경찰관직무집행법 개괄적 수권조항 신설

개요 및 목표

• 경찰이 국민의 생명 · 재산 보호, 공공의 안녕과 질서 유지 등을 담당하고 있으나, <법률유보의 원칙> 상 법률에 근거가 있어야만 명령 · 강제 등 경찰권 행사 가능함
• 미래 사회는 사회구조 변화, 기술 발전에 수반한 각종 갈등 · 신종 범죄 증가와 복잡성·불확실성이 증폭되면서 치안 영역이 확장되고, 경찰 부담도 가중될 전망임
• 새로운 위험 상황에서 경찰권 행사가 가능하도록 사회적 숙의를 토대로 '개괄적 수권조항' 법제화 및 오·남용 방지 장치를 마련하고 국민 안전을 두텁게 보호할 필요함

현황 및 미래 전망

• 저출산 · 양극화 등 사회구조의 변화와 급속한 기술 발전은 치안 환경의 복잡성·불확실성을 증폭시키는 것은 물론, 지능화·암흑화·고도화된 신종 범죄의 출현과 동시에 그로 인한 범죄의 규모와 파급력도 대규모화될 것으로 예고됨
• 특히, 치안의 관점에서 이러한 복잡성·불확실성은 사회·문화·환경 등 모든 분야의 상호작용을 통해 그 속도가 배가 되는 '격동의 장'(F.E. Emery & E.L. Trist)을 촉발하여 위험 상황이 일상화된 '위험 사회'(Ulrich Beck) 현상이 심화되고, 치안 영역 확장, 법익 침해 양태 다양화 등으로 인해 경찰의 부담도 가중될 전망임
• 하지만, 법률유보 원칙에 따라 경찰작용법인 <경찰관직무집행법> 또는 여타 개별 법률에서 특정 상황을 전제로 경찰권을 수권한 경우에만 국민에게 명령·강제할 수 있는 작용이 가능하며, 수권조항이 없으면 경찰권 행사에는 한계가 있고 '침익적 행위'일 경우 더욱 엄격하게 제한됨
• 따라서, 국민 안전을 직접적으로 위협하는 새로운 위험 상황이 발생했음에도 입법 공백·지연으로 경찰권 행사의 근거 규정이 마련되지 못한 경우에도 국민을 두텁게 보호하기 위해, 사회적 합의를 토대로 '개괄적 수권조항' 법제화가 필요함

치안 관점에서 미래 위험요인 전망

• <가상공간의 발달> - 기술 발전을 악용한 전기통신 금융사기, 디지털 성범죄, 사이버 범죄 발생 건수가 증가하고, 메타버스와 같은 비대면 인적 네트워크 플랫폼 형성이 가속화 되면서 가상 공간에서의 비신체적 · 간접적 방식의 법익 침해와 가상자산 범죄가 급증할 전망
• 현재 메타버스 내 침해는 언어적 · 시청각적 범위에서 개인의 사회적 평가나 성적 자유를 침해하는 정도이나, 미래 메타버스에서는 XR · Haptic 등 다양한 첨단기술과 결합하여 공간의 제약을 넘어 물리적으로 상대방의 법익을 침해할 것으로 전망
• 이처럼, 법익침해의 장소적 개념이 가상공간까지 확장되고 더욱 가속화될 것으로 전망되지만, 현행범은 주로 아날로그 공간만을 전제로 하고 있어 법익 보호에 한계가 있음
• <사회적 갈등 심화> - 저출산·고령화·양극화·인구 도시집중·소멸 위험지역 급증·다문화 사회화 등으로 인해 빈부·세대·지역·젠더·인종·문화·종교 갈등이 심화되고, 테러 등 초국경 범죄도 증가하면서 경찰의 적극적 대응에 대한 요구도 높아질 것으로 예상
• <신종 감염벙 증가> - 신종플루·메르스·코로나 19에 이어 미래에는 기후변화 등과 맞물려 신종 감염병 출현 빈도가 높아지고 주기는 단축될 것으로 전망되는 만큼, 이러한 국가적 재난·안전 이슈 발생 시 경찰의 지원과 대응을 위한 보다 명확한 법적 근거를 마련할 필요가 있음

개괄적 수권조항의 의미

• 개괄적 수권조항이란 "경찰권 발동을 위한 개별적이고 구체적인 수건조항 부재 시 개괄적으로 위해 방지 조치를 수권하는 조항으로, 입법례에 따라 다르지만 대체로 '경찰관의 공공의 안녕이나 질서에 대한 위해를 방지하기 위해 필요한 조치를 할 수 있다."라는 내용을 담고 있는 조항임
• 현재 경찰작용법인 <경찰관 직무집행법> 제2조 제7호(그 밖에 공공의 안녕과 질서 유지)가 개괄적 수권조항인지에 대해서는 학계의 의견이 나뉘므로, 명확한 법제화가 필요함

