군사시설 건설 및 운영

내용

• 군 시설의 양적 확대뿐만 아니라 질적 개선에 대한 요구가 증대한다.
• 경계·작전 시설 등 보강을 통해 군사 대비 태세를 확고히 하고, 유휴시설, 석면 등이 사용된 유해시설 개선으로 안전한 병영환경 조성이 요구된다.
• 일반 사회 수준 대비 노후하고 열악한 병영생활관 현대화, 간부 주거시설 개선, 환경시설, 정비 및 보급시설, 일반지원시설 개선과 국방·군사 시설 부족부지 및 기타 필요한 부지 확보 등을 통하여 쾌적하고 안전한 병영환경 조성 및 삶의 질 향상을 위한다.
• 궁극적으로는 안정적인 복무 여건을 보장함으로써 군 사기진작에 기여한다.

배경

1. 개요

군사행정은 행정영역에서 큰 부분을 차지하고 있다. 특히 군사시설은 군사행정 중에서 국민들의 생활과 밀접한 관련을 가지고 있으며, 국민들의 커다란 관심의 대상이 되고 있다.-군사시설 건설 분야는 과거 법률의 근거를 통하여 진행되지 아니하고, 내부의 계획이나 규정들에 의하여 진행되어 지방자치단체가 수립한 도시 계획과 갈등이 발생하고 있다. 또한 환경영향평가 절차의 문제로 인하여 많은 갈등이 발생한다. 따라서 군사시설 계획의 법정화, 군사시설 계획과 국토.도시계획 연동제, 군사시설 구역제도, 군사시설 영향평가제도 도입을 통하여 군사시설 건설에 따른 법적 문제를 개선하여야 한다. 헌법상 국가안전보장의 목적을 위한 군사시설의 건설은 국민의 기본권과 재산권의 보장이라는 두 가지의 목적을 조화롭게 할 필요가 있다 향후 군사시설 건설에 있어서 법적인불확실성, 갈등이나 분쟁을 줄이고, 군과 국민(주민), 군사시설과 도시가 조화되는 지속가능한 발전이 되어야 한다.

2. 관련 논란

2-1. 군사시설 건설: 환경영향평가 중심.

군사시설 건설의 법적 쟁점은 부지 선정 문제, 환경 문제 등으로 다양할 수 있으나 실제 법적 문제가 된 사건은 군사시설 건설 절차의 문제를 중심으로 다투어졌다. 그런데 건설 절차 중에서 특히 환경영향평가와 관련된 문제가 주된 다툼의 대상이 되었기 때문이다. 환경영향평가 사업면적 문제환경영향평가의 대상은 국방.군사시설사업 중 사업면적이 33만㎡ 이상의 것이다. 그런데 여기에서 말하는 ‘사업면적’이 무엇인지 관하여 다툼이 있었다 (대표 사례: 도창리 종합훈련장 사건, 제주해군기지 사건, 사드체계 배치 사건)

2-2. 환경영향평가 실시시기 문제

제주해군기지 사건에서는 환경영향평가의 실시시기가 문제되었다. 이 사건에서 국방부는 국방.군사시설 실시 계획을 승인하고 환경영향평가를 실시하였다. 그런데 당시 환경영향평가법 시행령 에서는 환경영향평가서의 제출 시기를 ‘기본설계 승인 전’이라고 규정하고 있으나, 당시 국방.군사시설사업에관한법률 에는 ‘기본설계’라는 문구가 없었다. 이에 대하여 제1심과 제2심은 ‘기본설계 승인 전’의 의미는 ‘국방.군사시설 실시계획 승인 전’이라고 해석하여 국방부가 국방.군사시설 실시계획을 승인하기 전에 환경영향평가를 실시하여야 함에도 불구하고 국방.군사시설 실시계획을 승인한 뒤 환경영향평가를 실시한 것은 중대하고 명백한 하자라고 판단하여 무효에 해당한다고 보았다. (중략) 그런데 제주해군기지 사건 소송 중에 환경영향평가의 실시시기에 대한 규정은 개정되었다. 이에 따라 현재 군사시설 건설사업에서 환경영향평가의 실시시기는 국방.군사시설사업에 관한 법률 제6조에 따른 국방.군사시설사업 실시계획 승인 전에 하도록 하고 있으며, 국방부장관 등의 승인을 받지 아니하여도 되는 경우에는 국방.군사시설사업 실시 계획 수립 전으로 규정하고 있다(환경영향평가법 시행령 별표)

프로그램 목표

노후·부족시설을 단계적으로 개선·확보하여 쾌적한 병영환경을 조성.

