공공행복

1. 개념

우선 공공행복(公共幸福)은 단어 그 자체로 행복을 인지하는 대상이 개인이 아닌, 공공과 같은 집합, 또는 집단을 그 대상으로 하고 있다는 점에서 차이가 있다. 이승종 외(2020)는 국내에서 공공행복을 연구한 대표적 사례라고 할 수 있는데, 아래 언급된 3가지 조건을 통해 공공행복의 개념적 정의가 구성된다고 봤다.

첫째, 공공행복은 국민 개개인의 행복 실현을 위해 국가가 공적 책임을 부담해야 한다는 인식을 포함한 개념이다. 애초에 행복은 개인 차원에서 실현이 이뤄지는 것으로 국가가 이에 대한 공적책임을 부담해야 하는가 자체에도 논의의 여지는 충분히 있으며, 대표적으로 국가 개입의 필요성과 정도에 대해 상반된 인식을 갖고 있는 자유주의자와 공동체주의자 간 대립이 이에 해당된다(이승종, 2022). 다만, 이승종(2022)은 개인의 행복추구에 관련된 모든 영역이 국가의 공적책임이라기 보다는 이미 여러 국가에서 관심을 갖고 있는 사회적불평등 구조 개선이나 국가가 국민을 위해 헌법적으로 보장해야 할 의무가 있는 기본권(전광성, 2015) 보장 및 실현 등에 보다 적극적인 태도를 취하는 것이 곧 공공행복의 실현을 위한 공적책임의 범주에 속한다고 주장했다.

둘째, 공공행복은 개인차원을 넘어 집합적 차원(국가, 지역, 근린)에서의 측정 및 관리할 것을 목표해야 한다. 앞서 언급한 바와 같이 공공행복은 실현의 단위을 ‘집합’에 두고 있는 개념이다. 물론 행복을 측정하는 여러 서베이(GlS : Global Life Satification, SWLS: Safisfication with Life Scale)의 질문항목은 개인수준에서의 응답을 요구한다고 볼 수 있다. 이에 공공행복의 측정은 이러한 개별단위의 측정을 전제로 이를 집합차원으로 확대, 공동체 간 행복의 분포 정도를 파악하는 방법이 요구된다(이승종, 2022).

셋째, 공공행복은 개인의 공동체내에서 관계를 통한 행복실현을 전제한 개념이다. 행복은 고립된 개인이 아닌, 공동체와 사회적 구성원과의 관계를 통해 실현이 담보될 수 있는 개념이다(김청송, 2009). 이에 공공행복은 그 단위를 집합적 차원에 두고 있는 바, 개인과 개인간의 관계에서 적절한 행복의 분포가 이뤄져야 하며, 이를 통해 공공행복은 개인의 행복 수준 뿐만 아닌 공동체 구성원간의 적절한 행복의 분포를 요구하는 개념으로 이해되어야 한다(이승종, 2020).

참고문헌

1. 이승종, 이서희, & 조창덕. (2020). 공공행복 수준과 분포의 차별적 영향요인에 관한 연구. 한국행정학보, 54(1), 171-197.
2. 이승종. (2022). 공공행복론. 서울: 박영사

2. 관련 이론

공공행복과 관련된 이론은 기본적으로 행복에 영향을 미치는 여러 설명모형 들과 밀접한 관계가 있다고 볼 수 있다. 대표적으로 아래와 같은 모형이 행복, 그리고 공공행복과 관련 있는 주요 이론으로 볼 수 있겠다.

(1) 적응이론

적응이론은 생활조건 또는 사회조건이 아니라 개인의 성격적 특성 또는 성향이 행복의 주요한 결정요인이라 보며, 이러한 개인의 성향은 외부적 변화와 경험들을 통해 일시적으로 영향을 받지만 이에 대한 인지와 평가는 비교적 안정적인 개인의 성향에 작용으로 인해 원래의 적응상태인 고정점(set point)으로 회귀한다는 전제가 있다(Headey. 2010; pavot, et. al., 2013; Sugden, 2016; 이승종, 2022).

