예산결산특별위원회 (지방의회)

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예산결산특별위원회, 예결특위

개요

지방의회는 1991년 구성 이래 현재까지 예산결산특별위원회를 운영하고 있다.

지방의회 예산결산특별위원회는 지방자치단체 집행부 및 지방교육자치단체의 예산안(세입세출예산안 + 교육비특별회계예산안 + 추가경정예산안 등) 및 결산안을 심사, 의결하는 기구이다.

'상임위원회'가 아닌 '특별위원회'의 형태로 설치·운영된다. '특별위원회'는 또다시 '상설'과 '비상설' 특별위원회로 구분된다. 통상적으로 예산결산특별위원회는 '상설' 특별위원회로 구성된다.

전문위원을 둔다. 전문위원은 의회사무처 소속 공무원 신분이다. 전문위원의 직급, 정수는 의원정수 기준으로 책정된다. 전문위원은 예결특위 소관사항 관련 자료의 수집·조사·연구 등의 기능을 수행하고, 회의진행을 보좌한다.

통상적인 예산안 심의절차는 예산안 제출(집행부 → 의회) → 상임위 예비심사 → 예결특위 종합심사 순으로 진행된다.

근거 법령 및 조례

지방의회 예산결산특별위원회는 지방자치법 제56조를 바탕으로, 각 단체에서 조례를 제정하여 운영한다.

지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있으며, 위원회의 종류는 소관 의안과 청원 등을 심사·처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사·처리하기 위한 특별위원회 두 가지로 한다. - 지방자치법 제56조 -

일부 광역자치단체에서는 예산결산특별위원회 설치를 위한 별도의 근거 조항을 두고 있다. 다른 광역자치단체에서는 특별위원회 구성 일반에 관한 조항을 근거로 예산결산특별위원회를 설치·운영한다.

관련 이슈

예산과정에서 예산결산특별위원회의 행태, 역할

• 윤영진(1993)에 따르면, 예산결산특별위원회의 예산심의 행태는 위원회 구성방식, 회의진행방식에 따라 다르게 나타날 수 있다(윤영진, 1993: 1043). 1) 위원회 구성방식은 선임과정에서의 강조점에 따라 지속성을 강조하는 방식과 교체성을 강조하는 방식으로 구분가능하다(윤영진, 1993). 2) 제안설명-검토보고-질의-계수조정작업-토론 및 표결 등의 절차는 표준화되어 있으나 세부적인 회의진행방식에 따라 예산심의행태가 달라질 가능성이 있다.
• 김순양(1995)은 예산과정 참여자들의 역할을 주창자(advocates)와 보호자(guardians)로 구분하는 입장에서 지방의회 예산결산특별위원회(이하 '예결특위')가 주로 보호자의 역할을 수행해야 한다는 입장을 취했다. 이 관점에 따르면 지방의회 예결특위는 집행부의 예산증액요구 및 지방의회 상임위원회 예비심사에 따른 예산증액분을 삭감하여 '국고를 보호하는' 역할을 기대받게 된다(김순양, 1995: 211).

상임위원회와 예산결산특별위원회의 관계

• 원칙적으로 상임위 예비심사는 예결특위를 구속하지 않는다. 다만, 문언상 광역자치단체마다 예비심사와 종합심사의 관계를 부분적으로 다르게 규정한다(류춘호, 2019).
• 윤영진(1993)에 따르면, 지방의회 예결특위는 독자적인 심의행태를 보인다. 1) 상임위 예비심사보고서는 법적 구속력을 지니지 않는다. 2) 상임위 심사결과에 따른 예산산출결과와 예결위 심사결과에 따른 예산산출결과 사이에 격차가 크다.
• 윤영진(1993)에 따르면, 지방의회 예결특위의 독자적 심의행태는 본회의 의결과정에서 갈등을 유발할 가능성이 있다.