• 프로그램 결과는 병영생활관, 취사식당, 관사, 간부숙소, 일반시설 등 노후·부족 시설의 개선을 통해 장병들의 삶의 질을 향상시키고 군 사기진작과 전투력 향상에 기여하는 것. 프로그램 목표는 ‘노후·부족시설을 단계적으로 개선·확보하여 쾌적한 병영환경을 조성한다.’로 설정한다.

• 장병의 기초 생활 시설과 근무여건 향상으로 쾌적한 병영환경이 조성되고 이는 장병의 삶의 질 향상 및 사기 진작으로 이어져 최상의 전투력을 유지함으로써 ‘군 복무여건 개선 및 국민 존중의 국방정책 추진을 통해 국민으로부터 신뢰받는 군 문화를 구현한다.’ 전략목표 달성에 기여한다.
• 본 프로그램 목표의 하위 사업들은 병영생활관의 현대화 추진, 노후하고 부족한 간부 주거시설 개선, 환경시설, 정비 및 보급시설, 일반지원시설 개선, 국방·군사시설 부족부지 및 기타 필요한 부지 확보 등 프로그램 목표와 직접적 연계 사업들로 구성되어 하위사업과의 연계성 확보한다.

근거 법령

1. 제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2019. 4. 23., 2022. 12. 13.>

2. “군사시설”이란 전투진지, 군사목적을 위한 장애물, 폭발물 관련 시설, 사격장, 훈련장, 군용전기통신설비, 군사목적을 위한 연구시설 및 시험시설ㆍ시험장, 그 밖에 군사목적에 직접 공용(供用)되는 시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

2. 제4조(군사기지 및 군사시설 보호구역 등의 지정 건의 등)

① 합동참모의장(이하 “합참의장”이라 한다)은 법 제4조제1항에 따라 국방부장관에게 군사기지 및 군사시설 보호구역(이하 “보호구역”이라 한다), 민간인통제선, 비행안전구역 및 대공방어협조구역(이하 “보호구역등”이라 한다)의 지정ㆍ변경 또는 해제(이하 “지정등”이라 한다)를 건의하는 경우 그 사유와 관할부대장 또는 관리부대장(이하 “관할부대장등”이라 한다)을 명시하고, 지적도 또는 지적이 표시된 지형도 또는 해도(이하 “지형도면등”이라 한다)에 보호구역등을 표시하여 건의하여야 한다.

② 국방부장관은 법 제4조제5항에 따라 보호구역등의 지정등을 관계 행정기관의 장에게 통보하는 경우에는 보호구역등의 명칭, 위치, 면적, 지정등의 사유, 고시예정일 및 지형도면등을 통보하여야 한다. <개정 2019. 6. 25.>

분석

단계별 요인 분석 (논리 모형)

투입 ->	활동 ->	산출- >	결과 및 효과
예산 인력 시설 기술	병영기본시설 개선 간부주거시설 개선 일반시설 개선 부지매입	군 주거/ 근무환경 개선률 (병영시설, 군 관사, 간부숙소, 군사시설 등) 부족(필요)부지 확보율	군 주거/근무환경 개선률 병영환경 만족도 (병영생활관, 군 관사, 간부 숙소, 주요 일반지원시설 대상)

프로그램 성과 지표

1. 프로그램 성과지표(군 주거/근무환경 개선율 등)

• 본 프로그램은 노후·부족시설의 단계적 개선·확보를 통해 쾌적한 병영환경을 조성한다는 목표로 추진된다.

• 프로그램 목표에 따라 성과지표 설정방향은 ‘군 주거 및 근무환경 개선을 통한 병영환경의 쾌적도 향상’으로 하되

- 원활한 사업추진의 양적 결과물인 노후·부족 시설의 개선 및 확보 수준과 질적 결과물인 병영환경의 쾌적함 정도를 측정할 수 있는 지표를 설정한다.

• 현재 군이 많은 유형의 시설을 다수 보유하고 있음에 따라 본 프로그램은 장기적이고 지속적인 계속사업의 성격을 지니고 있다.

• 따라서 본 프로그램은 미군기지 이전사업과 마찬가지로 과정/산출지표적인 성격을 갖는 군 ‘주거·근무환경 개선율’ 지표를 설정하는 것이 현실적이다.