적응이론을 이해할 수 있는 대표적 사례로 Graham(2009: 151)이 제시한 “행복한 농부와 불행한 백만장자의 역설(the paradox of happy peasant and miserable millionaires)”이 있다. 자산이나 소득수준으로 봤을 때 백만장자가 행복하다는 것을 우린 유추할 수 있다. 그러나 적응이론에 따르면 농부는 자신의 생활 수준에 따른 하향적 적응을 통해 자신의 삶에서 만족을 찾게 되는 반면, 백만장자는 상향식 열망과 욕구를 추구함으로써 불안정한 상태에 놓이게 되고 결과적으로 농부보다 불행해지게 된다는 것이다.

(2) 반응이론

반응이론은 적응이론과 상반되는 입장을 견지하는 이론이다. 즉, 적응이론과 달리 외부적 환경 및 객관적 조건이 개인의 욕구와 얼만큼 대응하는 가를 전제로 개인의 행복수준이 결정된다는 이론이다(이승종, 2022).

반응이론의 근거가 될 수 있는 대표적인 모델로 이승종은 Maslow(1943)의 욕구계층이론, Herzberg, et al.(1959)의 동기-위생이론(또는 2요인 이론), 그리고 McClelland(1961) 3요인 욕구이론 등이 있음을 주장했다.

해당 이론 중 가장 보편적으로 알려진 Maslow의 욕구계층이론의 주요 내용은 다음과 같다. 먼저 인간의 욕구는 식욕, 수면욕, 성욕과 같은 가장 최하위의 생리적 욕구부터 최상위의 자아실현 욕구까지 일련의 계층을 통해 이뤄져 있으며, 각 계층의 욕구가 충족되어야 상위 계층에 위치한 욕구 실현이 가능해진다는 이론이다(Estaji, 2014).

(3) 통합이론

통합이론은 적응이론과 반응이론에서의 한계를 보완한 이론으로 이해할 수 있다(이승종, 2022). 이는 행복이 개인의 성향에 근거해 자신의 삶에 대한 질적 평가를 내리는 주관적 웰빙(SWB: Subjective Well-being)과 밀접한 관계가 있는 것은 분명하지만, 동시에 소득과 같은 외부환경에서 판단가능한 객관적 요인에 따라 그 정도가 결정되는 경향이 있기 때문이다(Lucas, et al., 2009; 이승종, 2022). 즉 행복이 개인의 성향, 외부적 환경에 영향을 받는다는 각각의 이론적 가정에 대한 통합적 시각을 제시한 것이 본 이론의 핵심이 되겠다.

참고문헌

1. 이승종. (2022). 공공행복론. 서울: 박영사
2. Estaji, H. (2014). Flexible spatial configuration in traditional houses, the case of Sabzevar. International Journal of Contemporary Architecture “The New Arch, 1(1), 26-35.
3. Headey, B. (2010). The set point theory of well-being has serious flaws: on the eve of a scientific revolution?. Social Indicators Research, 97, 7-21.
4. Lucas, R. E., & Diener, E. (2009). Personality and subjective well-being. The science of well-being: The collected works of Ed Diener, 37, 75-102.
5. Maslow, A. H. (1943). A Theory Of Human Motivation. pdf.
6. Pavot, W., & Diener, E. (2013). Happiness experienced: The science of subjective well-being. The Oxford handbook of happiness, 134, 151.
7. Sugden, R., & Teng, J. C. Y. (2016). Is happiness a matter for governments. Policies for happiness, 36-57.

3. 공공행복의 정책학적 의의

공공행복은 국가가 국민 개인의 행복 실현을 위한 공적책임을 부담하는 것으로 이해할 수 있는바, 공공행복과 관련된 행복정책은 그 정책 목표가 ‘국민의 행복증진을 위한 정부의 활동’으로 정의할 수 있는 특징이 있다(이승종, 2022).