예산결산특별위원회의 예산심의 활동에 관한 영향요인

• 나중식(1996)에 따르면, 예산결산특별위원회의 예산심의 활동에 영향을 미치는 다양한 요인이 문제될 수 있다. 서울특별시 소속 25개 자치구를 대상으로 하는 최정열(2022)의 분석에 따르면, 지역의 경제적 조건 및 상위정부로부터의 보조금 비중 등이 예산심의 결과에 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다.
• 박동규와 문창근(2018)에 따르면, 정당구성의 차이는 예산결산특별위원회의 예산심의 행태에 유의미한 차이를 유발하는 원인이 될 수 있다. 반면, 서울특별시 소속 25개 자치구를 대상으로 하는 최정열(2022)의 분석에서는 정당구도 등 정치적 요인의 영향이 확인되지 않았다.

연구 동향

출처	자료	방법론	주요 시사점	한계
윤영진(1993)	광주광역시, 대구광역시 지방의회(1992-1993) 예산산출결과, 회의록	기술통계분석 내용분석	지방의회의 예산심의행태는 본예산과 추가경정예산에서 각각 다르게 나타날 수 있다. 광주광역시, 대구광역시 지방의회 예결특위의 경우, 본예산에서는 삭감지향적, 추경예산에서는 조정지향적 행태를 보였다. 세입예산의 조정은 세출예산의 조정으로 직결된다. 반면, 세입예산 조정 없이 세출예산만을 조정하는 경우에는 '조정지향적' 행태가 주로 확인된다. 예결특위는 (상임위에 대해) 독자적인 심의행태를 보인다. 역할의 중복성이 일부 확인된다. 본회의에서는 예결특위 안이 그대로 통과된다.
김순양(1995)	서울특별시(1992-1995) 예산산출결과	기술통계분석	서울특별시의 경우, 예결특위의 '보호자' 역할 수행이 미흡하다. 수정규모가 미미하고, 전반적으로 증액지향적 행태를 보였다. 가시성이 높은 사업의 예산에 대해서는 증액지향적 행태를, 가시성이 낮은 예산에 대해서는 삭감지향적인 행태를 보였다. 의회비 증액이 많고, 삭감된 예산을 예비비를 증액시켜 보상하여 갈등을 회피하려는 행태를 보였다.
김종순 (1995)	서울특별시 예산결산특별위원회 심사 회의록(1994)	내용분석	예결특위 위원들의 경우 자신이 속한 지역구 사업 관련 예산심의가 미흡하고, 증액지향적 행태를 보이고 있다. 상임위에 비해서는 삭감지향적 행태를 전반적으로 강하게 드러냈다. 일부 예결특위 위원들의 발언에서 전문성 부족이 드러났다.
나중식(1996)	부신광역시 및 부산광역시 소속 12개 기초의회 예산결산특별위원회 심사 회의록(1991-1994)	회귀분석	경직된 지방재정구조, 예산결정기제의 위약성 및 예산심의의 '전문성 부족' 등이 심의활동에 영향을 미치는 주된 변인으로 확인되었다. 반면, 이론적으로 가정된 요인인 당적분포, 정당 간 경쟁은 유의미한 영향요인이 아닌 것으로 확인되었다. 상임위의 예비심사의견을 예결특위에서 어느 정도 '존중'하는 경향이 확인되었다. 그럼에도 심사과정에서 상임위와 예결특위의 바람직한 관계 형성이 여전히 요구된다. 정당 간 경쟁의 긍정적 효과를 위해 정당 간 경쟁적 구도, 정당 간 경쟁을 유도할 수 있는 제도적 장치 등이 요청된다. 비경쟁적 구도가 예산심의를 제약하는 요인으로 확인되었기 때문이다(나중식, 1996: 300).
박동규·문창근(2018)	경기도 의회, 경상북도 의회(2017) 활동내용, 예산안	사례분석	정당 다양성의 차이가 예산심의 결과에 유의미한 차이를 유발할 가능성이 확인되었다. 정당 구성의 다양성이 높은 경기도 의회 예산심의에서는 삭감지향적 행태가, 계수조정과정에서는 증액지향적 행태가 관측되었다. 반면, 경상북도 의회의 경우 예산심의, 계수조정 모두에서 관성적, 형식적 행태가 관측되었다. 정당 구성의 다양성은 위원회 구성, 운영방식을 매개로 예산심의 행태에 영향을 미칠 가능성이 있다.
신원득·문현미(2018)	경기도 의회, 일본 미에현 의회	사례분석	지방의회 예결특위는 재정 통제를 위한 기구로서 역할을 기대받고 있으나, 1) 상임위 예비심사가 선행하여 중·장기적 접근이 어렵고, 2) 일부 위원의 상임위와 예결특위 겸직이 문제딜 수 있다(신원득·문현미, 2019: 128). 일본의 경우, 우리나라와 달리 예결특위를 반드시 '특별위원회'의 형태로, 일원화시켜 운용하지 않는다. 예산·결산 부문의 구분, 상임위 체제, 상임위·특별위 혼합 체제 등 다양한 방식의 구성 및 운용을 시도해볼 필요가 있다.
류춘호(2019)	17개 광역시도	기술통계분석 문헌검토	17개 광역시·도 지방의회 예산결산특별위원회의 구조, 운영방식이 부분적으로 다르다. 일부 단체에서 전문위원실을 운영하고 있으며, 일부 단체는 '정수 외' 전문위원을 임용하였다.
최정열(2022)	서울특별시 자치구(2006-2022)	패널회귀분석	경제적, 제도적 요인이 예산심의액 증감에 유의미한 영향을 미치는 요인으로 확인되었다. 구체적으로 지역의 경제여건(경제적 요인)이 양호할수록 예산심의액의 변동이 증가하는 경향, 국고보조금 비중(제도적 요인)이 높을수록 예산심의액 변동이 감소하는 경향 등이 확인되었다. 반면, 단체장과 지방의회 다수당의 당적 일치 여부, 선거 연도 여부, 정치적 성향 등 정치적 요인이 심의 결과에 유의미한 영향을 미칠 것이라는 증거는 확인되지 않았다.