• ‘미군기지 이전사업’과 다른 점은 다양한 분야에 다양한 사업들이 연차적으로 이루어짐에 따라 병영환경에 대한 변화가 일부 가시적으로 드러난다는 점으로, 이에 따라 병영환경 만족도의 측정이 부분적으로 가능하다.

• 단, 병영환경 만족도의 측정은 동일 부대에 대해 개선 전과 개선 후로 구분하여 측정하고 비교할 수 있어야 하므로, 병영개선 사업이 착수되기 이전에 계획하여 추진해야 한다.
• 병영환경의 수혜자가 다른 장기 사업인 경우에는 측정 결과의 신뢰성이 떨어지는 단점도 있다.

2. 성과지표 1: 군 주거·근무환경 개선율

- 측정 산식 : (개선추진 실적* / 개선목표**) × 100

= (병영생활관 개선율 × 0.2) + (병영생활관 부속시설 개선율 × 0.2) + (군 주거시설 개선율 × 0.2) + (환경보전시설 개선율 × 0.2) + (주요 일반지원시설 개선율 × 0.2) * 당해 추진할 계획 기준 ** 주요사업의 중기계획 기준

- 자료원 : 각 군 및 국직부대 집행실적 보고자료, 각 군 및 국직부대 계약서 등 발주자료, 주거시설 집행계획 승인자료, 주거시설 집행계획 승인자료 등

- 목표치 설정 : 과거 실적치

- 지표의 위험요소 및 한계

· 작전환경 변화, 국방개혁 변경, 군 구조개편 등에 따라 개선소요가 추가 발생할 수 있음

· 현장여건 변동, 재난, 민원 발생 등으로 계획공정이 지연될 수 있으며, 각종 제도 및 법 규정의 강화로 인해 사업추진이 제한될 수 있음

3. 성과지표 2: 병영환경 만족도

- 측정 산식 : (병영생활관 만족도 × 0.3) + (병영생활관 부속시설 만족도 × 0.15) + (군 주거시설 만족도 × 0.4) + (주요 일반지원시설 만족도 × 0.15) * 병영생활관, 군관사, 간부숙소, 주요 일반지원시설들 대상으로 사용 간 전반적인 만족도, 애로 · 건의사항 등 조사

- 자료원 : 국방부 조사 결과보고서

- 목표치 설정 : 과거 실적치

- 지표의 위험요소 및 한계

· 병영환경 만족도는 짧아지고 있는 복무기간 내, 민간여건 대비 장병들의 개선효과 체감이 어렵고, 만족도의 지속적 상승이 제한됨.

4. 성과지표 종합

구분	군/주거 근무환경 개선율	병영환경 만족도
결과지향적	△	○
정량지표	○	△
핵심성/대표성	△	△
구체성/명확성	○	○
측정가능성	○	○
원인성	○	○
신뢰성	○	△
적시성	○	○

5. 결합지표 활용 방안

Ⅴ-2. 쾌적한 병영환경 조성	군 주거/근무환경 개선률	[군 주거/근무환경(병영생활관, 취사식당, 군관사, 간부 숙소, 환경시설, 정비 및 보급시설, 일반지원시설) 개선 추진율] = 개선추진/개선목표

한계점

1. 군사시설 건설절차에서 주민참여 한계

1-1. 군사기밀에 대한 정보공개의 제한

실질적인 주민참여를 위하여 정보 공개에 적극적이어야 한다는 견해도 군사기밀까지는제한하여야 한다고 보고 있는데, 군사기밀인 군 작전계획 등을 바탕으로 하여 군사시설의 계획 및 배치가 이루어지고, 이에 따라 군사시설이 건설되는 현재 실정에서 군사시설건설사업의 주요 내용은 군사기밀일 수밖에 없다. 그렇다고 한다면 주민참여가 실질적으로이루어질 수 있을지 의문이라고 할 것이다. 주민참여 및 참여절차에서 주요한 것은 정보의 제공과 그에 따른 의견 수렴 등인데, 군사기밀로 인하여 정보 공개가 제한된다면, 주민참여가 제한된다는 것을 뜻한다고 볼 수 있다. 또한 군사기밀 등으로 제한된 정보를 제공하고 주민참여 절차를 거친다면 주민과의 신뢰가 유지되기 어려울 수밖에 없어 실질적인 주민참여가 되기 어렵다고 할 것이다.

