행정안전부 경찰국 설치 이슈

1.서론

주제 개요

2022년 8월 2일 행정안전부는 경찰에 대한 지휘·감독 강화를 목적으로 경찰국을 신설하였다. 이는 1991년 내무부 치안본부가 경찰청으로 독립한 이후 31년 만에 중앙정부 내 경찰 관련 조직이 부활한 사례로, 정치적 중립성 훼손 우려와 행정 효율성 증대라는 상반된 평가를 받았다.

논의 배경

검·경 수사권 조정과 고위공직자범죄수사처 설립 등으로 경찰 권한이 확대되면서 이에 대한 민주적 통제와 견제 필요성이 제기되었다. 행정안전부는 경찰에 대한 지휘·감독 기능 강화를 위해 경찰국 신설을 추진하였다.

2. 경찰국 설치 배경

경찰국의 설립 목적

경찰 고위직 인사와 조직 운영에 대한 행정안전부의 직접적인 관리 및 감독을 통해 효율성을 높이고자 하였다. 또한 중앙정부의 정책 방향과 경찰 업무의 조화를 이루기 위한 목적이 있다.

관련 법률 및 제도적 기반

「제8조(국가경찰위원회 위원의 임명 및 결격사유 등) ① 위원은 행정안전부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다.」

「제10조(국가경찰위원회의 심의ㆍ의결 사항 등) ① 다음 각 호의 사항은 국가경찰위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. 9. 그 밖에 행정안전부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 국가경찰위원회의 회의에 부친 사항

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 심의ㆍ의결된 내용이 적정하지 아니하다고 판단할 때에는 재의(再議)를 요구할 수 있다.」

국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제 8조 1항과 동법 제 10조 제 1항 제 9호는 행정안전부장관에 대한 국가경찰위원회 위원에 대한 제청권을 인정하고 있으며 국가경찰위원회 안건에 대한 부의권을 부여하고 있다.

「제7조(임용권자) ① 총경 이상 경찰공무원은 경찰청장 또는 해양경찰청장의 추천을 받아 행정안전부장관 또는 해양수산부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임용한다. 다만, 총경의 전보, 휴직, 직위해제, 강등, 정직 및 복직은 경찰청장 또는 해양경찰청장이 한다.」

「제30조(정년) ④ 경찰청장 또는 해양경찰청장은 전시ㆍ사변이나 그 밖에 이에 준하는 비상사태에서는 2년의 범위에서 제1항제2호에 따른 계급정년을 연장할 수 있다. 이 경우 경무관 이상의 경찰공무원에 대해서는 행정안전부장관 또는 해양수산부장관과 국무총리를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하고, 총경ㆍ경정의 경찰공무원에 대해서는 국무총리를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 한다.」

「제33조(징계의 절차) 경찰공무원의 징계는 징계위원회의 의결을 거쳐 징계위원회가 설치된 소속 기관의 장이 하되, 「국가공무원법」에 따라 국무총리 소속으로 설치된 징계위원회에서 의결한 징계는 경찰청장 또는 해양경찰청장이 한다. 다만, 파면ㆍ해임ㆍ강등 및 정직은 징계위원회의 의결을 거쳐 해당 경찰공무원의 임용권자가 하되, 경무관 이상의 강등 및 정직과 경정 이상의 파면 및 해임은 경찰청장 또는 해양경찰청장의 제청으로 행정안전부장관 또는 해양수산부장관과 국무총리를 거쳐 대통령이 하고, 총경 및 경정의 강등 및 정직은 경찰청장 또는 해양경찰청장이 한다.」

경찰조직법 제 7조 1항과 동법 제 30조 제 4항은 행정안전부장관이 경찰공무원 임용제청권을 부여하고 있으며 행정안전부장관이 계급정년 연장 승인을 위한 경유자로서 권한을 가지고 있다고 명문화한다. 또한 제 33조는 행정안전부장관이 징계를 위한 경유자로서 권한을 가지고 있음을 알 수 있다.

