정책변동

개요 및 배경

개념 정의

'정책변동(policy change)'의 정의들은 다양하나, 공통적으로 다음과 같은 요소들을 포함한다.

• 정책방향, 정책목표, 정책수단의 변경, 정책내용의 실질적 변화 등으로 인한 정책패러다임의 변동 (강은숙, 2002)
• 단계적 과정 (김옥일, 2008; 유홍림·양승일, 2009)

유형 구분

일부 선행연구는 정책변동의 유형을 구분하였다(e.g. 강은숙, 2002).

• 강은숙(2002)은 정책변동의 유형을 변화의 양상에 따라 '정책혁신', '정책승계' 및 '정책유지' 등으로 구분하였다.

이론적 논의

정책변동의 원인 이론

전반적인 경향

• 유재원(1999)은 지방자치단체의 정책결정을 거쳐 정책변동이 나타난다는 관점에서, 관련 접근을 두 가지로 구분하였다. 첫 번째 유형의 접근은 시장경제적 요인을 강조하는 구조주의적 입장이다. 두 번째 관점은 지방자치단체의 정치적 자율성(pollitical autonomy)을 전제하는 입장으로, 엘리트 이론과 다원론으로 세분할 수 있다.
• 장지호(2004)는 정책변동에 관한 기존 연구의 접근을 두 가지로 구분하였다. 이 구분에 따르면, 첫 번째 유형의 접근은 정책변동에 영향을 미친 행위자가 수행한 역할에 초점을 맞춘다. 두 번째 접근은 정책변동이 환경의 영향 또는 유형적 단계를 따라 일어난다고 보는 입장이다.
• 유훈(2006)은 정책변동에 관한 기존 연구의 접근을 두 가지로 구분하였다. 이 구분에 따르면, 첫 번째 유형의 접근은 정책변동의 원인을 갈등에서 찾는 관점(이른바 '갈등 모형(conflict-based model)')이다. 두 번째 유형의 접근은 정책변동의 원인을 지식의 습득, 활용에 의한 정책학습에서 찾는 관점이다.
• 김옥일(2008)은 정책과정에서 시민사회 역할의 확대를 배경으로, 교육행정정보시스템 사업 정책 과정을 정책네트워크 모형을 적용하여 분석하였다.
• 최성구와 박용성(2014)은 정책과정의 정치성에 초점을 맞추는 관점에서 옹호연합 모형, 다중흐름 모형을 적용하여 정책변동을 분석하고자 하였다.

정책네트워크(policy network) 모형에 의한 접근

정책네트워크 이론에 의한 접근은 구조 측면과 행위자 측면을 종합적으로 분석할 수 있는 틀을 제공한다(강은숙, 2002). 정책네트워크의 주요 구성요소는 정책행위자, 상호작용, 관계구조 등으로 나타나지만, 연구자마다 부분적으로 다르게 구성된다(김옥임, 2008).

• 일부 선행연구는 정책네트워크 이론이 분권화, 다원화된 정책과정의 분석에 높은 적합성을 갖는다는 관점을 지지한다(e.g. 김옥일, 2008).
• 일부 선행연구는 정책네트워크 모형의 적용이 정책결정과정에 집중되고 있다고 비판하였다(e.g. 김옥임, 2008).

정책네트워크 이론에 따르면, 정책변동의 원인은 정책네트워크의 변화이다. 정책네트워크의 변화는 정책변동의 필요조건에 해당한다(이순호, 1999; 김선경 외, 2003; 이상 김옥일(2008: 215)에서 재인용). 다만, 정책네트워크 변화의 원인은 학자들마다 다르게 규정된다.

옹호연합 모형(Advocacy Coalition Framework)에 의한 접근

옹호연합 모형은 비교적 장기간(10년 이상)에 걸친 정책과정을 행위자 및 그들의 상호작용, 신념체계에 초점을 두고 분석하는 모형이다(김인자·박형준, 2011). 옹호연합 모형은 정책과정을 단선적인 과정(형성-집행-평가-변동)으로 이해하는 시각('정책 단계(policy stage) 이론)을 극복하고자 제시된 모형에 속한다(장지호, 2004; 최성구·박용성, 2014).