1-2. 국가사무로서의 한계

국가사무의 수행에 대하여 원칙적으로 지방자치단체나 주민의 이해관계는 문제되지 않는다. 다만, 국가사무의 수행이 국민으로서 보장받게 되는 기본권의 제한과 관련되고 지방자치단체의 자치권에 영향을 미칠 때에는 민주주의의 근본 이념에 따라 제한적인 참여가 인정될 수 있는 것이다. 도시계획은지방자치단체의 권한이라고 볼 수 있지만 군사시설에 대한 계획은 그러하지 아니할 수 있다. 이는 프랑스와 독일의 사례에서 살펴볼 수 있었다. 도창리 종합훈련장 사건, 제주해군기지 사건, 전주 35사단 이전 사건, 사드체계 배치 사건 등을 살펴보면 지역 주민 등의 강한 반대와 이에 따른 법적 분쟁으로 사업 추진의 어려움과 많은 사회적 비용이 발생하게 되었다.

해결 방안

주민참여 문제의 개선방안 검토

주민참여 문제의 대안으로 주민참여절차나 갈등완화방안을 제시하고 있다. 또한 일부 학계에서는 군사시설 건설사업에서 주민참여의 확대를 위하여 계획확정절차를 도입하자고 한다. 그런데 계획확정절차를 마련하고 있는 독일의 경우, 다수의 환경 피해를 야기하는 사업은 주로 계획 확정을 거치는 특별 절차에 따라 승인되고, 이러한 계획확정절차가 전문계획의 핵심이지만, 특정 사업에 대한 모든 계획이 계획확정절차를 기반으로 하지는 않는다고 한다. 특히 군사시설 계획의 경우는 계획확정절차가 적용되지 않는다고 한다. 계획확정절차의 원류라 할 수 있는 독일에서조차 적용되지 아니한 계획확정절차가 우리 법제에 어떻게 적용될지 의문이다. 따라서 군사시설 건설 사업에서 계획확정절차의 도입은 어렵다고 본다.

군사시설 건설사업에 있어서 군사기밀의 공개 문제와 국가사무의 성격으로 인하여 지방자치단체와 주민의 참여는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다. 이러한 한계에도 불구하고 군사시설 건설에서 지방자치단체와 주민의 협력은 반드시 필요하다. 왜냐하면 현대전은 군인과 군인 간의 대결이 아닌 일반 국민도 동원되는 국가의 총력전이라 할 수 있고, 평시에도 군사작전 준비, 훈련 등의 원활한 수행을 위하여 주민과 지역의 협력과 협조는 필수적이기 때문이다.

또한 국가는 국민이자 주민의 기본권 보호에 앞장서야 할 것은 당연할 것이고, 군사시설과 국민(주민)의 재산권 등의 기본권을 조화시킬 수 있는 방법은 결국 주민의 참여를 보장하는 것이다. 그러나 군사시설 건설은 군사기밀의 문제로 정보 제공이 제한되는 점, 국가 사무인 점 등으로 주민의 참여가 제한된다고 할 수 있어 참여가 아닌 협력의 관점으로 다시 바라볼 필요가 있다.

환경영향평가, 공청회, 의견 수렴, 협의 절차에서 내용이 조금 부실하거나, 의견 수렴 기간이 조금 짧다거나, 주민의 의견과 반대되는 결정에 대하여 법원은 하자로 보고 있지 아니하기 때문에 주민 참여 절차의 확대 등의 개선이 반드시 실질적인 주민 참여를 보장하지 않는다는 것이다. 의견제출, 청문, 공청회 등의 의견청취 제도 역시 중요한 주민참여 제도이지만, 엄격한 사법심사의 기준과 적극적인 참여보장을 요구하는 주민들이 의식 등을 고려하였을 때, 이러한 참여 제도는 부족한 것이 사실이다. 따라서 의견제출, 청문, 공청회 등의 주민참여 법제의 운영 및 이에 대한 개선도 중요하지만 주민에 대한 지원 및 협력 제도에 더욱 관심을 기울여야 할 것이다.

예산

국방예산 프로그램별 재원배분 현황 (단위: 억원)

프로그램	2023 예산 (A)	2024 정부안 (B)	증감 (B-A)	%
국방예산 합계	57조 143	59조 5,885	2조 5,742	4.5
전력운영비 소계	40조 974	41조 7,899	1조 6,925	4.2
전력유지비	16조 8,222	17조 4,675	6,452	3.8
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군사시설건설 및 운영	4조 9,499	5조 1,360	1,861	3.8

참고문헌

국방부 프로그램 성과관리를 위한 성과목표 및 지표 연구, 우제웅 이혁수 손윤진