기본적으로 정책 목표는 바람직한 사회상태를 추구하는 것을 핵심으로 두고 있기에 미래성과 방향성을 갖게 되는데(정정길 외, 2020), 이와 같은 지향점이 이전의 부처의 기능과 목적에 따른 실질적·기능적 유형(예컨대, 국방부는 안보정책을 교육부는 국민 교육관련 정책을)이나 Lowi의 유형(분배정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책)에서 확인되는 정책유형들과 달리(정정길 외, 2020), '국민의 행복추구'에 초점을 두고 있다는 것이 이례적이라는 특징이 있다.

이러한 행복정책이 왜 필요한가에 대해서 이승종(2022)은 다음과 같은 근거를 제시했다. 첫째, 규범적 필요성이다. 행복은 별다른 근거와 설명이 없더라도 인간의 삶에 있어 중대한 목표이자 선(善)으로서 이미 그 의의가 있다(Layard, 2005; 이승종, 2022. 재인용). 이러한 이유로 ‘응당 인간으로서 행복을 추구할 수 있는 권리’라는 개념과 인식이 형성되었고 이는 ‘행복추구권’으로 오래전 미국의 독립선언문과 프랑스 혁명 선언문, 그리고 근래의 국내 헌법까지 구체적·규범적으로 명시되어 있는 것이 사실이다(김응종, 2016; 이승종, 2022; 이영효, 2017; 전광석, 2015). 이에 정책의 영역에서도 행복이 규범적으로 요청의 존재는 위와 같은 사실을 통해 추정이 가능하겠다.

둘째, 정부 단위에서 행복을 추구함으로써, 그 자체로 행복 증진이라는 직접적 효과를 기대할 수 있다. 다만 이승종(2022)은 본 주장에 대해 아래와 같이 학계의 이견이 있음을 밝혔다.먼저, 행복 정책 그 자체에서 직접적 효과를 기대하기 어렵다는 입장이다. 애초에 행복은 개인의 성향은 물론 사회적 관계, 소득요인과 같이 다양한 요인에 영향을 받기에(Lykken, et al., 1996; Akerlof, 1997; Oswald, 1997; Clark, et al., 2008) 정책의 개입이 직접적 효과를 도모한다고 보기 어려울 수 있으며, 이러한 견해는 대체로 심리학자를 중심으로 형성되었다. 반면, 국민 개개인 모두가 행복을 성취하는 것이 아닌, 그들이 행복을 추구할 수 있는 사회적 환경과 제반조건 개선을 위한 정책적 노력은 그 자체로 효과가 있으며(Veenhoven, 1991), 이는 곧 행복정책의 필요성 및 직접적 기대효과의 존재를 긍정하는 주장이라 볼 수 있다.

셋째, 행복증진이라는 정책목표를 두고 이를 추진하는 과정 그 자체에서 정책발전 효과(간접적 효과)를 기대할 수 있다. 해당 주장은 어떠한 정책을 추구함에 있어 그 상위 목표에 행복을 둠으로써 일반 정책과는 달리 과정 그 자체의 발전을 도모할 수 있음을 의미한다. 이에 대한 구체적 효과로 1) 정책효율화에 기여 2) 정책민주화에 기여 3) 정책형평성에 기여 등이 있다.

1) 정책효율화에 기여

- 통합이론에 근거했을 때 ‘행복’은 다양한 요인에 의해 수준과 분포가 결정되는 바, 관련 정책 추진을 위해선 포괄적 기관의 협력이 요구되는 바 기관할거주의와 같은 기존의 비협력적인 조직 문화 타파는 물론 이를 통한 정책효율성 제고를 기대할 수 있다. - 행복에 대한 과학적 측정과 실증적 근거를 기반으로 일관된 정책목표를 설정할 수 있으며, 이는 투입과 과정 중심 정책패러다임의 전환은 물론, 보다 성과에 집중하는 체계(system)을 도모할 것으로 예상된다. - 기존의 비용편익분석 위주의 정책평가 방식의 한계인 비경제적 성과에 대한 측정을 가능케 하는, 즉 정책의 효과와 효율에 대한 평가 범위가 넓어짐은 물론 이를 통해 보다 실질적인 정책개발을 가능케 할 수 있다.