옹호연합 모형은 정책과정 전반을 분석할 수 있다는 점, 다양한 참여자들을 종합적으로 분석할 수 있다는 점에서 유용하다(김인자·박형준, 2011).

복수의 선행연구들에서 역동적인 정책변동을 설명하기에는 미흡하므로, 다중흐름 모형을 보완적으로 적용할 필요가 있다고 주장하였다(e.g. 유홍림·양승일, 2009; 김인자·박형준, 2011; 최성구·박용성, 2014).

• 일부 선행연구에서 옹호연합 모형의 가정 일부가 한국적 특성에 맞지 않는다는 지적이 제기된 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014).
• 복수의 선행연구에서 옹호연합 모형에 의해서는 정책변동의 촉발기제를 명확하게 식별하지 못한다고 지적한 바 있다(e.g. 유홍림·양승일, 2009; 최성구·박용성, 2014). 가령, 옹호연합 모형은 정책학습(policy learning) 외에 정책변동을 촉발하는 전략을 제시하지 못한다(유홍림·양승일, 2009; 최성구·박용성, 2014).
• 일부 선행연구에서 옹호연합 모형은 각 시기별 차별성이 부각되지 않는다고 지적하였다(e.g. 유홍림·양승일, 2009).

다중흐름 모형(Multiple Streams Framework)에 의한 접근

Kingdon이 주창한 다중흐름 모형은 쓰레기통 모형(garbage can theory)을 정책결정에 적용한 것이다.

• 다중흐름 모형이 우리나라 정책과정의 특성에 비교적 잘 부합한다는 주장이 제기된 바 있다(e.g. 유홍림·양승일, 2009; 최성구·박용성, 2014).
• 초기 다중흐름 모형에서는 정책중개자의 역할을 원인으로 고려하지 않았다(유홍림·양승일, 2009).

• 일부 선행연구에서는 다중흐름 모형이 옹호연합 모형에 비해 '외적 변수'에 관한 고려가 미흡하다고 지적하였다(e.g. 최성구·박용성, 2014).

• 다중흐름 모형은 신념체계를 공유하는 정책행위자들의 집단이 존재함에도, '연합'을 가정하지 않는다는 점에서 한계가 지적된 바 있다(e.g. 최성구·박용성, 2014).

옹호연합 모형과 다중흐름 모형의 결합

일부 선행연구에서는 우리나라 정책과정의 특성을 고려할 때 복수의 이론을 결합하여 접근하는 것이 적절하다고 주장하였다(e.g. 최성구·박용성, 2014).

• 복수의 선행연구에서 옹호연합 모형과 다중흐름 모형을 결합시켜 적용하였다(e.g. 장지호, 2004; 최성구·박용성, 2014).

정책학습(policy learning) 이론에 의한 접근

일부 선행연구에서는 정책학습에 의해 정책변동이 나타날 수 있다는 주장을 지지한다(e.g. 유훈, 2006).

정책변동의 원인

• 유훈(2006)의 연구에 따르면, 다음 세 가지 사례에서 정책학습이 정책변동의 주된 원인이었다. 첫째, 캐나다의 원주민 정책변동(동화정책 → 자치·평화공존정책) 사례에서 정부에 임용된 전문가들의 역할이 부각되었다. 둘째, 알래스카해안 오염방지정책의 변동(주로 '연방석유오염방지법'의 제정) 사례에서 지역시민자문위원회 및 관련 분야 연구자들이 주도적으로 수행한 협력적 연구의 역할이 강조되었다. 셋째, 한국의 지방양여금 제도 관련 정책변동(도입) 사례에서 일본 지방양여세 제도에 관한 정책학습이 주된 원인으로 지목되었다.
• 김옥일(2008)의 연구에 따르면, 교육행정정보화 정책의 변동은 정책네트워크의 시간의 흐름, 단계 변화에 따른 변화와 맞물려 발생했다. 정책네트워크가 교육정보화위원회를 중심으로 참여가 제한된 행위자 사이의 상호조정을 수행하면서 정책변동이 발생했다.
• 유홍림과 양승일(2009)의 연구에 따르면, 새만금간척사업에 관한 정책변동(소극적 지역균형정책 → 적극적 지역균형정책)의 원인은 정책흐름 모형에 의해 제시될 수 있다.
• 최성구와 박용성(2014)의 연구에 따르면, 세종시 정책변동(신행정수도 이전 → 행정중심복합도시 → 교육과학중심의 경제도시 → 행정중심복합도시)의 주된 원인은 지배체제의 변동 및 정책혁신가의 등장이다. 옹호연합 모형에서 정책변동의 원인으로 상정하는 정책중개자의 역할 수행은 기관에 부여된 권위 ,권한을 전제로 정책혁신가의 의도에 종속되는 것으로 확인되었다(최성구·박용성, 2014: 406).