행정안전부는 경찰국 설치에 대한 문제는 정부조직법, 국가 경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률, 경찰공무원법 등 기존에 명문화되어 있는 법률을 통해 행정안전부장관의 업무를 보조하기 위한 조직 및 기구의 설치와 관련된 사항이라고 본다. 따라서 행정안전부장관에게 새로운 권한이 주어질 경우에는 법률을 통한 명문화가 필요하지만 행정안전부장관에게 이미 법률에 의해 주어진 권한행사의 보조를 위한 조직 및 기구를 설치하는 경우에는 법률의 개정이 없더라도 "행정안전부와 그 소속기관 직제"의 개정으로 설치가 가능하다고 본다. 따라서 행정안전부 경찰국 설치의 문제는 경찰위원회 심의･의결이 필요한 사항이 아니다.
「제34조(행정안전부) ① 행정안전부장관은 국무회의의 서무, 법령 및 조약의 공포, 정부조직과 정원, 상훈, 정부혁신, 행정능률, 전자정부, 정부청사의 관리, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원ㆍ재정ㆍ세제, 낙후지역 등 지원, 지방자치단체간 분쟁조정, 선거ㆍ국민투표의 지원, 안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정, 비상대비, 민방위 및 방재에 관한 사무를 관장한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 2. 4.>」

정부조직법 제 34조 1항은 행정안전부장관의 소관 사무에 대해 일정한 사항을 규정하고 있으나 '치안'에 관한 사항이 명문화되어 있지 않다. 그러나 행정안전부 경찰국 설치 문제는 각 법률들에 명시되어 있는 행정안전부장관의 권한을 행사하는데 있어 보조기관을 설치하는데 불과하다고 할 수 있기에 경찰국을 설치하기 위해 '치안' 사항이 명문화 되어있어야 하는 것은 아니다.

「제7조(행정기관의 장의 직무권한)④ 제1항과 제2항의 경우에 소속청에 대하여는 중요정책수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있다」

정부조직법 제 7조 제 4항은 행정안전부장관이 경찰청의 중요정책에 대한 수립에 관해 지휘할 수 있도록 규정하고 있고 경찰청을 행정안전부장관 소속 외청으로 분리해 치안 업무를 관장토록 하였기에 외청에 대한 관계에서는 행정안전부장관이 치안업무를 직접적으로 관장하지 않고, 행정안전부장관과 경찰청 간의 지휘관계에 따른 지휘로 통제한다고 볼 수 있다.

경찰청에 대해 행정안전부장관이 어떠한 지휘, 감독 및 통제도 할 수 없게 된다면 수사개시권, 1차적 수사종결권, 대공 업무까지 맡아 강력한 권한을 가지게 된 경찰에 대해 국민의 민주적 통제가 불가능하게 될 수 있으므로 이러한 결과는 헌법적 원리에 맞지 않다. 즉, 행정부 각 부 장관들은 국민의 대의기관인 국회의 통제를 받아야 하고 소속 공무원을 지휘･감독해야하며 국민이 직접 뽑은 대통령의 통할 아래 각부 소속 공무원들을 통제해야 한다.

4. 반대측 주장

헌법 정신에 반할 가능성

우리 사회는 사실상 상 4⋅19를 기점으로 하여 민주주의의 헌법가치가 회생되었고 그것은 외생변수로서 내게 주어진 '타인'의 민주주의가 아닌 내생변수로서 '나'의 민주주의를 감각하는 최초의 사건이었다. 우리 헌법 진화를 살펴보면 반민주에서 민주개혁으로, 차별에서 공정으로 ,폐습사회에서 개방사회로, 억압에서 자유로, 불의에서 정의처럼 미래를 향해왔다. 이러한 헌법진화를 관류하는 중요한 기저 중의 하나에 경찰 중립화 가치의 중요성이 있다. 우리 헌전사는 이를 방증하고 있으며 현행 헌법 전문에 살아 숨 쉬고 있다. 즉, 당시 정치사회적 폐해의 항거에 기반한 상 4⋅19 혁명의 성과로 제 2공화국 헌법에 '경찰중립화'의 헌법정신이 발현되었고 헌법 진화 가정을 거쳐 그 정신은 현행 헌법 전문에 상 4⋅19 민주이념을 통해 오늘 날에도 투영되고 있다. 따라서 행정안전부의 경찰국 신설 조치는 경찰중립화의 제도적 보장을 품고 있는 상 4⋅19 민주이념의 가치를 훼손한 것이다. 그것도 심지어 시행령을 통한 것이므로 헌법 정신에 더욱 크게 위배된다.

