관료제통제 이론

개요

주요 내용

- 순응이나 대응의 문제와 결합한 행정이론

- 주요 질문 : 관료제는 입법가들이나 선출된 공무원의 선호를 따르는가?

주요 논의

Woodrow Wilson

- 정치는 행정에 관여하지 말아야 하고, 행정은 정치에 관여하지 말아야 한다는 엄격한 정치행정이원론을 주장했다.

메디슨주의

- 메디슨주의자들은 권력 분립에 의한 균형을 중요하게 생각한다. 따라서 행정권력에 대해 불신한다.

- 반면에, 해밀턴주의자들은 관리, 전문성, 전문지식을 강조하는 전통적인 행정을 강조한다.

정치와 행정의 차이

1) 전통적 관점

- J.Q. Wilson, Frank Goodnow

- 정치(목적)와 행정(수단)의 완전한 분리(방화벽)

2) 경험적 관점

- 관료들은 종종 정책의제설정 및 정책결정에 관여하고, 선출직 공무원은 관리 또는 행정과 관련된 일에 관여한다.

3) Svara의 연구

(1) 선출직 공무원과 행정가 사이의 4가지 모형

① Policy-Administration Dichotomy

- 전통적인 지방정부의 의회-지배인 형태

- 일관된 실증적 근거가 부족하다.

② Mixture in Policy

- 행태주의자의 영향 : 정책과 행정을 가치, 비용, 편익의 분배로 봄(Easton, Dahl, Sayre)

- 정치가와 행정가 모두 정책 형성에 참여한다.

③ Mixture in Administration

- 선출직 시의원이 행정을 수행한다. 선출직 시의원의 적극성에 따라 정치와 행정의 분리 편차가 달라짐

④ Elected Official–Administrator As Co-Equals in Policy

- 신행정론(Frederickson), Blacksburg 선언, Charles Goodsell의 주장을 보여줌

- 정책을 수립하고 예산을 승인하는데에만 권력을 사용하는 의회, 의회 개입없이 효율성과 공공성 기준에 따라 자유롭게 정책을 집행하는 시 지배인

(2) 4개의 범주로 나눈 모형

Dimensions of Governmental Process.png

- 정부의 4가지 기능 모두에서 관리자 행동의 공간이 더 크다

이론의 중요성

- 정치적 행위자와 행정적 행위자간의 구분을 지음으로써 행정분석을 위한 이론을 제공함

관련 이론

관료포획 이론

등장배경

- 규제되는 산업은 시간이 지남에 따라 규제기관에 큰 영향을 미치거나 통제하기도 한다(Huntington, 1952)

- 의회, 위원회 및 정부기관에 의해 관료제가 지배된다(Wood and Waterman, 1994). 철의 삼각형, 이슈 네트워크

- 정책 엘리트가 관료제를 통제한다.

한계

- 관료 포획은 실제로는 잘 발생하지 않는다.

- 실제로 일어난 것은 행정부와 입법부의 대중적인 규제완화 정책이었다.

고객대응 이론

주요내용

- 일선 관료들은 능력주의에 기반한 직업 관료들이며, 이들 모두는 고객서비스 지향성을 지닌다.(경찰, 선생님, 사회복지공무원 등)

- 이러한 관료들은 정치적 지시에 어떻게 대응하기 보다다는 고객의 요구에 어떻게 대응할 것인가에 더 큰 중점을 둔다.

- 자율성과 넓은 재량의 범위를 중요하게 생각한다(Lipsky, 1980; Gruber, 1987).

- 이러한 관료는 고객에 의해 '포획'되었다고 말할 수 있다(Meier, 1997).

실증적 근거

① Lipsky의 연구

- 과다한 과업과 제한된 자원에 직면해 있기 때문에 일선 관료들은 고객에 의해 그다지 포획되지 않는다.

- 정치적 통제가 가능하는가? 목표와 성과측정이 명확하지 않는 한 일선 관료는 동일하게 유지된다.

- 통제불능하다는 것은 아니다. 일선관료는 법과 정책이 명확한 범위 안에서 요구하는 바를 수행한다.

② Gruber의 연구

- 이론적 근거 : 관료는 외부세력으로 부터 자신을 완충하려 한다(Tompson, 1967), 관료는 현상을 유지한다(Downs, 1967)

- 관료들이 이기적이고 통제에 저항한다는 것을 발견했다.

- 관료들이 행동의 자유를 가지고 있으며 그것을 선호하고, 권력이 없는 외부 행위자를 선호하며, 시의회나 시장의 업무에 대한 영향력을 달가워하지 않고, 시민의 영향력은 비교적 선호한다.

재량권 이론

관료의 재량의 방향 관한 세 가지 가설

- Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr. Robert England

(1) 하위계층가설(underclass hypothesis)

- 정책 결과의 분배에 있어 편향되어 있다. 빈곤층과 소수자는 정부 서비스를 덜 분배받는다.

(2) 선거가설(elections hypothesis)

- 정치적 엘리트가 지지자들에게 혜택을 주기 위해 정부 서비스를 분배할 것이다.

(3) 관료적 의사결정 규칙(bureaucratic decision rules hypothesis)

- 관료제에서 공식화된 규칙에 따라 정부 서비스가 할당된다.

실증연구 결과

- 대부분의 도시 서비스 공급에 관한 연구는 하위계층가설과 선거가설을 기각하고 관료적 의사결정 규칙 가설을 지지하는 경향이 있다.

대리인 이론

- 주인이 대리인을 완전히 통제하거나 모니터링 할 수 없음. 그럼에도 불구하고 대리인이 주인의 이해관계를 고려하게끔 동기화 하는 것을 설명하고자 함.

- 초기 경제적 분석(Tullock, Downs, Niskanen) : 관료는 정보를 축적하고(정보비대칭), 자율성을 추구하고, 책임을 회피한다.

- 정치행정이원론 입장에서의 이론이다(Wood & Waterman, 1994).

참고문헌

1. The Public Administration Theroy Primer 3th, Fredrickson, 2015