2) 정책민주화에 기여

- 행복정책의 전제는 공공행복의 실현이긴 하나, 공공행복의 실현은 사실 개인의 행복이 가능할 때 논의가 가능하다. 이에 국민(또는 시민) 개인의 의사가 관련 정책에 반영될 필요는 더더욱 중요할 것이다. 이에 행복정책 추진을 통해 시민은 능동적 참여자인 동시에 정책생산자로서 정부와 협력관계가 더욱 공공해질 것을 기대할 수 있으며, 이를 통해 정책민주화의 발전 역시 기대할 수 있을 것이다. 넷째, 행복이 정책의제이자 목표로서 추진되는 전반적인 과정에서 사회적으로 행복에 대한 실천과 관심이 높아지는 등 보다 건강한 사회로 발전하는 것을 기대할 수 있다.

3) 정책형평성에 기여

형평성에 대한 기여는 크게 정부조직차원에서의 형평성과 수혜자-비용부담자 간의 형평성으로 나뉘어 살펴볼 수 있다. 먼저 전자의 경우 전술한 바와 같이 ‘행복정책’은 대체로 기관 간 협력을 요구하는 경향이 있다. 이에 집행과정 전후로 각 기관 간 소통과 협력의 과정을 통해 자연히 경제적·비경제적 부분에 대한 분석·평가가 가능해질 것으로 예측되는바, 부처할거주의 및 정책에 대한 경제적-비경제적 인식에 대한 공유 및 분석·평가의 도모를 기대할 수 있다. - 예컨대, Anton(1970)에 따르면 정책집행에 요구되는 예산편성에 대한 기관(행정부처, 중앙예산기관, 행정수반 등)의 입장과 이에 따른 행태가 상이하게 나타난다는 주장을 했다(윤영진, 2021). 특히 중앙예산기관의 경우 예산편성에 대한 ‘수문장’ 역할로 정책의 효율·능률성에 보다 집중하는바, 타 부처의 예산요구에 일반적으로 부정적 견해를 견지할 가능성이 높다. 그러나 전술한 행복정책 특성을 고려한다면, 관련 정책과정을 통해 이와 같은 부처 간 상이한 입장의 조율 및 조직·기관 간 형평성 제고를 기대할 수 있을 것이다. -

다음으로 수혜자-비용부담자 간의 형평성의 경우, 애초에 행복 자체가 개인의 배타적 소유보다는 사회적 확산을 전제하고 있는 특성이 있기에 행복정책의 집행에 따른 효과가 단순히 목표를 설정할 당시의 정책대상자에게 국한 되지 않다고 보는 것이 타당할 것이다(Helliwell, et al., 2019). 즉, 정책목표에 대한 대상자는 물론 대상자와 관련 있는 이차대상자들에 대한 간접효과, 나아가 해당 정책에 대한 비용부담자에게 다시금 그 수혜가 돌아가는 일련의 정책구조 형성을 기대할 수 있을 것이다.

마지막으로, 행복이 정책의제이자 목표로서 추진되는 전반적인 과정에서 사회적으로 행복에 대한 실천과 관심이 높아지는 등 보다 건강한 사회로 발전하는 것을 기대할 수 있다. 앞서 언급된 바와 같이 행복은 개인에게 긍정적 영향을 미치는 것은 물론 사회 공동체로서의 효과에 대한 확산을 기대할 수 있는 것이 사실이다. 이에 개인의 행복추구를 도모하기 위한 정부차원의 정책적 관심과 적절한 개입은 단순히 개인차원이 아닌 사회 전체가 보다 건강하고 긍정적 방향으로 나아가는데 기여할 수 있을 것으로 보인다.