법치행정에 반할 가능성

큰 틀에서 보면 이상에서 논의된 행정안전부 자문위의 권고 및 행정안전부 경찰국 설치의 문제점은 반법치 행정이라는 지적과 동시에 「헌법」제 75조와 제 95조에서 규정해 놓은 시행령 제정범위 설정의 한계를 훨씬 일탈하는 위헌적 행정이라는 점이다. 헌법 가치와 법치 국가 활동 정당성의 근본 구조를 이룬다. 윤석열 대통령도 경찰총잘직을 사퇴하면서 이러한 가치를 강조했다. "이 나라를 지탱해 온 헌법정신과 법치 시스템이 파괴되고 있습니다. 그 피해는 고스란히 국민에게 돌아갈 것입니다. 저는 이 사회가 어렵게 쌓아 올린 정의와 상식이 무너지는 것을 더는 두고 볼 수 없습니다" 라고 말한 바가 있으나 역설적이게도 윤석열 정부의 초대 행정안전부 장관은 헌법정신과 현행 ｢정부조직법｣ 및 ｢국가경 찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률｣의 상식의 구조를 허물고 있다고 할 수 있다.

기존 경찰청 업무에 대한 중복 가능성

실익의 존재

｢정부조직법｣ 등 현행 법령에 규정된 행정안전부 장관의 권한 수행을 위한다는 경찰국 신설 그 자체가 위법성이 있다는 점이다. 이는 이미 상술한 것처럼 행정안전부 장관의 소관 업무가 아닌 영역을 사실상 포함시키기 위한 우회적 시행령에 근거하기 때문 다. 현실적 측면에서도 많은 문제점을 내포 고 있다. 경찰국은 경찰 관련 중요 정책과 법령 의 국무회의 상정 및 국가경찰위원회 안건부 의, 총경 이상 경찰공무원에 대한 임용제청권, 자치경찰 지원 등의 업무를 위해 각기 총괄지원과, 인사지원과, 자치경찰지원과 등 3개과 총 16명의 인원이 배치되나 이러한 업무는 경찰청 경무기능에서 상당한 인력이 이미 담당하고 있다. 따라서 고위직 치안감 정원을 신설하고 간부급 현장 경찰인력까지 빼가면서 행정안전부에 중복 배치할 실익이 있는지 의문을 갖게 된다

독소 조항의 문제

둘째는 행정안전부가 제정한 소속청장 지휘규칙이 월권적이며 특히 독조 소항을 품고 있다는 문제에 있다. “행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙안” 제 2조(중요 정책사항 등의 승인 및 보고)제 3항 제 5호가 대표적이다. ‘공룡 행안부 장관’을 탄생하게 하는 조항이 아니냐 는 비판이 존재하는 조항이다. 이는 소관 업무가 아닌 치안 업무의 집행을 요청하고 보고 까지 받을 수 있기 때문이다. 이 규칙은 행정안전부 장관이 사실상 경찰청장을 겸임하게 되는 것과 별반 다르지 않다.

정부 기간 내 공정가치에 반할 가능성

개인기업, 공기업, 정부기관 등은 그 내부에 중요한 내적 가치가 존재한다. 이와 같은 가치는 일반적으로 조직 공정성으로 불리고 절차적, 배분적, 상호작용적, 공정으로 분류된다. 조직 공정성 이론에 의하면 조직원들은 조직 내에 공정과 상식이 지켜지고 있다고 인식하면 기관장의 지시에 자발적으로 순응하며 심지어 굳이 하지 않아도 될 일까지 도맡아 조직에 공헌하려는 행동, 즉, 조직시민 행동으로 이어지게 된다. 하지만 이와는 반대로 조직 공정성에 반하는 일을 경험하게 되었을 때는 조직 구성원은 조직 의 수장에 반발하고 조직에 대해 냉소적으로 되며 여러 형태의 비위에 관여하는 경향으로 바뀌게 된다고 설명한다. 각각의 개념을 살펴보면 다음과 같다.

- 절차적 공정성은 조직이 내린 결정과정이 절차적으로 공정하고 객관적으로 진행되었는가에 대한 인식이다. 설령 조직원 자신에게는 불리하더라도 그 과정이 불편부당하게 진행된 경우는 공정하다고 인식하게 된다.

- 배분적 공정성은 조직 내에서 조직원에게 내려진 일정한 결정이 편견이나 차별 또는 개인적 인연이나 악연에 의한 혜택이나 불이익이 없는 형평성을 의미한다.

- 상호작용 공정성은 기관장의 조직원을 무시하는 듯한 언동 대신 얼마나 정중하고 약속을 지키며 솔직하게 대우하고 있는 가에 대한 인식 정도에 관한 것이다.