연구 동향

1. 유재원(1999)은 지방자치단체의 정책결정에 따른 개발정책, 할당정책 및 재분배정책에서의 정책변화가 Peterson의 도시한계론(city limits)에 입각한 가정들에 부합하는지 검증하였다.
2. 강은숙(2002)은 그린벨트 정책 관련 정책변동(대폭적 규제 완화)을 정책네트워크 이론에 의해 분석하여 원인을 제시하고자 하였다. 분석결과에 따르면, 정책변동의 원인은 정책문제의 심각성 인식(정책문제-요인), 정책맥락 변화 및 시간의 흐름에 따른 정책네트워크의 성격 변화(구조적 요인의 변화), 2기 이후 지방자치단체장, 지방의회의 역할 강화(행위자 요인), 정책 패러다임의 변화(정책산출 요인) 등으로 나타났다.
3. 장지호(2004)는 경유승용차 관련 정책변동을 옹호연합 모형에 의해 분석하였다. 분석결과, 정부 부처 외에 신념을 공유하는 다양한 집단이 형성한 연합의 작용이 정책변동의 주된 원인으로 확인되었다.
4. 유훈(2006)은 문헌 검토를 바탕으로 정책학습의 개념을 정리하고, 정책학습에 의해 정책변동이 일어난 사례를 선정하여 분석하였다.
5. 김옥일(2008)은 교육행정정보화 정책의 변동(도입)을 정책네트워크 이론에 의해 분석하고, 원인을 제시하였다.
6. 유홍림과 양승일(2009)은 새만금간척사업에 관한 정책의 변동을 정책흐름 모형에 의해 분석하였다.
7. 김인자와 박형준(2011)은 과학기술규제정책의 정책변동(「생명윤리 및 안전에 관한 법률」의 개정)을 옹호연합 모형 및 다중흐름 모형에 의해 분석하였다.
8. 최성구와 박용성(2014)은 '세종시 정책'의 변동과정을 옹호연합 모형 및 다중흐름 모형에 의해 분석하였다.

같이 보기

옹호연합 모형

다중흐름 모형

정책학습

정책네트워크

대문으로

참고 문헌

1. 강은숙. (2002). 정책변동의 정책네트워크이론적 분석: 그린벨트정책을 중심으로. 한국사회와 행정연구, 13(1), 103-125.
2. 김옥일. (2008). 정책네트워크 변화와 정책변동에 관한 연구: 교육행정정보시스템 (NEIS) 사업을 중심으로. 한국정책학회보, 17(2), 207-233.
3. 김인자, & 박형준. (2011). 과학기술 규제 정책의 형성과 변동 과정분석-[생명윤리 및 안전에 관한 법률] 을 중심으로. 한국정책학회보, 20(1), 111-150.
4. 유재원. (1999). 단체장 민선이후 자치단체의 정책변화: Peterson 의 도시한계론 검증. 한국정책학회보, 8(3), 79-98.
5. 유홍림, & 양승일. (2009). 정책흐름모형 (PSF) 을 활용한 정책변동 분석-새만금간척사업을 중심으로. 한국정책학회보, 18(2), 189-218.
6. 유훈. (2006). 정책학습과 정책변동. 행정논총, 44(3), 93-118.
7. 장지호. (2004). 경유승용차 판매허용의 정책변동연구: 옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 의 적용. 한국행정학보, 38(1), 175-197.
8. 최성구, & 박용성. (2014). 세종시 정책변동 과정에 관한 연구-정책옹호연합모형과 다중흐름모형의 결합모형을 중심으로. 한국정책학회보, 23(4), 371-413.