1. 윤영진(1993)은 대구시의회, 광주시의회를 대상으로 (예산결산특별위원회를 포함하는) 지방의회 예산과정 참여자들의 예산심의행태를 분석하였다.
2. 김순양(1995)은 지방의회 예산결산특별위원회가 기대되는 역할을 수행하고 있는지 분석하여 평가했다.
3. 김종순(1995)은 서울특별시 예산결산특별위원회 위원들의 예산심의 행태를 분석하였다.
4. 나중식(1996)은 부산광역시 및 부산광역시 소속 12개 자치구의 예산결산특별위원회 심의활동에 관한 영향요인을 분석하였다.
5. 박동규와 윤창근(2018)은 게임 이론, 예산심의 정치성, 분점정부 이론 등을 바탕으로 경기도 의회, 경상북도 의회 사례를 비교하여 정당 다양성이 예산심의 결과에 미치는 영향을 분석하였다.
6. 신원득과 문현미(2018)는 경기도 의회와 일본 미에현 의회 예산결산특별위원회를 비교·분석하였다.
7. 류춘호(2019)는 17개 광역시도 지방의회의 예산결산특별위원회 제도 및 운영현황을 비교·분석하였다.
8. 류춘호(2020)는 지방의회 위원회에서 전문위원제도 운영의 중요성을 강조하고, 「지방자치법」 개정을 통해 관련 제도를 법제화·보완할 것을 주장하였다.
9. 류춘호(2021a)는 지방의회 예산심의에서 부대의견의 개념, 유형 등을 검토하고 경상남도 의회의 운영실태를 분석하였다.
10. 류춘호(2021b)는 상임위-예결특위 간 관계 유형을 검토하고, 상임위 및 예결특위의 부대의견 관련 통계자료 구축, 조치결과 및 사후조치결과 보고서 작성, 상임위 부대의견과 예결위 부대의견의 통합 및 조정 절차 마련 등을 주장하였다.
11. 최정열(2022)은 서울시 자치구를 대상으로 패널회귀분석을 수행하여 예산심의액 증감에 영향을 미치는 정치적, 경제적, 제도적, 기능적 요인을 분석하였다.