참고문헌

1. 김응종. (2016). 한나 아렌트와 프랑스혁명. 역사와 담론, 80, 361-399.
2. 이승종. (2022). 공공행복론. 서울: 박영사
3. 이영효. (2017). 미국독립선언서와 행복추구권. 미국사연구, 46, 75-114.
4. 전광석. (2015). 한국헌법론. 서울: 집현재
5. 정정길 외, (2020). 정책학원론. 서울: 대명출판사
6. Akerlof, G. A. (1997). Social distance and social decisions. Econometrica: Journal of the Econometric Society, 1005-1027.
7. Anton, T. J. (1967). Roles and symbols in the determination of state expenditures. Midwest Journal of Political Science, 11(1), 27-43.
8. Clark, A. E., Frijters, P., & Shields, M. A. (2008). Relative income, happiness, and utility: An explanation for the Easterlin paradox and other puzzles. Journal of Economic literature, 46(1), 95-144.
9. Helliwell, J. F., Sachs, J. D., Adler, A., Bin Bishr, A., de Neve, J. E., Durand, M., ... & Seligman, M. P. E. (2019). How to open doors to happiness. Sachs, JD, Adler, A., Bin Bishr, A., de Neve, JE, Durand, M., Diener, E., Helliwell, JF, Layard, R. and Seligman, M.(2019). Global Happiness and Wellbeing. Policy Report, 8-25.
10. Lykken, D., & Tellegen, A. (1996). Happiness is a stochastic phenomenon. Psychological science, 7(3), 186-189.
11. Oswald, A. J. (1997). Happiness and economic performance. The economic journal, 107(445), 1815-1831.
12. Veenhoven, R. (1991). Is happiness relative?. Social indicators research, 24, 1-34.

4. 한국에서의 공공행복 실천에 대한 논의

* 한국은 여전히 소득이 행복에 영향을 미치는 주요한 요인인가?

이스털린은 개인의 소득이 일정 수준까지는 행복에 영향을 미치는 요인으로 볼 수 있으나, 그 수준에 도달한 이후부터는 더 이상 행복에 영향을 미치지 않는다는 ‘이스털린의 역설’(Easterlin paradox)을 주장했다. 이러한 주장에 대응한 Slag, et al.(2019)의 연구를 주목할 필요가 있다.

Slag, et al. 이스털린의 역설이 보편적으로 적용될 수 있는가에 대한 의문을 품었고, 급속한 경제성장을 이룩한 한국을 대상으로 1980년대-2015년까지 GDP 성장 대비 행복과 관련된 주요 측정 지표(WVS: World Values Survey, GWP: Gallup World Poll) 등을 활용해 행복수준의 변화를 실증 규명하고자 했다. 그 결과 한국은 해당 기간동안 소득 성장에 따라 행복수준 역시 동일하게 증가하는 추세를 보였으며, 이에 이스털린의 역설이 모든 국가에 보편적으로 적용하는데 한계가 있음을 주장했다.

위에서 언급된 연구에 이어서 문진영 외(2022)는 한국인의 소득 만족점(이스털린이 주장한 소득이 행복에 영향을 더 이상 미치지 않는 일정 수준)에 대한 연구를 진행한바, 3인가구 기준 1억 5천 5백만원임을 주장했다. 이러한 연구들을 고려했을 때, 현대 한국 사회에서 과연 국민 행복 실현을 위한 정책의 방향을 ‘성장(growth)’과 별개의 것으로 이해할 수 있는지에 대해선 논의가 필요해 보인다.

참고문헌

1. 문진영, & 이창문. (2022). 한국인 행복의 소득 만족점에 대한 연구. 사회보장연구, 38(3), 63-84.
2. Slag, M., Burger, M. J., & Veenhoven, R. (2019). Did the Easterlin Paradox apply in South Korea between 1980 and 2015? A case study. International Review of Economics, 66, 325-351.