개과적 수권조항 신설 필요성

• 미래사회의 새로운 위협은 갈수록 그 빈도·속도가 빨라질 전망이지만, 입법자가 모든 상황을 예측해 개별적 수권조항에 일일이 규정하는 것은 현실적으로 불가능
• 기술발전의 속도는 입법보다 빠르고 새로운 위협도 끊임없이 출현하므로, 위해 등 방지를 위한 개별적 수권조항이 신설돼도 입법 공백·흠결은 발생할 수 밖에 없으며, 실제 <스토킹 처벌법>의 경우 1999년 발의 후 2021년 입법 시까지 22년이나 소요됐음

추진 사항

• <개정안 마련> - 국민 공감대를 토대로 각종 갈등, 신종 감염병, 기술발전 악용 범죄 등 '공공의 안녕·질서에 긴박한 위해' 발생 시 이를 '예방·제거하기 위해 필요하다고 인정되는 상당한 조치'가 가능하도록 경찰관 직무집행법에 '개괄적 수권조항'을 신설하여, 불확실성이 증폭되는 위험사회에서 국민안전 확보

구분	주요 유형	주요 법익침해 양상
범죄 지능화· 고도화	1. 딥페이크 범죄 2. AI 이용 범죄 3. 로봇 이용 범죄	1. 음성·표정 정밀 모방, 음란물·피싱·사기 초상권 침해 2. SNS 등 취약성 공격, 사이버 공격, 위치정보 수집·악용 3. 적발 위험 증가 등 리스크가 큰 범죄행위 대행 및 고도화
범죄 원격화· 암호화	1. 자율주행기술 악용 2. 사물인터넷 해킹 3. 암호기술 등 악용	1. 무기·폭발물 탑재·테러, 시스템 해킹, 탑승자 위해·납치 2. 원격 범죄, 시스템 해킹 및 감금·화재 유발, 초국경 범죄 3. 살인·총기·성착취물 등 모의·유통, 고도화된 다크넷 범죄

• 개괄적 수권조항(안) - 경찰관은 이 법이나 다른 법령에서 경찰관의 권한을 특별히 규정하고 있지 않더라도 공공의 안녕이나 질서에 긴박한 위해가 발생한 때에는 이를 예방 또는 제거하기 위해 필요하다고 인정되는 상당한 조치를 할 수 있다.

향후 목표

• <구체적 수권조항 마련> - 개괄적 수권조항은 보충적 규정이므로 사회적 논의·연구를 통해 미래의 위험을 예측·예방할 수 있는 '구체적이고 개별적인 수권조항'을 적시에 마련하여, 새로운 위험의 예방과 함께 국민의 기본권 보호 강화
• <경찰권 오·남용 방지> - 경찰권 오·남용에 대한 내외부 견제 및 통제장치 강화

추진 로드맵

구분	추진사항 및 목표
단기 (2022~2027)	- 각계 의견수렴 및 해외 입법례 등 연구, 개괄적 수권조항 입법(~2027) - 경찰권 오·남용 방지를 위한 내외부 통제장치 마련(~2027)
중·장기 (2028~2050)	- 구체적·개별적 수권조항 관련 정책연구 및 공감대 확보(~2030) - 미래 새로운 위험·위협 관련 구체적·개별적 수권조항 마련(~2050, 수시)

관련 논란

• 현행 경찰관직무집행법에 개괄적 수권조항이 이미 존재한다는 학계의 의견도 있음
• 1. 경찰관직무집행법 제2조 제5호를 개괄적 수권조항으로 인정하려는 견해 (김남진, 김연태)
• 이 견해에 대해서는 경직법 제2조는 그 제목(“직무의 범위”)에서도 알 수 있는 바와 같이, 경찰관의 일반적 직무집행의 범위를 규정한 직무규정에 불과한 바, 오늘날의 지배적인 견해에 따르면 경찰은 이러한 직무규정에 근거하여 개인의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경찰작용을 행할 수 없다고 보기 때문에, 인정할 수 없고 별도의 수권규정이 필요하다는 비판이 있음
• 2. 경찰관직무집행법 제5조 제1항을 개괄적 수권조항으로 인정하려는 견해 (박정훈, 정초영)
• 이 견해는 입법자가 경직법 제5조 제1항에서 사용하고 있는 “기타 위험한 사태”가 무엇을 의미하려고 하는지 동 조항만으로는 다소 불명확하므로 이를 인정하기는 여럽다는 비판이 있음
• 3. 경직법 제2조 제5호와 결합한 제5조 제1항 제3호를 개괄적 수권조항으로 인정하려는 견해 (손재영)
• 이 견해는 개괄적 수권조항의 요건을 충족하기는 했지만, 하나의 법률조항이 아닌 두 개의 조항을 결합했다는 점에서 완전히 인정할 수 없다는 반대의견이 있음

참고문헌

손재영. (2009). 경찰법상의 개괄적 수권조항 - 개괄적 수권조항의 기능 및 적용영역을 중심으로 -. 경북대학교 법학연구원, <법학논고> 제31집, 523～552