현황 및 관련 사례

• 일부 지방자치단체에서 지방의회 예산결산특별위원회에서 정당 간 갈등이 문제되고 있다. 1) 충청북도 제천시 의회의 경우, 정당 간 갈등으로 예산결산특별위원회 위원장 선임이 지연되어 구성 시한을 넘기고도 예결특위를 구성하지 못하고 있다. 2) 경상남도 의회에서 경상남도 교육청에서 편성한 '행복교육지구·행복마을학교 사업' 추가 예산을 전액 삭감하자 정치적 편향성에 관한 비판이 제기되었다.
• 일부 지방자치단체에서 예결특위 위원 선임을 둘러싸고 갈등이 빚어지고 있다. 1) 전라남도 순천시 의회의 경우, 지방의회 의장이 선임을 주도하여 예결특위 위원장, 위원 전체가 초선 의원들로만 구성되면서 논란을 빚었다. 2) 경상남도 의회의 경우 30명의 예결특위 위원 중 29명이 국민의힘 소속, 1명만이 더불어민주당 소속으로 구성되어 논란을 빚었다.
• 일부 지방자치단체에서 예결특위 운영개선 사례가 보고되고 있다. 1) 경상북도 의회의 경우, 2022 회계연도 결산심사에서 부대의견 채택, 예산정책자문위원회 운영 등을 최초로 시행하였다.
• 일부 지방자치단체에서 예결특위 권한 행사로 인해 상임위와 예결특위 사이에 갈등이 빚어지고 있다. 1) 경상남도 의회의 경우, 예결특위 심사결과가 상임위 심사내용과 크게 달라지면서 예결특위와 상임위 사이에 갈등이 빚어졌다.

같이 보기

대문으로

참고 문헌

1. 김순양. (1995). 지방의회 예산결산특별위원회의 예산 심의 행태에 관한 연구: 서울시의회를 중심으로. 한국사회와 행정연구, 5(2), 207-227.
2. 김종순. (1995). 지방의회의 예산심의 실태분석: 서울시 의회를 중심으로. 한국행정학보, 29(3), 641-660.
3. 나중식. (1996). 지방의회 예산심의 결정요인분석: 부산광역시의회와 기초의회의 예결특위회의록 분석을 중심으로. 한국행정논집, 8(2), 277-303.
4. 류춘호. (2019). 지방의회 예산결산특별위원회 운영 실태와 정책방향. 한국지방정부학회 학술대회자료집, 13-50.
5. ______. (2020). 지방의회 전문위원제도와 의정활동 지원. 월간 공공정책, 180, 23-25.
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7. ______. (2021b). 지방의회의 예산과 결산 심의와 부대의견 2. 자치발전, 2021(3), 108-117.
8. 박동규, & 윤창근. (2018). 정당 다양성에 따른 지방의회의 예산심의 차이 분석: 경기도의회와 경상북도의회를 중심으로. 지방정부연구, 22(1), 195-225.
9. 신원득, & 문현미. (2018). 한국 지방의회 예산결산특별위원회의 개혁 과제. GRI 연구논총, 20(4), 109-130.
10. 윤영진. (1993). 광역의회의 예산심의 행태에 관한 연구: 대구시와 광주시를 중심으로. 한국행정학보, 27(4), 1033-1050.
11. 장유미, & 김영록. (2021). 국고보조금 규모 결정요인 분석: 지방자치단체장의 국회 예산결산특별위원회 네트워크를 중심으로. 지방정부연구, 24(4), 249-272.
12. 최정열. (2022). 지방의회 예산심의액 증감의 영향 요인에 관한 연구: 서울시 자치구 기초의회를 중심으로. 한국지방재정논집, 27(3), 141-166.