮춘다.

대표관료제

- 관료가 정책을 만드는 것과 민주적 가치 사이의 모순은 행정이론의 중요한 문제중 하나이다. 대표관료제는 행정이론의 민주성 확보를 위한 시도

- 커뮤니티의 다양성을 반영하는 관료제가 정책 결정에 있어 이해집단에 잘 대응할 가능성이 있다(Krislov, 1974; Seldon, 1997)

- 다수결, 소수자 권리, 대표성과 같은 민주적 기본가치와 함께 관료제가 수용될 수 있다.

- 관료제를 대표기관으로 취급해 관료제 권력을 정당화한다(Kingsley, 1944).

- 일선관료들이 조직의 규칙에 따르지 않는 의사결정을 한다(Lipsky, 1980).

- 입법부는 상류층에 치우쳐 있어 전국가적 이익을 대변하지 못한다. 관료제는 입법부보다 더 민주적이다. 연방 공무원의 계급이 미국 대중을 훨씬 더 많이 반영하기 때문이다(Long, 1952)

참고문헌

1. The Public Administration Theroy Primer 3th (Fredrickson, 2015)